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CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF |
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Arrêt du 6 juin 2005 |
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Composition |
M. Etienne Poltier, président; M. Charles-Henri Delisle et M. Edmond C. de Braun,, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier. |
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recourant |
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autorité intimée |
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Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne |
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autorité concernée |
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Objet |
assistance publique |
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Recours A. X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociale du 17 novembre 2004 (constatation du caractère indû de prestations de l'aide sociale) |
Vu les faits suivants
A. A. X.________, né en 1952, aide de cuisine, s’est inscrit à l’assurance-chômage et revendique le versement d’indemnités depuis le 3 mars 2003. Peu de temps après, il a fait venir en Suisse son épouse B. X.________, gravement malade, et leurs deux enfants à charge. Par décision définitive du 20 juin 2003, l’Office régional de placement de la Riviera (ci-après : ORP) l’a cependant déclaré inapte au placement, au motif qu’il voue l’essentiel de son temps à s’occuper des siens et à tenir le ménage. En date du 26 avril 2003, A. X.________ et B. X.________ ont requis l’octroi de l’aide sociale ; ils se sont, notamment, engagés à informer immédiatement les autorités de tout changement de leur situation financière, aussi longtemps que des prestations leur sont versées. Par décision du 27 juin 2003 du Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux (ci-après : CSI), lui-même et son épouse ont été mis au bénéfice de l’aide sociale vaudoise à compter du 1er juin 2003, soit 2'571 francs par mois, y compris la participation à leur loyer.
B. En date du 2 octobre 2003, l’ORP a constaté, en consultant la Feuille officielle suisse du commerce, que la raison de commerce de A. X.________, commerce de produits alimentaires en provenance du Portugal et du Kosovo était inscrite depuis le 14 avril 2003; il en a donc informé le CSI. Par courrier du 3 octobre 2003, celui-ci a imparti aux époux X.________ un délai au 14 octobre 2003 pour fournir l’ensemble des justificatifs et les comptes du commerce de A. X.________. Dans sa réponse du 8 octobre 2003, ce dernier a reconnu qu’il était inscrit au registre du commerce et qu’il aurait dû en informer le CSI ; il a toutefois expliqué qu’il n’avait jamais réussi « à réaliser concrètement quoi que ce soit », ajoutant qu’il était toujours au chômage et qu’il continuait à se consacrer aux soins voués à son épouse, totalement dépendante. Par courrier du 17 octobre 2003, le CSI a prié A. X.________ de lui fournir davantage de détails sur son activité indépendante (locaux commerciaux, factures, relevés bancaires, comptabilité, etc.), lui rappelant que celle-ci est incompatible avec l’aide sociale ; il a également informé ce dernier qu’il lui appartenait de faire radier la raison de commerce si l’entreprise ne paraissait pas viable. A. X.________ a répondu en date du 27 octobre 2003 qu’il n’avait jamais eu de locaux commerciaux, qu’il n’avait jamais importé aucun produit, qu’il n’avait aucun relevé bancaire à fournir et n’avait jamais tenu la moindre comptabilité. Il a fait radier au 31 octobre 2003 sa raison individuelle par suite de cessation d’activité.
C. Par décision du 14 novembre 2003, le CSI a annoncé à A. X.________ qu’il allait déduire des prestations futures de l’aide sociale vaudoise la somme de 134 fr.60 chaque mois, jusqu’à décision de l’autorité compétente et pour une période maximale de six mois. Cette décision n’a pas été attaquée.
En date du 22 mars 2004, le CSI a dénoncé par ailleurs A. X.________ au Préfet du district de Vevey pour contravention à la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales (ci-après : LPAS). Par prononcé du 13 avril 2004, ce dernier a infligé à A. X.________ une amende de 750 francs et a mis les frais à sa charge. Sur appel de A. X.________, le Tribunal de police de l’arrondissement de l’Est vaudois a, par jugement du 6 août 2004, réduit à 150 francs l’amende et a confirmé le prononcé pour le surplus.
D. En date du 27 mai 2004, le CSI a transmis le dossier de A. X.________ au Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : SPAS). Par décision du 17 novembre 2004, cette autorité a constaté que A. X.________ avait perçu des prestations de l’aide sociale vaudoise indues pour un total de 10'624 fr.50 du 1er juin au 31 octobre 2003 ; elle a renoncé momentanément à exiger la restitution des prestations, se réservant le droit de le faire par une nouvelle décision pour le cas où la situation financière de l’intéressé le permettrait. En effet, celui-ci continue de percevoir l’aide sociale depuis lors.
A. X.________ a déféré en temps utile cette dernière décision au Tribunal administratif en concluant à son annulation ; il explique que ses deux partenaires ne lui ont jamais livré les marchandises qu’il avait commandées et pour lesquelles il avait réglé par avance la somme de 24'000 francs, qu’il considère comme perdue.
Tant le SPAS que le CSI ont conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Cette dernière autorité a mis en exergue le fait, nouveau selon elle, que A. X.________ ait pu disposer de la somme de 24'000 francs pour démarrer ses affaires, somme dépassant la limite de fortune autorisée pour l’octroi de l’aide sociale vaudoise.
