CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 15 septembre 2005

Composition

M. Jacques Giroud, président; Mme Dina Charif Feller et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs

recourant

X.________, à Rolle,

autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

autorité concernée

Centre social régional de Nyon-Rolle, à Nyon

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 mars 2005 (remboursement de l'aide sociale)

Vu les faits suivants

A. X.________, né en 1958, est atteint dans sa santé. Au bénéfice d'une rente CNA, il travaille en qualité de nettoyeur indépendant. Dès le mois de janvier 1999, des prestations de l'aide sociale lui ont été versées au titre de complément de revenu par le Service social et du travail de la commune de Lausanne. Pour leur calcul, cette autorité a tenu compte du gain réalisé par Y.________, avec laquelle l'intéressé vivait en ménage commun.

B. A compter du mois de novembre 1999, c'est le Centre social régional de Nyon (ci-après : CSR) qui a poursuivi le versement des prestations de l'aide sociale. Selon un "extrait de compte chronologique" qu'il a établi, X.________ a qualité de "requérant", tandis que Y.________ est désignée comme "concubin du requérant". On y voit pour le mois de novembre 1999 que sont notamment alloués un "forfait I" d'un montant de 1'545 fr., correspondant à l'entretien pour deux personnes, ainsi qu'à un loyer de 790 fr., cela sous déduction d'un revenu d'indépendant de 350 fr. réalisé par X.________ et d'un salaire de 2'511 fr. réalisé par Y.________, ce dernier montant étant lui-même réduit de frais d'acquisition du revenu, par 1'036 francs.

Pour juillet 2000, le CSR a versé à X.________ 1'041 fr.90; pour la période d'août 2000 à juillet 2001, elle lui a versé globalement 9'982 fr.15.

Le 11 janvier 2005, la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS (CCVC) a communiqué au CSR que X.________, qui avait déposé une demande de rente de l'assurance invalidité (AI), avait droit à un paiement rétroactif de 14'362 fr., pour la période du 1^er août 2000 au 31 janvier 2005. Le 28 janvier 2005, le CSR a émis une "demande de compensation" pour la période du 1^er août 2000 au 31 juillet 2001 pour le montant susmentionné de 9'982 fr.15. X.________ a refusé de contresigner cette demande. Le 4 février suivant, le CSR a demandé à la CCVC de "ne pas libérer le montant rétroactif". Par décision du 4 mars 2005, l'Office AI du canton de Vaud a octroyé à X.________ une demi rente d'invalidité à compter du mois d'août 2000. Il a annoncé le versement du montant susmentionné de 14'362 fr.70 à l'intéressé.

Par décision du même jour, le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) a réclamé à X.________ la restitution d'une somme de 7'552 fr.. Ce montant correspondait aux rentes AI allouées pour la période d'août 2000 à juillet 2001, durant laquelle des prestations d'aide sociale avaient été servies à concurrence de 9'982 fr.15.

C. X.________ a recouru contre cette décision du SPAS par acte daté du 5 mars 2005, reçu au Tribunal administratif le 10 mars suivant. Il conclut à ce que le montant à restituer soit réduit à 2'496 fr. pour lui permettre de s'acquitter d'une dette de loyer à l'égard de Y.________, par 5'040 fr.; il propose de verser au CSR des acomptes mensuels de 100 francs.

Dans sa réponse du 15 avril 2005, le SPAS a conclu au rejet du recours,

Auparavant, par décision du 24 mars 2005, le SPAS avait réclamé à X.________ la restitution d'un montant supplémentaire de 3'472 fr.05 de façon à ce que le montant global à restituer corresponde à l'aide sociale versée depuis juillet 2000 (3'472 fr.05 + 7'552 fr. = 11'024 fr.05). X.________ avait recouru contre cette décision le 6 avril 2005. Le lendemain, la cause avait été jointe à celle qui était pendante. Le 12 avril 2005, le SPAS avait annulé sa décision du 24 mars 2005.

Considérant en droit

1. Selon l'art. 25 al. 1er LPAS, les personnes qui ont bénéficié de l'aide sociale sont tenues de la rembourser "dans la mesure où leur situation financière ne risque pas d'être compromise par ce remboursement". Cette règle, qui vaut tant pour l'aide ordinaire que pour celle qui a été versée à tort (TA, arrêt du 18 août 2000 dans la cause PS 2000/0055), implique d'attendre que le bénéficiaire ait retrouvé des "ressources suffisantes" (BGC, printemps 1977, p. 761) avant de lui réclamer une restitution. Selon la jurisprudence, le minimum vital prévu par les normes applicables en matière d'aide sociale ou de poursuite pour dettes ne correspond pas à ces "ressources suffisantes", qui doivent écarter le risque que l'intéressé tombe à nouveau dans une situation de précarité (arrêt susmentionné, consid. 4b).

