CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 27 avril 2006
Composition	M. François Kart, président ; Mme Céline Mocellin et M. Patrice Girardet, assesseurs ; Mme Sophie Yenni Guignard, greffière.

 

recourante

A. X.________, à 1********,

  

autorité intimée

Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux, à Montreux,

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours A. X.________ c/ décision du Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux du 8 décembre 2004 (refus d'une aide ponctuelle)

 

Vu les faits suivants

A.                                A. X.________, mère de deux enfants nés en 1987 et 1992, et sa mère Y.________ ont conclu un bail pour un appartement de 3 pièces à 1******** à partir du 15 octobre 2002.

B.                               Au mois de décembre 2003, le Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux (ci-après le CSI) a accepté de prendre en charge un arriéré de loyer de 3'122 francs au titre de l'aide sociale. Par courrier du 11 novembre 2004 Y.________ et A. X.________ ont été mises en demeure de verser les loyers arriérés d'octobre et novembre 2004, soit un total de 2'640 francs. Le bailleur précisait qu'à défaut de paiement dans le délai imparti, il serait en droit de résilier le bail et de requérir l'expulsion des locataires. Le 22 novembre 2004, A. X.________ a sollicité à nouveau une aide d'urgence auprès du CSI afin qu'il prenne en charge un mois de loyer en retard. A l'époque, A. X.________, avait la garde de son fils B.________ alors que la garde sur sa fille C.________ était confiée à son père, qui vivait également à 1********.

 

C.                               A. X.________ a confirmé sa demande au CSI par écrit le 29 novembre 2004, en faisant valoir qu'elle avait un délai au 18 décembre 2004 pour régler son loyer en retard, qu'elle ne disposait pas de cette somme et qu'elle demandait instamment à pouvoir bénéficier d'une aide, même sous forme de prêt, pour pouvoir régler le montant du loyer dans le délai imparti, faute de quoi elle serait contrainte de quitter son logement à la fin de l'année.

D.                               Le 1^er décembre 2004, le bailleur a adressé à A. X.________ et à Y.________ un courrier dans lequel il acceptait leur plan de remboursement du loyer arriéré en 3 versements de 440 francs, le 1^er au 31 décembre 2004, le second au 31 janvier 2005 et le solde au 28 février 2005. Il précisait que cet arrangement était conditionné au paiement du loyer courant dans les dix premiers jours de chaque mois, selon l'usage.

E.                               Le 8 décembre 2004, le CSI a refusé la demande de A. X.________. Il considérait en substance qu'en tenant compte de ses indemnités de chômage et de la pension alimentaire versée à son fils B.________, elle disposait d'un revenu mensuel suffisant pour couvrir les besoins d'un ménage de deux personnes et payer régulièrement son loyer sans accumuler d'arriérés. Le détail de ses calculs se présentait comme suit:

"(…)

Ces faits nous obligent à calculer votre budget sur la base d'un ménage de deux personnes et ce, conformément aux normes de l'ASV. Nous vous le communiquons ci-dessous:

Forfait I pour la composition de votre famille:                Fr.     1'545.--

Forfait II                                                                    Fr.       155.--

Loyer                                                                         Fr.     1'320.--

Total:                                                                        Fr.    3'020.--

En ce qui vous concerne, vos revenus se présentent comme suit:

Indemnités mensuelles de chômage (moyenne)            Fr.     3'700.--

Pension alimentaire pour B.________ (selon convention)              Fr.         400.--

Total:                                                                        Fr.    4'100.--

(…)

F.                                A. X.________ a recouru contre cette décision le 14 décembre 2004. Elle a complété ses moyens le 22 décembre 2004 en requérant une aide d'urgence pour payer d'ici au 31 décembre 2004 le loyer de 1'320 francs pour le mois courant ainsi que le premier acompte de 440 francs sur le loyer arriéré, en précisant qu'elle ne disposait pas de la somme nécessaire et qu'à défaut de paiement dans le délai, la procédure d'expulsion serait engagée définitivement. Dans son recours, A. X.________ a notamment expliqué que sa fille vivait avec elle depuis le mois de juillet 2004.

