CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 10 juin 2005
Composition	M. Etienne Poltier, président; M. Edmond C. de Braun et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier: M. Pierre-Yves Brandt

 

recourant

A.________, X.________, à 1********,

  

autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne

  

autorité concernée

Office régional de placement de Cossonay-Orbe-La Vallée, à Orbe

  

 

Objet	Indemnité de chômage
	Recours A.________, X.________, c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 21 octobre 2004 (dans la cause C.________; révocation d'une décision d'octroi d'allocations d'initiation au travail et demande de restitution des montants indûment versés)

 

Vu les faits suivants

A.                                A.________ (anciennement B.________) a travaillé comme enseignant au sein de l'Ecole d'ingénieur du canton de Vaud (désormais HES-SO) jusqu'au 30 septembre 2004 au moins.

En parallèle, dans le courant du printemps 2003, A.________ a investi ses économies dans la création d'une "start up" axée sur le développement d'un logiciel professionnel en matière de technologies de l'information. La "société", dépourvue de forme juridique particulière, n'a pas été inscrite au Registre du commerce. Elle était exploitée en raison individuelle sous l'enseigne Y.________ ou encore X.________.

B.                               Le 1^er octobre 2003, A.________ s'est adressé à l'ORP d'Orbe pour pouvoir bénéficier d'une allocation d'initiation au travail (AIT). Il a exposé son projet en précisant qu'il souhaitait pouvoir engager à très court terme un "jeune ingénieur junior". Il a précisé que la société prévoyait de "mettre sur pied des plans de formation pour des personnes motivées à travailler, des personnes à fort potentiel ou des personnes avec des expériences non exploitées." Enfin, il a déclaré avoir décelé de telles qualités chez C.________ à la faveur de l'enseignement qu'il dispensait au sein de l'Ecole d'ingénieur. Son élève se trouvait précisément au bénéfice de l'assurance-chômage depuis le 1^er mai 2003, date à laquelle il a obtenu l'ouverture d'un délai-cadre d'indemnisation. C.________ a également fait parvenir à l'ORP une demande d'AIT en date du 1^er octobre 2003, justifiée par la nécessité d'acquérir des connaissances plus pointues pour pallier la crise de l'emploi et son manque d'expérience professionnelle. En réalité, A.________ et C.________ avaient déjà signé, en date du 29 septembre 2003, un contrat prévoyant l'engagement de ce dernier comme ingénieur de développement junior à plein temps. Conclu pour une durée indéterminée, il devait prendre effet le 15 octobre 2003. Le temps d'essai a été fixé à trois mois et le salaire brut à 4'500 fr. par mois. 

Le 2 octobre 2003, A.________ a retourné à l'ORP le formulaire de "confirmation de l'employeur relative à l'initiation au travail", aux termes duquel il confirmait son intention d'engager C.________ comme ingénieur junior pour un salaire de 4'500 fr. par mois, la durée de la mesure d'AIT étant de dix mois. En signant ce document, il a notamment souscrit aux engagements suivants:

"a) initier l'assuré(e) au travail dans son entreprise selon le plan de formation établi d'entente avec l'Office régionale de placement (ORP),

b) conclure avec l'assuré(e) un contrat de travail,

c) limiter le temps d'essai à un mois. Après la période d'essai, le contrat de travail ne peut,en principe, être résilié avant la fin de l'initiation pour de justes motifs conformément à l'art. 337 CO,

d) informer l'ORP de l'échec possible de l'initiation avant la résiliation du contrat de travail. En cas de résiliation, les raisons du congé immédiat doivent être communiquées à l'assuré(e) et à l'ORP par écrit,

[…]

Il était encore mentionné que ces dispositions l'emportaient sur tout accord contenant des clauses contraires et que leur violation pouvait entraîner la restitution des allocations déjà perçues. Un exemplaire du contrat conclu le 29 septembre 2003 était joint au formulaire; dépourvu de signature, il était cette fois annoncé comme un projet de contrat.