Requis dès lors par le magistrat instructeur d’indiquer l’origine des fonds grâce auxquels il avait pu acheter des marchandises, A. X.________ a expliqué que la somme de 24'000 francs lui avait été prêtée sans intérêt par le dénommé C.________ le 15 janvier 2003, en faveur duquel il a signé une quittance, versée au dossier, en prenant l’engagement de rembourser par des versements mensuels de 1'000 francs.
Considérant en droit
1. Conformément à l'art. 3 LPAS, l'Aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (al. 1er). Celles-ci sont subsidiaires aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances-sociales. Elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (al. 2). L'Aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'Aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressée de recouvrer son indépendance économique (art. 18 LPAS).
Aux termes de l'art. 21 al. 1 LPAS, la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressée et des circonstances locales, l'Aide sociale étant adaptée aux changements de conditions.
a) L'art. 23 al. 1 LPAS prévoit notamment que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. L'art. 26 al. 1 LPAS indique quant à lui que le département réclame par voie de décision, aux bénéficiaires ou à sa succession, le remboursement de toutes prestations dues, y compris celles perçues indûment. Cette disposition investit à cet égard le département (et non l’autorité communale, v. arrêt PS 2002.0171 du 27 mai 2003) d'un pouvoir de décision lui permettant de fixer le montant d'une prestation à restituer, de façon à éviter à l'Etat, comme cela était auparavant le cas, de devoir ouvrir action devant le juge civil pour que celui-ci procède à cette fixation (art. 26 ancien LPAS; BGC 2A, novembre 1996, p. 4670).
b) L’art. 26 al. 1 LPAS repose sur le principe institué à l'art. 25 LPAS, à teneur duquel les personnes qui ont bénéficié de l'aide sociale sont tenues de la rembourser, dans la mesure où leur situation financière ne risque pas d'être compromise par ce remboursement. Ainsi, le législateur a-t-il retenu que l'aide sociale n'était pas dispensée à fonds perdus, mais sous forme d'avances dont le remboursement peut être en principe exigé, pour autant que la situation financière du bénéficiaire le permette sans préjudice pour son avenir (v. BGC, printemps 1977, p. 761). Dans un arrêt PS 2003.0186 du 17 mars 2004, le Tribunal administratif a rappelé à cet égard que le principe du caractère non remboursable de l'aide sociale prévu à l'art. 60 lit. b Cst-VD n’était pas directement applicable. Comme la nouvelle loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (ci-après : LASV), qui prévoit le caractère non remboursable de l’aide, n'est pas encore entrée en vigueur à ce jour, la LPAS demeure donc applicable à la présente cause de sorte que le remboursement de l'aide sociale reste fondé dans son principe.
c) L'art. 25 al. 1 LPAS dispose, on l’a vu, que les bénéficiaires de l'aide ne sont tenus au remboursement que dans la mesure où leur situation financière ne risque pas d'être compromise, grevant la créance de l'Etat de la condition suspensive que l'assisté ait retrouvé des ressources suffisantes, l'alinéa 3 de cette disposition laissant à l'Etat, « lorsque les circonstances le justifient », la faculté d'accorder une remise totale ou partielle de l'obligation de restituer. Le législateur a donc distingué la question de la remise, savoir l'abandon total ou partiel de la créance, de celle de l'obligation de rembourser, qui n'est pas distinguée selon qu'elle concerne l'indu ou l'aide due, respectivement des modalités du remboursement, savoir l'échelonnement dans le temps du recouvrement de la créance.
En d'autres termes, l'obligation de rembourser l'aide sociale, perçue indûment ou pas, s'examine d'abord sous l'angle de la situation financière du débiteur, indépendamment de sa bonne foi (v. arrêts PS 2000.0055 du 18 août 2000 ; PS 1999.0105 du 16 mai 2000). En tant qu'elle constate l'existence et l'étendue d'obligations, cette décision en constatation est sujette à recours (art. 29 lit. b LJPA), l'intéressé pouvant notamment contester le caractère indu ou le montant de l'aide perçue; une fois entrée en force, elle ne sera toutefois mise à exécution qu'en cas de retour à meilleure fortune de l'administré, qui ne pourra alors plus contester le principe ou le montant de la créance en restitution de l'indu (v. arrêts PS 2003.0236 du 14 juillet 2004 ; PS 1999.0105, déjà cité).
Selon la jurisprudence du Tribunal de céans, cette condition signifie qu'on ne saurait laisser au débiteur que le minimum vital prévu par les normes de l'aide sociale ou par la loi sur la poursuite pour dettes, car cela le maintiendrait dans une situation de précarité que semble précisément avoir voulu exclure le législateur (PS 2000/0055, déjà cité, consid. 4b/ba). La jurisprudence a ainsi confirmé la pratique du SPAS selon laquelle les décisions en remboursement de l'aide versée à tort n'interviennent que lorsque l'administré n'est plus au bénéfice de l'aide sociale ou d'autres prestations destinées à couvrir ses besoins élémentaires.