G.                               Par décision incidente du 24 décembre 2004, le juge instructeur a refusé d'accorder à A. X.________ le versement immédiat du loyer en retard et du loyer courant à titre de mesures provisionnelles, en considérant qu'en l'état du dossier, le besoin d'une aide d'urgence n'apparaissait pas suffisamment vraisemblable. A. X.________ n'a pas recouru cette décision.

H.                               Le CSI a répondu le 11 janvier 2005 en concluant au rejet du recours et au maintien de sa décision.

I.                                   Le 17 janvier 2005, le Service de prévoyance et d'aides sociales, invité à s'exprimer en tant qu'autorité concernée, a déclaré n'avoir aucun dossier ouvert au nom de l'intéressée et a déclaré s'en remettre à justice.

J.                                 En date du 1^er mars 2006, le CSI a indiqué que A. X.________ avait retrouvé une activité salariée et qu'elle n'était plus suivie par le CSI. Ce dernier a également indiqué que la recourante avait déménagé dans un nouvel appartement depuis le 10 octobre 2005. Par la suite, la recourante a précisé qu'elle maintenait son recours dès lors qu'elle devait toujours s'acquitter de l'arriéré de loyer en petites mensualités.

Considérant en droit

1.                                Le litige porte sur le refus du CSI de prendre en charge un mois de loyer arriéré, par 1'320 francs, au titre d'une aide sociale d'urgence.

a) L'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), qui était en vigueur au moment où la décision attaquée a été rendue, dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces  prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). 

b) Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le Département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du Département (art. 11 du règlement du 18 novembre 1977 d'application de la LPAS - RPAS). Le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2004" (ci-après le Recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2004" (ci-après le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1).

aa) Les normes juridiques laissent souvent, au profit de l'autorité d'application, une certaine liberté d'appréciation ou une certaine latitude de jugement. La pratique établira comment et dans quel sens ces pouvoirs sont exercés. L'autorité supérieure ou l'autorité d'application peut alors estimer judicieux de fixer des règles, à l'intérieur du cadre légal, qui préciseront, détailleront et fixeront les pouvoirs conférés. Il s'agit en quelque sorte  d'une codification de la pratique, qui interprétera les concepts juridiques indéterminés et orientera l'exercice de la liberté d'appréciation. Ces règles sont contenues dans des directives, des circulaires ou instructions, que l'on désigne habituellement sous le terme d'ordonnances administratives (P. Moor, Droit administratif, vol I, Berne 1994, n° 3.3.5., pp. 264 ss).

Ne constituant pas une règle de droit, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge. Il pourra s'en écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux ou encore si elle a pour effet de supprimer la liberté d'appréciation  que laisse la norme. En revanche, il est admis qu'elle institue des présomptions par généralisation, lorsque l'individualisation dans chaque cas entraînerait un travail excessif. L'intéressé garde néanmoins la possibilité d'apporter la preuve contraire (P. Moor, op. cit. n° 3.3.5.4., p. 271).

bb) Le CSI (ainsi que les autres autorités d'application) a la compétence d'allouer les aides dans les limites des normes établies par le Département. Il lui est possible d'octroyer des montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la marge d'appréciation définie dans le Recueil. Lorsqu'un cas particulier se présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres concernés.

Pour les aides financières dépassant nettement la limite supérieure admise et pour les aides exceptionnelles ou extraordinaires, l'accord du Département doit être requis (Recueil ch. II-1.1 et II-1.2).

cc) La couverture des besoins fondamentaux englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage.

aaa) Elle comprend un forfait pour l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (Recueil ch. II-3-2). Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes de dépenses suivants (Recueil ch. II-3.3):

   "-  Nourriture, boissons et tabac.

   -  Vêtements et chaussures.

   -  Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans les charges liées au loyer.

   -  Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements (y compris la taxe pour ordures).

   - Achats de menus articles courants.

   -  Frais de santé, médicaments non couverts par la LAMal.

   -  Frais de transport y compris abonnement demi-tarif des CFF(transports publics     locaux, entretien vélo/vélomoteur).

   -  Communications à distance (téléphone, frais postaux).

         -  Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres, frais de scolarité, cinéma, animaux domestiques).

   -  Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de toilettes).

   -  Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau, sac).

   -  Boissons prises à l'extérieur.

   -  Assurance mobilière.

   -  Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux).

