CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 11 août 2005
Composition	M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Patrice Girardet, assesseurs

 

recourant

A.________, à 1********,

  

autorité intimée

Centre social régional de Prilly-Echallens, à Prilly

  

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Centre social régional de Prilly-Echallens du 16 mars 2005 (refus de verser des prestations d'aide sociale)

 

Vu les faits suivants

A.                                A.________, né le 2 juin 1937, bénéficie de prestations de l'aide sociale vaudoise depuis le 1^er décembre 2002, en complément d'une rente AVS, dans l'attente de l'octroi de prestations complémentaires. La décision rendue le 19 décembre 2002 par le Centre social régional de Prilly-Echallens (ci après: le CSR) se fondait sur les éléments suivants pour déterminer le montant des prestations d'aide sociale à verser dès le 1^er décembre 2002:

- Forfait sans loyer:                 1'110.00
- Loyer pris en compte:          1'476.90
- Forfait avec loyer:                 2'586.90
- Revenus à déduire:              1'879.00
- Montant mensuel alloué:         707.90

B.                               Par décision du 20 janvier 2003, la Caisse cantonale vaudoise de compensation a octroyé à A.________ des prestations complémentaires à hauteur de 10 francs par mois pour les mois de novembre et décembre 2002, ainsi que la gratuité des primes d'assurances maladie dès le 1^er janvier 2003. La Caisse cantonale vaudoise de compensation a en revanche refusé d'allouer des prestations complémentaires à A.________ dès le 1^er janvier 2003. Le loyer annuel pris en compte dans cette décision se monte à 5'800 fr., correspondant au tiers du loyer total de A.________, au motif que, selon le Contrôle des habitants de la Commune de 1********, son frère et sa belle-sœur seraient également domiciliés dans son appartement. La Caisse cantonale vaudoise de compensation a confirmé cette décision dans une décision sur opposition du 3 mars 2004. A cette occasion, elle a admis que le recourant avait apporté la preuve que, dans les faits, son frère et sa belle-sœur ne vivaient pas dans son appartement. Elle a toutefois considéré comme déterminant le fait que, officiellement, ces derniers étaient toujours inscrits au Contrôle des habitants de la Commune de 1******** et a estimé en conséquence qu'elle devait en tenir compte aussi longtemps qu'ils n'avaient pas annoncé leur départ au Contrôle des habitants. Dans sa décision, la Caisse cantonale vaudoise de compensation relevait qu'elle ne voyait pas en quoi la régularisation de la situation du frère et de la belle-sœur de A.________ auprès du Contrôle des habitants poserait une quelconque difficulté dès lors qu'ils ne vivaient à pas à cette adresse.

C.                               En date du 19 janvier 2005, le CSR a requis du Service de prévoyance et d'aide sociale (ci-après : SPAS) l'autorisation de continuer à prendre en charge la totalité du loyer de A.________, quand bien même ce dernier était supérieur aux normes de l'aide sociale vaudoise pour une personne seule. Le CSR mentionnait à cet égard un certificat médical selon lequel un déménagement ne serait pas concevable pour des raisons de santé. Dans un courrier du 17 février 2005, le CSR a précisé à l'attention du SPAS que le frère de A.________, bien que domicilié à Paris, avait besoin d'un domicile légal en Suisse dès lors qu'il était associé gérant d'une Sàrl (art 813 CO). En date du 9 mars 2003, le SPAS a informé le CSR que, selon lui, dès lors que le frère et la belle-sœur de A.________ avaient leur domicile à la même adresse que ce dernier, ils devaient participer au paiement du loyer, ceci permettant à A.________ de sortir du régime de l'aide sociale.

D.                               En date du 16 mars 2005, le CSR a adressé à A.________ une décision dont la teneur était la suivante :

"Nous avons soumis au Département de la Santé et de l'action sociale une demande particulière pour la prise en charge de votre loyer hors normes.

Nous sommes au regret de vous informer que cette demande a été refusée, selon copie ci-jointe.

De ce fait, tenant compte d'un loyer limité aux normes de l'ASV, nous vous informons que vous n'avez plus droit à l'aide sociale."