2. En l'espèce, le recourant, qui est atteint dans sa santé, a bénéficié de l'aide sociale de janvier 1999 à juillet 2001, compte tenu de ce que son revenu d'indépendant était insuffisant. S'il a obtenu depuis lors une rente AI d'un montant de quelque 600 fr. par mois, on ignore si désormais son revenu ou l'appui d'un tiers lui procure une situation financière stable. Tel ne serait pas le cas, si devait être reconnue une dette de quelque 5'000 fr. due selon lui à titre de loyer à la personne avec laquelle il a cohabité. On ignore tout également de sa situation de fortune, susceptible pourtant de déterminer la décision à prendre au sujet de son autonomie financière. En effet, la présence d'éléments de fortune tendrait à démontrer que, depuis la cessation des prestations de l'aide sociale, les revenus du recourant lui ont permis d'épargner de sorte qu'il pourrait être qualifié de personne disposant de "ressources suffisantes". Inversement, l'absence de ces éléments conduirait à affecter l'arriéré AI au paiement de dettes, respectivement à la constitution d'une fortune, telle qu'admise par les normes applicables en matière d'aide sociale (4'000 fr. pour une personne seule ou 8'000 fr. pour un couple; cf. barème des normes ASV 2005), cela avant de décider si un solde de cet arriéré peut être affecté au remboursement de l'aide sociale. Si, comme l'a retenu la jurisprudence, l'état de celui qui dispose de "ressources suffisantes" n'est pas atteint par la possession d'un minimum vital, il ne doit pas l'être non plus par celui qui ne dispose d'aucune fortune ou seulement d'une fortune inférieure à ce que prévoient les normes applicables en matière d'aide sociale.

Cela étant, on constate que, loin de bénéficier d'un privilège parmi les créanciers du bénéficiaire de l'aide sociale, l'Etat voit sa créance en restitution de cette aide reléguée au dernier rang, puisque ce n'est qu'au moment où il n'aura plus de créancier que la situation financière de l'intéressé pourra être tenue pour assainie. Encore faudra-t-il veiller, comme prévu à l'art. 25 al. 1er LPAS, que le remboursement lui-même ne la compromette pas.

Au vu de ce qui précède, faute d'examen de la situation financière du recourant, l'autorité intimée ne pouvait pas l'astreindre à une restitution, ce qui conduit à l'annulation de sa décision.

3. a) L'autorité intimée a considéré à tort que, dès lors que l'aide sociale avait été allouée au recourant au titre d'avance sur des prestations de l'AI, celles-ci devaient nécessairement faire l'objet d'une rétrocession. En effet, l'aide sociale est accordée en cas de besoin, peu important que le bénéficiaire puisse se prévaloir ou non d'expectatives à l'égard de l'AI ou de tiers. Ce n'est donc pas une sorte de prêt qui aurait été octroyé au recourant, dont l'échéance coïnciderait avec l'octroi de prestations AI, une telle figure n'étant pas prévue par la loi.

b) L'autorité intimée ne pouvait pas non plus considérer que le droit à un arriéré de l'AI lui avait été cédé ou qu'elle avait à l'égard de cet arriéré un droit direct.

Selon l'art. 22 al. 1^er LPGA (RS 830.1), la cession du droit aux prestations d'assurances sociales est prohibée. L'al. 2 de cette disposition prévoit toutefois que des prestations accordées rétroactivement peuvent être cédées notamment à une institution d'aide sociale dans la mesure où elle a consenti des avances. Cette dernière règle n'est que le prolongement du régime créé par l'ancien art. 50 al. 2 LAI et l'art. 85 bis RAI (RS 831.201) demeuré en vigueur (cf. Kieser, Kommentar ATSG, n. 36 ad. art. 22). Il s'ensuit que, comme par le passé, un versement de prestations rétroactives en mains de l'autorité d'aide sociale peut être construit non seulement sur une cession au sens des art. 164 ss CO intervenant a posteriori mais aussi sur un droit à la restitution expressément conféré à cette autorité (Kieser, op. cit., n. 29 ss ad art. 22).