 Ne sont pas compris dans le forfait, le loyer, les charges y afférentes et les  frais médicaux de base (franchises + participation de 10%), ainsi que les prestations circonstancielles."

bbb) Le forfait 1 pour l'entretien est censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Il a été harmonisé aux normes applicables en matière de droit des poursuites. Il est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (Recueil ch. II-3.4). Pour un ménage comprenant deux personnes, il a été arrêté à 1'545 francs (Barème des normes d'application 2004).

 

Le Recueil d'application de l'aide sociale prévoit également un complément au forfait de base: le forfait 2. Il vise à adapter le forfait 1 aux spécificités régionales afin de rendre les moyens octroyés conformes aux conditions de vie locales (PS.2003.0014 du 5 juin 2003). En ce sens, il a pour but de préserver ou restaurer l'intégration sociale, en permettant aux bénéficiaires de gagner en autonomie. Il leur laisse ainsi une marge supplémentaire pour acquérir des biens ou se consacrer à des activités sportives, culturelles, de formation, voire pour leurs déplacements (Recueil II-3.6). Pour un ménage de deux personnes le forfait 2 se monte à 155 francs par mois (Barème 2004).

ccc) Le loyer peut être pris en charge selon le bail dans la mesure où il peut être considéré comme raisonnable. Pour un couple avec un ou deux enfants, sont considérés comme raisonnables les loyers ne dépassant pas 1'160 francs par mois (Barème des normes d'application 2004). Si les frais accessoires liés au bail ne sont pas compris dans le loyer, ils seront pris en charge par l'ASV au coût effectif. Sont notamment inclus dans ce poste, les frais de chauffage et d'eau chaude, les taxes publiques de consommation d'eau/épuration des eaux usées, les frais généraux d'électricité ou encore les taxes de téléréseau (v. Recueil ch. II-4.7). Une majoration de 15% des normes de loyer (sans les charges) peut être prise en charge par le CSR pour les anciens et les nouveaux bénéficiaires de l'aide, dans l'hypothèse où cela serait justifié notamment par une pénurie de logements ou des raisons d'ordre médical (Recueil ch. II-4.3). En outre, et bien que l'aide sociale n'intervienne en principe pas pour la liquidation de dettes (Recueil ch. II-2.6), l'organe compétent peut régler jusqu'à trois mois d'arriérés de loyer, sans rupture de bail, et à la condition que l'intervention empêche l'intéressé de payer un loyer sensiblement plus élevé dans un autre logement, et lui évite également des frais de déménagement (Recueil ch. II-4.4).

ddd) Enfin, certaines dépenses peuvent être prises en charge au titre des frais circonstanciels lorsqu'il existe des problèmes particuliers en rapport avec l'état de santé, la situation économique et familiale du bénéficiaire. A cet égard, la directive II-6.0 du Recueil prévoit ce qui suit:

"Le montant mensuel mis à disposition du bénéficiaire, y compris les prestations pour frais circonstanciels, doit toujours rester dans un rapport approprié avec les moyens dont disposent les personnes à revenu modeste vivant dans l'entourage du bénéficiaire.

Les coûts de telles prestations pour frais circonstanciels sont pris en compte dans le budget individuel d'aide dans la mesure où le rapport "coût-avantage" paraît raisonnable. On veillera donc à ce que la prestation octroyée contribue à préserver ou à favoriser l'autonomie et l'intégration sociale du bénéficiaire ou à prévenir des dommages plus graves.

De telles aides peuvent avoir, selon la situation, un effet à long terme (par exemple dans le cas de frais liés à une activité lucrative) ou contribuer à stabiliser une situation à court terme (par exemple dans le cas d'un état de crise au sein de la famille)."

2.                                En l'occurrence, le CSI a refusé au mois de décembre 2004 d'accorder à la recourante une aide d'urgence pour payer un  loyer en retard au motif que son revenu, supérieur au minimum vital garanti en application des normes ASV pour un ménage de deux personnes, serait suffisant pour lui permettre de s'acquitter régulièrement de son loyer, de sorte qu'elle n'aurait pas droit aux prestations de l'aide sociale. La recourante soutient pour sa part que ses revenus sont insuffisants pour subvenir à ses besoins et à ceux de ses enfants, en faisant valoir qu'il convient de tenir compte dans son budget de la présence de sa fille, qui vit avec elle depuis le mois de juillet 2004; elle indique en outre que le montant de ses indemnités de chômage a été réduit au mois de janvier 2004, et qu'elle a ensuite accumulé les dettes mois après mois de sorte qu'en décembre 2004, il lui manquait finalement une somme de 2'000 francs pour payer son loyer et faire face aux dépenses courantes. Elle reproche enfin au CSI d'avoir rendu sa décision de façon arbitraire, sans procéder à un examen détaillé de sa situation.