A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 mars 2005. Le SPAS a déposé des observations le 6 mai 2005 en concluant au rejet du recours. Le CSR a déposé sa réponse le 13 mai 2005. A cette occasion, il a exposé les particularités de la situation de A.________, sans prendre de conclusion.

Considérant en droit

1.                                a) L'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). 

Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le Département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du Département (art. 11 RPAS). Le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2004" (ci-après le Recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2005" (ci-après le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1). 

aa) Les normes juridiques laissent souvent, au profit de l'autorité d'application, une certaine liberté d'appréciation ou une certaine latitude de jugement. La pratique  établira  comment  et dans quel sens ces pouvoirs sont exercés. L'autorité supérieure ou l'autorité d'application peut alors estimer judicieux de fixer des règles, à l'intérieur du cadre légal, qui préciseront, détailleront et fixeront les pouvoirs conférés. Il s'agit en quelque sorte  d'une codification de la pratique, qui interprétera les concepts juridiques indéterminés et orientera l'exercice de la liberté d'appréciation. Ces règles sont contenues dans des directives, des circulaires ou instructions, que  l'on désigne habituellement sous le terme d'ordonnances administratives (P. Moor, Droit administratif, vol I, Berne 1994, n° 3.3.5., pp. 264 ss).

Ne constituant pas une règle de droit, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge. Il pourra s'en écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux ou encore si elle a pour effet de supprimer la liberté d'appréciation que laisse la norme. En revanche, il est admis qu'elle institue des présomptions par généralisation, lorsque l'individualisation dans chaque cas entraînerait un travail excessif. L'intéressé garde néanmoins la possibilité d'apporter la preuve contraire (P. Moor, op. cit. n° 3.3.5.4., p. 271).

bb) Le CSR (ainsi que les autres autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites des normes établies par le Département.  Il  lui  est possible d'octroyer des montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la marge d'appréciation définie dans le Recueil. Lorsqu'un cas particulier se présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres concernés.

Pour les aides financières dépassant nettement la limite supérieure admise et  pour les aides exceptionnelles ou extraordinaires, l'accord du Département doit être requis (Recueil ch. II-1.1).

cc) La couverture des besoins fondamentaux englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage.

aaa) Elle comprend un forfait pour l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (Recueil ch. II-3-2). Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes de dépenses suivants (Recueil ch. II-3.3):

   "-  Nourriture, boissons et tabac.

   -  Vêtements et chaussures.

   -  Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans les charges liées au loyer.

   -  Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements (y compris la taxe pour ordures).

   - Achats de menus articles courants.

   -  Frais de santé, médicaments non couverts par la LAMal.

   -  Frais de transport y compris abonnement demi-tarif des CFF(transports publics     locaux, entretien vélo/vélomoteur).

   -  Communications à distance (téléphone, frais postaux).

         -  Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres, frais de scolarité, cinéma, animaux domestiques).

   -  Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de toilettes).

   -  Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau, sac).

   -  Boissons prises à l'extérieur.

   -  Assurance mobilière.

   -  Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux)."

bbb) Le forfait 1 pour l'entretien est censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme  à la dignité humaine. Il a été harmonisé aux normes applicables en matière de droit des poursuites. Il est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (Recueil ch. II-3.4). Pour une personne vivant seule, il a été arrêté à 1'010 francs (Barème des normes d'application 2005).

Le Recueil d'application de l'aide sociale prévoit également un complément au forfait de base: le forfait 2. Il vise à adapter le forfait 1 aux spécificités régionales afin de rendre les moyens octroyés conformes aux conditions de vie locales (PS 2003/0014 du 5 juin 2003 cons. 2c/cc). En ce sens, il a pour but de préserver ou restaurer l'intégration sociale, en permettant aux bénéficiaires de gagner en autonomie. Il leur laisse ainsi une marge supplémentaire pour acquérir des biens ou se consacrer à des activités sportives, culturelles, de formation, voire pour leurs déplacements (Recueil II-3.6).

ccc) Le loyer peut être pris en charge selon le bail dans  la mesure où il peut être considéré comme raisonnable. Pour une personne seule, est considéré comme raisonnable un loyer ne dépassant pas 650 fr. par mois (Barème des normes d'application 2005). Si les frais accessoires liés au bail ne sont pas compris dans le loyer, ils seront pris en charge par l'ASV au coût effectif. Sont notamment inclus dans ce poste, les frais de chauffage et d'eau chaude, les taxes publiques de consommation d'eau/épuration des eaux usées, les frais généraux d'électricité ou encore les taxes de téléréseau (v. Recueil ch. II-4.7).

