CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 15 août 2006
Composition	Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.

 

Recourante

A. X.________, représentée par la Fondation suisse du service social international, à Genève,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne,

  

Autorités concernées

1.

Service de la population (SPOP), Division asile, à Lausanne,

 

2.

Office fédéral de la justice, Section droit international privé, à Berne.

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours A. X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 5 avril 2005 (droit à des avances sur pensions alimentaires)

 

Vu les faits suivants

A.                                Originaire d'Erythrée, Mme A. X.________, née le 3 septembre 1971, a épousé le 26 octobre 2000 M. B. X.________, citoyen américain, à Jeddah (Arabie Saoudite). De cette union est né le 11 juin 2001 à C.________, qui a obtenu la nationalité américaine.

Au printemps 2003, Mme A. X..________ s'est rendue pendant trois mois dans sa famille en Erythrée. Durant cette période, son mari, qui avait perdu son travail en Arabie Saoudite, est retourné aux Etats-Unis et a demandé le divorce. L'intéressée est alors venue avec son fils en Suisse, où elle a demandé l'asile le 19 août 2003.

B.                               Par décision du 9 septembre 2003, l'Office fédéral des migrations a refusé d'entrer en matière sur la demande de Mme A. X..________ et a ordonné le renvoi de la requérante et de son fils en Erythrée.

L'intéressée a bénéficié depuis lors de l'assistance minimale pour les personnes ayant fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière (NEM), étant ainsi hébergée au Foyer de la FAREAS à Crissier.

C.                               Par acte du 10 octobre 2003, le Tribunal de Jeddah a officialisé le divorce unilatéral de M. X.________ et de sa femme A. X.________.

Par prononcé du 28 novembre 2004 sur mesures protectrices de l'union conjugale, le Président du Tribunal civil d'arrondissement de Lausanne a considéré que l'acte du tribunal saoudien s'apparentait à une répudiation et qu'il ne pouvait dès lors pas être reconnu au sens de l'ordre public suisse. Il a autorisé Mme A. X..________ à vivre séparée de son époux, lui a confié la garde de leur enfant C.________ et a astreint M. X.________ à contribuer à l'entretien de sa famille par le versement d'une pension mensuelle de 2'600 francs, dès le 1^er septembre 2004.

D.                               Par décision du 5 avril 2005, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : le SPAS) a refusé d'octroyer à Mme A. X..________ des avances sur pensions alimentaires aux motifs que le séjour de celle-ci sur sol vaudois est illégal et que, dès lors qu'elle devait quitter le territoire, elle ne pouvait pas y être domiciliée, ni résidente.

E.                               Le 21 avril 2005, Mme A. X..________ a recouru contre cette décision, concluant à son annulation et au versement des avances à raison de 2'600 francs par mois, dès le 1^er septembre 2004. Elle fait valoir en substance qu'elle ne peut retourner actuellement en Erythrée en raison de la détérioration des conditions socioéconomiques et sanitaires, qu'il n'existe aucun accord de rapatriement entre la Suisse et son pays d'origine pour les requérants d'asile déboutés n'ayant pas l'intention de rentrer dans leur patrie, et qu'elle peut se prévaloir d'un domicile, à tout le moins d'une résidence dans le canton de Vaud, eu égard au prononcé sur mesures provisionnelles ainsi qu'au but de l'Accord entre les Etats-Unis et la Suisse relatif à l'exécution des obligations alimentaires.

Dans sa réponse du 1^er juin 2005, le SPAS, indiquant qu'il s'agit de déterminations du Bureau de recouvrement et d'avances sur pensions alimentaires (ci-après : le BRAPA), expose que le cas de Mme A. X..________ se distingue de celui d'un étranger qui a pu auparavant constituer un domicile en Suisse avant une décision de renvoi, dans la mesure où la demande d'asile de l'intéressée n'est même pas recevable et que celle-ci est tenue de quitter la Suisse dans les plus brefs délais.