Par décision du 7 octobre 2003, l'ORP a accepté l'octroi d'une allocation d'initiation au travail en faveur de C.________ pour la période allant du 15 octobre 2003 au 14 avril 2004. Il était précisé que l'aide était versée "sous réserve du respect du contrat de travail du 02.10.2003, de la confirmation de l'employeur et du plan de formation. A défaut, la restitution des prestations pourra être exigée." En ce qui concerne le montant de l'aide, celui-ci se répartissait comme suit:

                          AIT                              Salaire résiduel à charge de l'employeur
01 mois IT          Fr. 1479.60                   Fr. 986.40
02 mois IT          Fr. 2700.00                   Fr. 1800.00
03 mois IT          Fr. 2206.80                   Fr. 2293.20
04 mois IT          Fr. 1800.00                   Fr. 2700.00
05 mois IT          Fr. 1306.80                   Fr. 3193.20
06 mois IT          Fr.   900.00                   Fr. 3600.00
07 mois IT          Fr.   406.80                   Fr. 4093.20

En outre, la décision comportait les mentions suivantes:

1. L'octroi d'allocations d'initiation au travail par l'assurance-chômage est subordonné au respect par l'employeur des dispositions et des engagements auxquels il a souscrits en signant la formule "confirmation de l'employeur relative à l'initiation au travail", laquelle prime tout accord contenant des clauses contraires. en cas de non respect des dites dispositions, la restitution des allocations est réservée (art. 95 LACI).

2. Après le temps d'essai d'un mois, le contrat de travail ne peut, en principe, être résilié avant la fin de l'initiation au travail, sauf pour de justes motifs au sens de l'article 337 CO. L'office régional de placement (ORP) devra être informé sans délai de toute modification ou résiliation du contrat de travail.

C.________ a commencé à travailler le 15 octobre 2003. Il a admis avoir bénéficié d'une formation complète et de qualité auprès de son employeur. L'ORP a versé les AIT jusqu'au 29 février 2004.

C.               Lors d'un entretien qui s'est tenu le 25 février 2004, A.________ a annoncé à son employé qu'il mettait fin aux relations de travail. Il a confirmé cette décision par un courrier daté du 15 mars 2004 en précisant: "malgré votre dévouement, et bons offices et en vue du marché actuel dans le domaine de l'informatique, je ne peux pas continuer à payer un salaire non rentable." Les rapports de travail ayant pris fin le 15 avril 2004, le dernier salaire de C.________ a été calculé sur une base de 2'250 fr. bruts.

Le 1^er juin 2004, faisant suite à une demande de l'ORP, A.________ s'est expliqué sur les circonstances dans lesquelles il a été conduit à se séparer de son employé. Il a notamment exposé que les ressources de sa société provenaient de son salaire d'enseignant, d'une part, et de l'AIT, d'autre part. Il a ensuite fait valoir que son projet peinait à trouver des investisseurs. Etant donné que son poste au sein de l'Ecole d'ingénieur ne serait pas reconduit, il ne serait plus en mesure de financer le salaire de son employé. Il a encore confirmé que son employé avait accompli ses tâches au plus près de sa conscience, mais que ses connaissances n'avaient pas satisfait ses espérances et que sa formation s'était révélée très coûteuse.

Le 26 mai 2004, A.________ a reçu un courrier de la direction de la Haute Ecole Vaudoise l'informant de ce que son contrat ne serait pas renouvelé à compter du 30 septembre 2004 pour des raisons liées à la réorganisation des plans d'études. Dans un courrier du 28 juin 2004, il lui a toutefois été annoncé que l'on comptait encore sur sa collaboration pour la rentrée 2004-05 et qu'une proposition de contrat lui serait soumise en ce sens.

D.               Le 3 juin 2004, l'ORP a rendu une nouvelle décision, annulant et remplaçant celle du 7 octobre 2003. Il a en substance considéré que le licenciement de l'employé pour raisons économiques ne saurait constituer un juste motif, de sorte que le droit aux AIT devait être révoqué.

Le 8 juin 2004, la Caisse cantonale de chômage a ordonné la restitution par l'employeur de la somme de 9'493 fr. 20 correspondant aux AIT versées à tort durant la période allant du 15 octobre 2003 au 29 février 2004.

Le 28 juin 2004, A.________ a fait opposition à la décision rendue par l'ORP le 3 juin 2004. Dans ses conclusions, il a également contesté la nécessité de rembourser les AIT dont il avait bénéficié, tout en évoquant la précarité de sa situation financière. Pour le surplus, il a essentiellement fondé son argumentation sur les insuffisances de son employé et les problèmes de productivité qui en découlaient.

Par décision du 21 octobre 2004, le Service de l'emploi a rejeté l'opposition et confirmé la décision entreprise. Il a pour l'essentiel considéré que la rupture du contrat avant la fin de la période d'initiation justifiait la révocation de la décision d'octroi des AIT. Pour le surplus, les problèmes invoqués par l'employeur (problèmes financiers et mauvaise productivité de l'employé) ne constituaient pas un juste motif de licenciement au sens de l'art. 337 CO.