2. L’autorité intimée justifie sa décision par le simple fait que le recourant a dissimulé à l’autorité d’octroi de l’aide sociale l’activité qu’il a exercée sous la forme indépendante, depuis le premier mois où les prestations lui ont été accordées en juin 2003 et ceci jusqu’à la radiation de sa raison de commerce fin octobre 2003.
a) A titre préliminaire, on relève que le dispositif de la décision attaquée est peu clair. Sans doute, celle-ci évoque des prestations indûment touchées par le recourant durant la période du 1er juin au 30 (sic !) octobre 2003, tout en se référant à cet égard à l’art. 26 LPAS. Plus loin, l’autorité intimée indique qu’elle renonce momentanément à exiger la restitution des prestations indues, le recourant continuant à percevoir l’aide sociale ; elle se réserve cependant le droit de réclamer ultérieurement ce remboursement pour le cas où la situation du recourant venait à s’améliorer. Bien que la rédaction de cette décision soit fort malheureuse, on doit comprendre que l’autorité intimée a en réalité constaté que le recourant avait indûment perçu l’aide sociale durant la période du 1er juin au 31 octobre 2003, ce pour un montant de 10'624 fr.50.
b) Il ne suffit toutefois pas, pour confirmer le caractère indu des prestations perçues par le recourant de juin à octobre, de relever que celui-ci a contourné les règles en la matière. Certes, il est établi que le recourant n’a pas annoncé au CSI tant son projet que la mise sur pied d’une activité indépendante d’importation et de commerce de produits alimentaires en provenance du Portugal et du Kosovo. C’est en effet par le biais de l’ORP que le CSI a eu connaissance de cette activité, alors que le recourant percevait l’aide sociale depuis six mois. Du reste, le recourant, qui connaissait son obligation à cet égard, a lui-même reconnu qu’il aurait dû en informer l’autorité communale. Le recourant explique toutefois qu’il n’a perçu aucun revenu de cette activité qui, en réalité, n’a jamais véritablement démarré. Bien qu’il ait payé d’avance ses fournisseurs, grâce à un prêt consenti par un compatriote, ceux-ci ne lui ont jamais livré la marchandise commandée.
c) L’essentiel consiste plutôt en l’occurrence à établir si, du 1er juin au 31 octobre 2003, le recourant et son épouse réalisaient effectivement les conditions permettant l’octroi de l’aide sociale ; en effet, l’exercice d’une activité indépendante n’est à cet égard pas incompatible avec celle-ci. On rappellera que les règles en la matière sont fixées par le chiffre II-10.0 du Recueil d'application (éd. 2001, p. 78; cf. également Tribunal administratif, arrêt PS 1998.0059 du 8 avril 1998), dont il ressort que l'aide sociale peut être accordée pour une période de trois mois, pour autant que l'entreprise, en création ou en cours d'exploitation, paraisse viable ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à ses besoins. Sans doute, le Tribunal administratif a jugé que l'aide de l'Etat n'a pas pour fonction de soutenir une activité indépendante non ou insuffisamment rentable, ni d'assurer les frais de fonctionnement liés à une entreprise (v. notamment arrêts PS 2002.0085 du 7 août 2002). Aussi, a t’il également jugé que l'aide sociale ne pouvait pas être renouvelée pour une troisième période de trois mois à un indépendant dont le commerce ne paraît pas viable après six mois d'activité (arrêt PS 2004.0037 du 25 novembre 2004).
Or, les éléments du dossier sont lacunaires ; en particulier, le recourant n’a, à défaut de comptabilité, jamais tenu une liste de ses entrées et de ses sorties. Il est surtout ressorti de l’instruction qu’un prêt de 24'000 francs avait été consenti en janvier 2003 au recourant par un compatriote et que ce montant, qui semble constituer sa seule « entrée », était censé servir au démarrage de son activité. A cet égard, on ne saurait assimiler octroi d’un prêt et fortune ; en outre, on ignore à quelle date le recourant a dépensé la totalité de cette somme. Il n’est donc pas impossible qu’en juin 2003, soit le mois à compter duquel l’aide sociale lui a été octroyée, non seulement il ait déjà disposé de ce montant, mais que, par surcroît, son projet d’activité indépendante soit condamné. En l’état, rien ne permet de retenir que l’activité en question a débouché sur des revenus, qui - s’ils étaient avérés - devraient être imputés sur l’aide allouée. On peut dès lors exclure que le versement de l’aide sociale durant la période du 1er juin au 31 octobre 2003 n’était pas ou pas totalement indu.
d) Dans ces conditions, le tribunal n’est pas en mesure de confirmer la décision attaquée, en l’absence d’indices suffisants d’une activité indépendante bénéficiaire. Il appartiendra à l’autorité intimée de reprendre et de compléter son instruction, notamment sur ce point, avant de rendre une nouvelle décision.
3. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée ; le dossier est retourné à l’autorité intimée conformément au considérant qui précède. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 15 al. 2 RPAS).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociale du 17 novembre 2004 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour complément d’instruction et nouvelle décision conformément au considérant 2 du présent arrêt.
III. Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.
Lausanne, le 6 juin 2005
Le président: Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.