F.                                Par courrier du 1^er juin 2005, l'Office fédéral de la justice, Section du droit international privé, a fait part de la notion de résidence en droit international privé, notion qui sera expliquée plus loin dans la mesure utile.

Le 2 juin 2005, le SPOP a précisé que, selon une décision incidente de la Commission suisse de recours en matière d'asile (ci-après : la CRA), un enfant dont la mère ou le père est érythréen obtient automatiquement la nationalité érythréenne. Il a ajouté que l'intéressée n'avait plus le statut de requérante d'asile à compter du 1^er janvier 2005 (entrée en vigueur de la Loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d'allègement budgétaire), qu'elle devait dès lors être considérée comme une étrangère en situation illégale, sans droit aux prestations de l'aide sociale et pouvant uniquement bénéficier d'une aide d'urgence minimale. Il ajoute enfin que l'exécution des renvois vers l'Erythrée est possible, les documents d'identité nécessaires au refoulement pouvant être facilement obtenus si ce sont les ressortissants érythréens eux-mêmes qui en font la démarche, et non les autorités suisses.

Par décision sur mesures provisionnelles du 10 juin 2005, le juge instructeur du Tribunal administratif a enjoint le SPAS de verser à Mme A. X..________ des avances sur pension alimentaire.

Le 30 juin 2005, Mme A. X..________ a expliqué que le caractère légal ou non de son séjour n'est pas déterminant pour apprécier la constitution d'un domicile au sens de l'art. 23 du Code civil suisse.

G.                               Par décision du 18 juillet 2005, l'Office fédéral des migrations a annulé sa décision de non-entrée en matière du 9 septembre 2003 et repris l'instruction au fond sur la demande d'asile de l'intéressée.

Invité à informer le Tribunal s'il entendait maintenir sa décision eu égard aux considérants de la décision sur mesures provisionnelles et de la nouvelle décision de l'Office fédéral des migrations, le SPAS a implicitement maintenu sa décision.

Par décision du 4 août 2005, l'Office fédéral des migrations a rejeté au fond la demande d'asile de l'intéressée et de son fils et a prononcé le renvoi de Suisse. Un recours, toujours pendant, a été déposé auprès de la CRA.

Le 7 septembre 2005, Mme A. X..________ a déposé d'ultimes observations qui seront reprises plus loin dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), alors en vigueur, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                En vertu de l’art. 20b LPAS, l'Etat peut accorder au créancier d'aliments - enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation économique difficile, des avances totales ou partielles sur les pensions futures. L’art. 18 du règlement d’application du 18 novembre 1977 de la LPAS en vigueur au moment des faits (RPAS) prévoit que les personnes qui n’ont pas pu obtenir le paiement intégral des pensions auxquelles elles ont droit, en vertu de décisions judiciaires ou de conventions fondées sur le droit de famille et ratifiées par une autorité judiciaire, peuvent s’adresser au Service de prévoyance et d’aide sociales. Ainsi, les paiements d'avances sont subordonnés à l'existence d'une décision judiciaire ou d'une convention fondée sur le droit de la famille et ratifiée par une autorité judiciaire par laquelle le débiteur de la pension et ses obligations sont clairement définis.

En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante se trouve dans une situation économique difficile et qu'elle peut se prévaloir d'une décision judiciaire valable. L'autorité intimée refuse toutefois de lui octroyer des avances sur pensions alimentaires, au motif qu'en raison de son statut en matière de police des étrangers, elle ne peut être considérée comme séjournant, résidant ou domiciliée dans le canton de Vaud. Pour sa part, la recourante se prévaut de plusieurs sources juridiques, qu'il sied d'examiner.