E.                Par acte du 21 novembre 2004 (remis à la poste le 24), A.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette décision. Bien qu'il n'ait pas pris de conclusions formelles, les moyens invoqués portent sur la question de la restitution des indemnités.

Dans ses déterminations du 30 novembre 2004, l'ORP a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision entreprise.

Dans ses déterminations du 24 décembre 2004, le Service de emploi a également conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision.

Le 25 janvier 2005, A.________ a complété ses moyens par le dépôt d'un mémoire complémentaire.

Considérant en droit

1.                                En tant qu'employeur, le recourant est directement touché par la décision entreprise. Le refus des allocations d'initiation au travail le contraint en effet à rembourser les prestations qui lui ont déjà été versées en application de l'art. 90 al. 4 OACI. Il a dès lors un intérêt digne de protection à recourir contre la décision entreprise (ATF 124 V 246 cons. 1).

2.                                a) En vertu de l'art. 65 LACI, les assurés dont le placement est difficile et qui, accomplissant une initiation au travail dans une entreprise, reçoivent de ce fait un salaire réduit, peuvent bénéficier d'allocations d'initiation au travail lorsque le salaire réduit durant la mise au courant correspond au moins au travail fourni (let. b) et qu'au terme de cette période, l'assuré peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte (let. c).

Selon l'art. 66 LACI, les allocations d'initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal auquel l'assuré peut prétendre au terme de sa mise au courant, compte tenu de ses capacités de travail, mais tout au plus 60 % du salaire normal (al. 1). Pendant le délai-cadre, elles sont versées pour six mois au plus, dans des cas exceptionnels, notamment pour des chômeurs âgés, pour douze mois au plus. Par ailleurs, bien que les assurés soient eux-mêmes titulaires du droit aux allocations d'initiation au travail, celles-ci sont versées par la caisse à l'employeur; ce dernier les verse à son tour à l'assuré avec le salaire convenu (art. 90 al. 4 OACI).

b) Dans un arrêt du 27 mars 2000 (ATF 126 V 42), le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l'employeur peut être tenu de restituer les allocations perçues si les rapports de travail sont résiliés sans justes motifs avant l'échéance du délai indiqué par l'administration dans la décision d'octroi des allocations d'initiation au travail, confirmant ainsi la pratique recommandée par le Seco (v. Circulaire relative aux mesures de marché du travail [MMT], éd. octobre 2004, J 29). La restitution ne peut toutefois pas être exigée quand le contrat de travail est résilié pendant le temps d'essai, attendu que celui-ci a notamment pour but de permettre aux parties de réfléchir avant de s'engager pour une plus longue période (ATF 126 V 42 cons. 2b; 124 V 246 cons. 3b). La restitution est admissible en regard du but de la mesure, qui est de favoriser l'engagement durable de personnes au chômage dont le placement est fortement entravé; il s'agit également d'éviter une sous-enchère sur les salaires, ainsi qu'un subventionnement des employeurs par l'assurance-chômage (ATF 126 V 42 cons. 2a et les références citées).

La notion de justes motifs à prendre en considération est la même que celle définie à l'art. 337 CO (arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 20 décembre 2001, publié in SVR 2003/14). Conformément à l'art. 337 al. 2 CO, sont notamment considérées comme de justes motifs toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas d'exiger de celui qui a donné le congé la continuation des rapports de travail. On doit dès lors se trouver en présence de manquements particulièrement graves de la part de l'employé et non de prestations inférieures à la moyenne en raison, par exemple, d'un manque d'expérience (v. Favre/Munoz/Tobler, Le contrat de travail, Code annoté, Lausanne 2001, rem 1.1 à 1.22, spéc. 1.11 ad art. 337 CO et les références citées; ATF C 55/04 du 16 février 2005 cons. 4). Au demeurant, les conditions d'application de cette disposition doivent être admises de manière restrictive (ATF 127 III 154 cons. 1a). En d'autres termes, l'employeur peut ainsi être tenu à restituer les allocations perçues si les rapports de travail sont résiliés sans justes motifs à l'échéance du délai indiqué par l'administration dans sa décision; sous l'empire de l'ancien droit, cette restitution s'opérait conformément à l'art. 95 al. 1 LACI (DTA 2000 n° 36 cons. 2a). Depuis le 1^er janvier 2003, cette disposition renvoie à l'art. 25 LPGA qui fonde le droit de l'autorité à réclamer la restitution des prestations indûment touchées.

c) En matière d'assurances sociales, la restitution de prestations suppose, en règle ordinaire, que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 126 V 42 cons. 2b; 122 V 21 cons. 3a). L'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit sans nulle doute erronée et que sa rectification revêt une importance notable (ATF 122 précité). En outre, par analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des faits nouveaux ou des nouveaux moyens de preuves, susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 122 V 21 cons. 3a; 126 V 42 cons. 2b).