Une majoration de 15% des normes de loyer (sans les charges) peut être prise en charge par le CSR pour les anciens et les nouveaux bénéficiaires de l'aide, dans l'hypothèse où cela serait justifié notamment par une pénurie de logements, des raisons d'ordre médical (Recueil ch. II-4.3).

b) Le loyer mensuel du recourant (1'450 fr.) est largement supérieur à la limite fixée pour une personne seule. Le CSR considère toutefois que ce loyer peut être pris en charge par l’aide sociale vaudoise dès lors que, pour des raisons médicales, un déménagement du recourant n’est apparemment pas envisageable, ce que le SPAS semble ne pas contester (v. à cet égard certificat médical du Dr. B.________ du 5 janvier 2005). Le litige porte dès lors exclusivement sur la question de savoir s’il y a lieu, comme le requiert le SPAS, de ne prendre en considération qu’un tiers du loyer du recourant dès lors que son frère et sa belle-sœur sont censés résider également dans l’appartement selon ce qui figure au Contrôle des habitants de la commune de 1********.

Le CSR admet que le frère et la belle-sœur du recourant vivent à Paris et qu’ils ne partagent par conséquent pas l’appartement du recourant à 1********, ce dont on déduit qu’ils ne participent pas au paiement du loyer (v. à cet égard lettre du CSR au SPAS du 19 janvier 2005 ; v. également décision sur opposition de la Caisse cantonale vaudoise de compensation du 3 mars 2004 qui reconnaît que les documents en sa possession tendent à faire admettre que le frère et la belle-sœur du recourant n'habitent pas avec lui). Dès lors que l’autorité intimé elle-même admet que, dans les faits, le recourant assume seul le loyer de son appartement, on ne saurait retenir dans le cadre du calcul de l’aide sociale une participation de tiers au seul motif que ces derniers sont formellement inscrits au Contrôle des habitants de la commune de 1********. Ce raisonnement, qui tient compte d’une forme de revenu fictif, n’est pas admissible au regard du principe selon lequel l’aide sociale doit être accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Ce principe implique en effet que l’on se base sur la situation financière réelle du demandeur d’aide sociale, sans tenir compte de revenus dont l’existence n’est pas établie. On ne saurait au surplus suivre le SPAS lorsque ce dernier soutient que l'on peut exiger du frère du recourant une participation au loyer au motif que l'existence formelle d'un domicile à 1******** lui permet de remplir les exigences de l'art. 813 al. 1 CO (exigence selon laquelle l'un au moins des gérants d'une société à responsabilité limitée doit avoir son domicile en Suisse). Cet avantage retiré par le frère du recourant en relation avec la législation sur les société à responsabilité limitées n'est en effet pas tel qu'il puisse justifier que les autorités d'aide sociale exigent une participation au paiement du loyer, ceci même si l'on tient compte du principe de subsidiarité de l'aide sociale. Finalement, apparaît seul déterminant à cet égard le fait qu'un tiers participe au paiement du loyer, ce qui n'est pas établi en l'espèce.

2.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et le dossier retourné au CSR afin qu’il fixe le droit du recourant à des prestations d’aide sociale en tenant compte de la totalité de son loyer, ceci sous réserve du résultat  d'éventuelles investigations complémentaires concernant l’état médical du recourant et des conséquences de cet état sur sa faculté de trouver un nouveau logement. Bien que ce point ne soit pas litigieux, le tribunal relèvera en effet que le constat selon lequel le recourant serait dans l’impossibilité de déménager, qui repose apparemment exclusivement sur un certificat médical de son médecin traitant, mériterait d’être réexaminé de manière plus approfondie.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Centre social régional de Prilly-Echallens du 16 mars 2005 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

fg/lm/Lausanne, le 11 août 2005

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.