3.                                a) A son article 27 al. 4, la Convention relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 (CDE) dispose que les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées en vue d’assurer le recouvrement de la pension alimentaire de l’enfant auprès de ses parents ou des autres personnes ayant une responsabilité financière à son égard, que ce soit sur leur territoire ou à l’étranger. En particulier, pour tenir compte des cas où la personne qui a une responsabilité financière à l’égard de l’enfant vit dans un Etat autre que celui de l’enfant, les Etats parties favorisent l’adhésion à des accords internationaux ou la conclusion de tels accords ainsi que l’adoption de tous autres arrangements appropriés. C'est dans ce cadre que le Conseil fédéral a conclu le 31 août 2004 avec les Etats-Unis d'Amérique un Accord relatif à l'exécution des obligations alimentaires (ci-après : l'Accord). A son article 1^er, celui-ci indique ce qui suit:

1. Dans le cadre des dispositions du présent Accord, les Parties contractantes entendent régler:

a.     le recouvrement ou le remboursement d’aliments qu’un créancier d’aliments, ou une autorité ayant fourni des prestations à un créancier d’aliments résidant sur le territoire d’un des Etats contractants est en droit de percevoir d’un débiteur d’aliments résidant sur le territoire de l’autre Etat contractant, et

b.     la reconnaissance et l’exécution de décisions d’entretien, de décisions de remboursement et de conventions d’entretien prises ou reconnues dans la juridiction de l’une ou l’autre des Parties contractantes.

2. Dans la mesure du possible, les décisions sont rendues dans l’Etat contractant où réside le créancier d’aliments.

On constate ainsi que la CDE et l'Accord concernent le recouvrement de la pension alimentaire, mais ne traitent pas d'éventuelles avances sur celle-ci. Ils ne sont donc pas relevants.

b) Selon l'art. 293 al. 1 du Code civil (CC), le droit public détermine, sous réserve de la dette alimentaire des parents, à qui incombent les frais de l’entretien lorsque ni les père et mère ni l’enfant ne peuvent les assumer. Il règle en outre le versement d’avances pour l’entretien de l’enfant lorsque les père et mère ne satisfont pas à leur obligation d’entretien (al. 2). Le Tribunal fédéral a précisé qu'il appartenait ainsi au droit public de régler le versement d'avances, partant, de déterminer si et à qui de telles prestations seront fournies, dans quelles mesures et à quelles conditions, mais qu'il ne s'agissait pas là d'une obligation qui s'imposait aux cantons (ATF 106 II 283 consid. 3). Les cantons sont ainsi libres de fixer les critères de rattachement à remplir pour pouvoir bénéficier d'avances, pour autant qu'ils aient légiféré dans ce domaine, ce qui est le cas dans le canton de Vaud.

c) La LPAS, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005 et applicable en l'espèce, ne précise pas les conditions de rattachement avec le canton de Vaud que doit remplir le crédirentier pour obtenir l’intervention de celui-ci. Tout au plus l’art. 16 al. 1 LPAS prévoit-il que l’aide sociale s’étend aux personnes séjournant sur territoire vaudois (cette règle réserve par ailleurs la législation fédérale et les conventions internationales ; on vise ici notamment la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin; ci-après : LAS). La jurisprudence a d'abord considéré que l'article précité s’appliquait sans réserve au domaine des avances sur pensions alimentaires, dès lors qu'il s'agissait d'une forme particulière d'aide sociale (arrêt PS.1999.0144 du 11 février 2000). Puis, elle semble avoir laissé la question ouverte, précisant uniquement que le critère du séjour n'était pas décisif au point d'exclure celui du domicile, notamment dans l’hypothèse d’un séjour à l’étranger (TA, arrêt PS.2004.0263 du 10 juin 2005). Il sied donc de trancher ce point.