Cependant, quand le versement de prestations a eu lieu, comme en l'espèce, sous condition résolutoire, l'administration peut en demander la restitution sans être liée par les conditions susmentionnées relatives à la révocation des décisions (ATF 126 V 41 cons. 2b; 117 V 139 cons. 4b). A cet égard, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'autorité était en droit de réclamer l'ensemble des montants versés (effet ex tunc) sans qu'il ne soit nécessaire de le préciser expressément dans la décision d'octroi (ATF C 55/04 du 16 février 2005 cons. 1.4; v. également SVR 2003 n° 14 cons. 2d confirmé par le TFA dans l'arrêt C 14/02 précité). En outre, une remise de l'obligation de restituer est exclue, car le débiteur doit s'attendre à devoir rembourser les prestations en cas de non respect des conditions fixées, ce qui ne lui permet pas d'invoquer sa bonne foi (ATF 126 V 42 cons. 2b).

3.                                Il convient maintenant d'appliquer les principes développés ci-dessus au cas particulier.

a) La décision rendue par l'ORP réservait expressément le respect du contrat de travail en renvoyant aux engagements souscrits dans le formulaire "confirmation de l'employeur relative à l'initiation au travail", laquelle l'emportait sur tout accord contenant des clauses contraires. Il était également précisé qu'après la période d'essai (limitée à un mois), le contrat de travail ne pouvait être résilié pendant la durée minimale du contrat, soit jusqu'au 14 avril 2004, uniquement pour de justes motifs conformément à l'art. 337 CO. En outre, le formulaire signé par le recourant le 2 octobre 2003 réservait expressément la possibilité de réclamer la restitution des allocations déjà perçues en cas de non respect des obligations liées à la mesure dont il a bénéficié.

Par principe, l'autorité intimée était dès lors légitimée à revenir sur la décision du 7 octobre 2003.

b) En l’espèce, il est constant que le recourant a donné son congé à son employé le 15 février 2004, soit plusieurs semaines avant l’échéance de la période d’initiation fixée par l’ORP. Ce faisant, il s’est placé en porte-à-faux avec le but de la mesure, soit favoriser l’engagement durable de personnes au chômage dont le placement est fortement entravé, d’éviter une sous-enchère sur les salaires ainsi qu’un subventionnement des employeurs par l’assurance-chômage (ATF 126 V 42 cons. 3a ; C 14/02 du 10 juillet 2002 cons. 3.2). Par ailleurs, il lui incombait d'informer l'ORP de l'échec probable de l'initiation avant de se séparer de son employé, ce qu'il a omis de faire. Le fait que la résiliation du contrat n’ait pris effet qu’à l’échéance de la période d’initiation (ou plus précisément la veille) est sans incidence sur le présent litige. Seul est en effet déterminant le moment où l’employeur a décidé d’interrompre la mesure. Dans le cas particulier, A.________ avait pris la décision de renvoyer son employé le 15 février 2004, alors qu’il s’était engagé à le former jusqu’au 15 avril 2004 au moins. Dans ces conditions, un engagement au terme de la période d’initiation n'était plus envisageable, contrairement à ce que prévoit l’art. 65 let. c LACI.

Cela étant, c’est à juste titre que l’ORP a considéré que les conditions du droit à l’allocation d’initiation n’étaient plus remplies. L'issue du litige aurait peut-être été différente si la résiliation était intervenue postérieurement à la période d’initiation. La question peut toutefois demeurer ouverte en l'espèce.

c) Ceci exposé, il reste à se demander si le recourant peut se prévaloir de justes motifs de résiliation au sens de l’art. 337 CO.

aa) Le recourant invoque en premier lieu des moyens ayant trait aux compétences de son employé. Ainsi, il n’aurait pas disposé des connaissances dont il se prévalait dans son curriculum vitae. En outre, il n’aurait pas été possible de lui faire atteindre un niveau suffisant pour travailler utilement sur le projet de logiciel, qui constituait le cœur des activités de la société. Il dit avoir vainement investi beaucoup de temps et d'énergie à cet effet.