Selon l'art. 85 bis al. 1^er RAI, l'organisme d'assistance qui, en vue de l'octroi d'une rente de l'assurance-invalidité, a fait une avance peut exiger qu'on lui verse l'arriéré de cette rente en compensation de son avance jusqu'à concurrence de celle-ci. L'al. 2 de cette disposition désigne comme avance notamment les prestations versées légalement, ainsi les prestations d'aide sociale versées par la collectivité, qu'il n'y a pas à tenir pour contractuelles (ATF 123 V 25, consid. 5c), "pour autant que le droit au remboursement en cas de paiement d'une rente puisse être déduit sans équivoque (…) de la loi". Il ne suffit pas pour cela que soit instauré un droit à la restitution de l'aide sociale à l'encontre du bénéficiaire mais il faut que ce droit puisse être exercé directement auprès de l'assureur social (Kieser, op. cit., n. 29 ad. art. 22); la loi doit donc opérer un changement dans les rôles de créancier et débiteur, de façon à ce qu'une compensation puisse avoir lieu entre la créance en restitution détenue par l'organisme d'aide sociale et l'arriéré des prestations de l'assurance sociale (ATFA du 10 mai 2000 in SVR 2001 IV no 13, consid. 5b/bb). Un tel droit direct à l'encontre de l'assurance-invalidité a été nié dans le cadre de l'ancien droit bernois, qui se bornait à prévoir que les versements d'aide sociale devaient être couverts après coup par les prestations d'assurances sociales payées au bénéficiaire (JAB 1992, p. 283, consid. 5d); il a en revanche été reconnu lorsque ce droit modifié a prévu que l'autorité d'aide sociale pouvait exercer sa prétention en restitution en s'adressant à l'assureur social (JAB 2000, p. 134, consid. 6a). La négation d'un tel droit direct a aussi été confirmée par le Tribunal fédéral des assurances s'agissant tant de la législation zurichoise, selon laquelle l'octroi de l'aide sociale pouvait être subordonné à la signature par le bénéficiaire d'un engagement de restitution pour le cas où il obtiendrait des valeurs pécuniaires (ATF 123 V 33, consid. 5c/cc), que vaudoise citée plus haut (ATF non publié du 30 avril 1998 dans la cause I 56/98 cité in SVR 2001 IV 13).

Cela étant, on constate que, si la LPAS prévoit que le bénéficiaire de l'aide sociale est tenu à restitution, aucun droit au remboursement à exercer à l'encontre d'un assureur social n'est conféré à l'autorité ayant octroyé l'aide sociale. A défaut d'une cession, au sens de l'art. 22 al. 2 LPGA, des prestations accordées rétroactivement, celles-ci ne peuvent être revendiquées par l'organisme d'aide sociale.

En particulier, le chiffre II-8.0 du Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise édicté par le DSAS, où il est question d'une procédure de remboursement de l'aide en cas d'obtention de prestations rétroactives de l'AI, ne peut pas pallier l'absence d'une prétention légale en restitution à l'égard de l'assureur social au sens de l'art. 85 bis RAI.

A relever aussi qu'à défaut pour cette dernière disposition de trouver application, il n'y a pas à s'assurer que le principe de l'unité de temps qu'elle exprime à son al. 3 ("les arrérages de rentes peuvent être versés à l'organisme ayant consenti une avance jusqu'à concurrence, au plus, du montant de celle-ci et pour la période à laquelle se rapportent les rentes") est respecté, contrairement à ce qu'avait fait le Tribunal administratif dans son arrêt du 17 mars 2004 dans la cause PS.2003.0186, au consid. 5c.

Cette situation ne se trouvera modifiée qu'à compter du 1^er janvier 2006, date de l'entrée en vigueur de la loi sur l'aide sociale vaudoise (FAO des 16 décembre 2003 et 23 novembre 2004), dont l'art. 46 (al. 1^er et 2) prévoit une subrogation de l'autorité ayant accordé le revenu minimum d'insertion dans les droits du bénéficiaire à des prestations d'assurance rétroactives.

4. Le recours dirigé contre la décision du 24 mars 2005 de l'autorité intimée est devenu sans objet avec l'annulation opérée par celle-ci le 12 avril suivant.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours interjeté par X.________ contre la décision rendue le 4 mars 2005 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est admis, cette décision étant annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour statuer à nouveau.

II. Il est constaté que le recours interjeté par X.________ contre la décision rendue le 24 mars 2005 par le Service de prévoyance et d'aide sociales n'a plus d'objet.

III. La présente décision est rendue sans frais.

fg/np/Lausanne, le 15 septembre 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.