4.                                A son entrée en vigueur (1^er janvier 1978), le droit fédéral de la filiation imposait aux cantons de désigner un office pour aider de manière adéquate et gratuite le parent qui demandait à obtenir l'exécution de prestations d'entretien (art. 290 CC) et de mettre en oeuvre un système d'avances pour l'entretien d'un enfant lorsque les parents ne satisfaisaient pas à leurs obligations (art. 293 CC). La loi vaudoise sur la prévoyance et l'assistance publique du 12 mai 1947 a donc été modifiée en 1977 pour y intégrer ces tâches, en même temps que celle découlant de l'art. 131 CC (aide au recouvrement et aux avances sur contributions dues par l'ex-conjoint), sous le titre III de la LPAS, intitulé "aide sociale". Dans son EMPL sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (LRAPA), le Conseil d'Etat relève qu'une telle mention ne favorise guère la différenciation de deux régimes qui pourtant ne peuvent ni ne doivent être confondus ou rapprochés. Après en avoir détaillé les différences, il conclut que ce domaine a un caractère propre et qu'il ne doit pas être assimilé à d'autres régimes d'aide (BGC janvier 2004, p. 7333). Dans le droit actuel, entré en vigueur le 1^er janvier 2006, il a ainsi prévu que seules peuvent bénéficier des avances sur pensions les personnes, enfants ou adultes, domiciliées dans le canton de Vaud (art. 5 LRAPA). Il apparaît clairement que le législateur cantonal n'assimile pas, ou plus, ce domaine à une forme particulière d'aide sociale. Toutefois, il est intéressant de noter que cette vision était différente à l'entrée en vigueur de la LPAS. En effet, selon son exposé des motifs, les avances étaient destinées aux personnes créancières de pensions alimentaires qui se trouvent dans une situation économique difficile. Le but était en effet d'éviter à ces femmes de condition modeste d'aggraver leurs difficultés économiques et de les contraindre à exercer une activité lucrative indispensable pour subvenir à l'entretien de la famille, en plus de leurs tâches ménagères et éducatives (BGC printemps 1977, p. 759). On comprend dès lors mieux pourquoi les exigences du CC ont été intégrées dans la LPAS. Dès lors, il paraît difficile de contester que l'art. 16 LPAS s'applique également aux avances sur pensions alimentaires.

5.                                En l'occurrence, la recourante et son fils sont arrivés en Suisse en août 2003. Depuis lors, ils sont logés au Foyer de la FAREAS à Crissier, où ils bénéficient notamment du gîte et du couvert, conformément au Règlement sur l'aide sociale aux personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière (NEM). Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, l'art. 16 al. 1 LPAS ne pose pas d'autre condition territoriale à l'octroi de l'aide sociale qu'un séjour dans le canton de Vaud. Il ne la subordonne pas à la titularité d'un titre de séjour particulier comme, par exemple, une autorisation de séjour annuelle ou une autorisation d'établissement (arrêt PS.2004.0166 du 13 avril 2005). Il ne fait ainsi aucun doute que la recourante et son fils séjournent de fait sur territoire vaudois, ce que ne semble d'ailleurs pas mettre en cause l'autorité intimée, qui ne s'attache finalement qu'à leur statut en matière de police des étrangers.

La position du SPAS est d'autant plus surprenante qu'il a déposé plainte contre le mari de la recourante, au nom de cette dernière. On comprend dès lors mal pourquoi il a accepté un tel mandat de la recourante - considérant ainsi qu'elle remplit les conditions nécessaires -, alors qu'il refuse, d'un autre côté, de lui octroyer des avances. Dans ces circonstances, le recours, bien fondé, doit être admis.

6.                                Le présent arrêt est rendu sans frais. La recourante, qui est assistée par un mandataire professionnel et obtient gain de cause, a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA) (décision du juge instructeur du 1^er septembre 2005, PS.2004.300).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 5 avril 2005 est réformée en ce sens que Mme A. X.________ a droit aux avances sur pensions alimentaires à partir du mois d'avril 2005.

III.                                L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de prévoyance et d'aide sociales, versera à Mme A. X.________ un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

IV.                              Le présent arrêt est rendu sans frais.

 

 

Lausanne, le 15 août 2006

 

 

 

La présidente :                                                                                          Le greffier :

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.