L’autorité intimée doute de la crédibilité de ces motifs, dès lors qu’ils n’avaient pas été invoqués dans la lettre de licenciement. Pour elle, le licenciement est lié à des raisons économiques. Sur le fond, elle est d’avis que le recourant connaissait suffisamment son employé pour avoir été son enseignant. Au demeurant, le temps d’essai d’un mois devait lui permettre d’évaluer valablement ses compétences. Enfin, elle rappelle que l’octroi de l’AIT est précisément destiné à permettre la formation d’un employé moins bien qualifié, de sorte qu’un manque de rendement ne saurait lui être reproché.

bb) Il est vrai que la lettre de résiliation du 15 février 2004 demeure peu précise sur les motifs réels qui ont conduit le recourant à se séparer de son employé. Il y est surtout question de la charge que représenterait un « salaire non rentable » et des difficultés liées au « marché actuel ». Dans ses déterminations, l’ORP y voit le motif réel du licenciement. Il fonde notamment son argumentation sur les explications qui lui ont été données par le recourant le 1^er juin 2004. A l’examen, on constate en effet que le motif initialement invoqué avait trait aux coûts engendrés par le salaire de l’employé. Le recourant a expliqué qu’il n'avait pas obtenu les financements attendus pour son projet ; en outre, il était contraint de vivre sur ses économies et le salaire de son épouse. Peu après, un courrier lui a d’ailleurs été adressé par l’Ecole d’ingénieur lui annonçant que son poste ne serait pas reconduit. Il n’était dès lors plus à même de garantir le salaire convenu à son employé à l’issue de la période d’initiation. A la lumière de ce qui précède, on peut tenir pour établir que le licenciement est fondé sur des motifs d’ordre économiques. Or, ceux-ci ne sauraient être admis pour justifier un licenciement immédiat au sens de l’art. 337 CO. Le risque économique de l’entreprise est en effet à la charge de l’employeur. Le Tribunal fédéral des assurances a du reste eu l’occasion de juger des conséquences que pouvait avoir l’impossibilité pour l’employeur de procurer du travail en raison des difficultés de l’entreprises. Il estimé que ce risque ne saurait le dispenser de son obligation de restituer. En effet, s’il apparaît que l’employeur n’est plus à même, peu de temps après le début de la période d’initiation, de garantir un emploi durable au salarié en raison d’un manque de travail, cela démontre que le but du versement des allocations ne sera pas atteint et que les allocations déjà versées l’ont été indûment (ATF 126 V 42 cons. 3b).

Dans l’hypothèse où l’on admettrait des insuffisances de la part de l’employé, le résultat ne serait pas différent. Le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l’occasion de juger qu’un rendement insuffisant ou des compétences inadéquates ne sauraient constituer des justes motifs de licenciement au sens de l’art. 337 CO (ATF C 55/04 du 16 février 2005 cons. 4; C 14/02 du 10 juillet 2002, cons. 4.2). A cet égard, il convient de rappeler, avec l’autorité intimée, que le but de la mesure était de favoriser le reclassement d’un chômeur difficile à placer, dont la capacité de travail serait durablement restreinte, conformément à ce que prévoit l’art. 65 LACI. Les subsides versés à l’employeur constituent la contrepartie des efforts qu’il fait en engageant une personne moins productive. Dans ces conditions, les griefs portant sur le manque de productivité de l’employé ou un niveau de compétence inférieur à ce qui était escompté sont irrelevants. Au demeurant, il était loisible au recourant de mettre fin aux relations de travail durant le temps d’essai, dans l’hypothèse où les carences de son employé étaient telles que d’emblée la mesure se serait révélée inutile. Quant à la durée du temps d’essai, il est vrai qu'un mois ne permet pas toujours d'apprécier de manière adéquate les qualités d'un employé. Toutefois, le recourant connaissait déjà son employé pour lui avoir dispensé des cours d’informatique avant l’engagement, de sorte qu’il était à même de se faire une opinion sur ses aptitudes. Il avait d'ailleurs relevé la motivation et la curiosité dont son ancien élève avait fait preuve (v. demande d'AIT du 2 octobre 2003).

Dans ces conditions, les reproches formulés par l’employeur ne sauraient justifier un licenciement immédiat.

d) En conséquence, l’ORP était en droit de réclamer au recourant la restitution des allocations versées.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours déposé par A.________ et au maintien des décisions entreprises. En application de l'art. 61 let. a et g LPGA, le présent arrêt peut être rendu sans frais ni dépens.

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est  rejeté.

II.                                 Les décisions rendues par l'ORP d'Orbe le 3 juin 2004 et par la Caisse cantonale vaudoise de chômage le 8 juin 2004 sont maintenues.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

jc/Lausanne, le 10 juin 2005

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.