a) Il découle du principe cardinal de la subsidiarité énoncé ci-dessus (consid. 2a) que tout intéressé bénéficiant de montants suffisants pour couvrir ses besoins fondamentaux ne peut pas prétendre au versement de prestations d'aide sociale (PS.2002.0111 du 25 mars 2004). En l'occurrence, il résulte des pièces au dossier que la recourante bénéficiait à la fin de l'année 2004 d'indemnités de chômage à concurrence d'une indemnité journalière de 178.55 francs (cf. décompte de chômage de septembre 2004), soit un revenu de l'ordre de 3'900 francs brut à raison d'un moyenne mensuelle de 21.7 jours indemnisables, auxquels s'ajoutait un montant de 152 francs au titre d'allocation pour enfant, soit un total de 3'700 francs net. La recourante bénéficiait donc d'un revenu moyen de 3'700 francs par mois, voire même de 4'100 francs en tenant compte de la pension alimentaire de 400 francs prévue conventionnellement en faveur de son fils B.________, soit un montant largement supérieur au montant de 3'020 francs correspondant au minimum indispensable pour couvrir ses besoins vitaux et ceux de son fils, y compris les frais de logement, selon les normes ASV mentionnées ci-dessus (forfait 1 + forfait 2 + loyer). Elle ne pouvait donc a priori prétendre au versement de prestations de l'aide sociale. On relève au surplus que son revenu était encore suffisant, même sans tenir compte de la pension alimentaire de 400 francs dont la recourante affirme qu'elle n'était pas payée, pour couvrir les besoins d'un ménage de trois personnes fixé forfaitairement à 3'390 francs selon les normes ASV (forfait1+ forfait 2+loyer = 1'880+190+1'320) de sorte qu'il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant s'il fallait tenir compte de sa fille dans le calcul du minimum vital.

 

b) La recourante ne pouvait pas non plus justifier la prise en charge de son arriéré de loyer à titre exceptionnel pour éviter la procédure d'expulsion dès lors que la menace n'était plus imminente en décembre 2004 suite à l'accord conclu avec la gérance prévoyant le paiement échelonné du loyer en retard en trois acomptes mensuels de 440 francs. Compte tenu de son revenu mensuel, cet accord devait lui permettre de régler ses dettes et d'éviter la procédure d'expulsion sans l'intervention de l'aide sociale.

c) On relèvera encore que le Recueil prévoit que l'organe compétent peut régler jusqu'à trois mois d'arriérés de loyer (ch. 4.4 du Recueil 2004, le Recueil 2005 prévoyant pour sa part la possibilité de régler jusqu'à six mois de loyer), mais en subordonnant une telle intervention à des conditions strictes, l'intervention devant notamment empêcher que l'intéressé paie un loyer sensiblement plus élevé dans un autre logement. En l'occurrence, on constate que cette condition n'était pas remplie dès lors que le loyer de la recourante était relativement élevé puisqu'il était supérieur aux normes de l'aide sociale pour une personne adulte et deux enfants. On ne se trouvait dès lors pas dans la situation où un requérant bénéficie d'un loyer particulièrement intéressant avec un risque de devoir s'acquitter d'un loyer sensiblement plus élevé en cas d'expulsion, ce qui peut justifier une intervention (v. TA, arrêt PS.1996.0326 du 18 novembre 1996). On peut dès lors comprendre que le CSI, qui était déjà intervenu en décembre 2003 pour payer des arriérés de loyer, ait refusé d'intervenir à nouveau pour permettre à tout prix à la recourante de demeurer dans son logement.

3.                Il découle de ce qui précède que la décision attaquée doit être confirmée et le recours rejeté. Le présent arrêt sera rendu sans frais.

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du 8 décembre 2004 du Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux est confirmée.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument.

 

Lausanne, le 27 avril 2006

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.