CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 14 juillet 2005

Composition

M. Alain Zumsteg, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs. Greffière: Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines

Recourant

A.________, ********

Autorité intimée

Centre social intercommunal de Vevey, 1800 Vevey 2

Autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, 1014 Lausanne

Objet

Recours A.________ c/ décision du Centre social intercommunal de Vevey du 20 avril 2005 (suppression de l'aide sociale)

Vu les faits suivants

A. A.________, ressortissant algérien, né le 9 août 1962, est titulaire d'un permis d'établissement (permis C). Il a bénéficié de quatre délais-cadre d'indemnisation de l'assurance-chômage depuis 1992 et épuisé son droit aux indemnités le 17 octobre 2001. D'octobre 2001 à septembre 2003, il a perçu des prestations au titre du revenu minimum de réinsertion (RMR).

En septembre 2003, A.________ a demandé l'aide sociale, qui lui a été accordée. Le 1^er septembre 2004, sa caisse de chômage lui a ouvert un nouveau délai-cadre d'indemnisation au sens de l'art. 59d LACI (prestations destinées aux personnes qui ne remplissent pas les conditions liées à la période de cotisation ni n'en sont libérées). Toutefois, le 20 décembre 2004, l'Office régional de placement de la Riviera (ORP) a rendu une décision le déclarant inapte au placement à compter du 1^er septembre 2004, en raison de nombreux manquements auxquels il avait été rendus attentif depuis mars 2003, notamment parce qu'il omettait systématiquement d'offrir ses services lorsque des emplois lui étaient assignés par l'ORP, qu'il effectuait des recherches d'emploi insuffisantes et que, régulièrement, il ne se présentait pas aux rendez-vous qui lui étaient fixés par l'ORP. A.________ a formé opposition contre cette décision.

A.________ a été suivi par l'ORP de 1999 à fin 2004 et n'a officiellement plus exercé d'activité salariée régulière depuis 1999.

B. En juin 2004, le Centre social intercommunal de Vevey (CSI) a appris incidemment que A.________ s'était marié civilement en Algérie le 22 mars 2004, pays dans lequel résidait encore son épouse. Début décembre 2004, le CSI a également incidemment appris que son épouse avait obtenu une autorisation d'entrée en Suisse (regroupement familial), A.________ ayant signé, le 6 mai 2004, une "attestation de prise en charge financière" de son épouse jusqu'à concurrence de 2'100 francs par mois, attestation qui avait été visée par la Commune de Vevey sur présentation de trois attestations de salaire. Il s'est avéré que A.________ avait travaillé de décembre 2003 à juillet 2004 pour un salaire net total de 25'871 francs, tout en percevant l'aide sociale.

L'épouse de A.________, B.________, est entrée en Suisse le 11 décembre 2004.

C. Le 6 janvier 2005, A.________ a, sous sa signature, certifié qu'il n'exerçait aucune activité rémunérée et qu'il communiquerait immédiatement au CSI tout gain survenant au cours de mois pour lequel il percevait l'aide sociale. Le 6 janvier 2005, à titre de sanction, le CSI a supprimé à A.________ le forfait 2 (100 fr.) pour une durée de deux mois dès le mois de décembre 2004. Cette décision n'a pas été contestée.

Du 15 au 21 janvier 2005, A.________ a exercé un emploi pour un salaire net de 1'955 francs 50 centimes, ce dont il n'a pas informé le CSI.

D. Le 3 février 2005, le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) a déposé une plainte pénale contre A.________ pour escroquerie, subsidiairement pour contravention à la loi vaudoise sur la prévoyance et l'aide sociales, et s'est constitué partie civile à hauteur de 13'028 francs 90 centimes, montant correspondant à l'aide sociale indûment perçue de décembre 2003 à juillet 2004. Entendu par le Juge d'instruction de l'arrondissement de l'Est vaudois le 15 mars 2005, A.________ a admis les faits et déclaré qu'il avait consacré les montants d'aide sociale indûment perçus à la dot qu'il avait dû verser selon les coutumes de son pays, aux frais consécutifs au mariage proprement dit, ainsi qu'aux frais occasionnés par le regroupement familial.

Le SPAS a déposé une nouvelle plainte pénale pour les mêmes infractions le 22 avril 2005 et s'est constitué partie civile pour un montant de 1'940 francs, correspondant à l'aide sociale indûment perçue en janvier 2005.

E. Le 3 février 2005, B.________ a obtenu une autorisation de séjour (permis B), valable jusqu'au 3 août 2005. A compter du 3 février 2005, le CSI a accordé à A.________ une aide sociale incluant son épouse pour un montant mensuel de 2'240 francs (forfait sans loyer : 1'700 fr. + loyer : 540 fr.) sous déduction de 100 francs par mois à titre de remboursement de l'aide sociale indûment perçue.

Interrogée le 3 mars 2005 par le CSI, B.________ a déclaré ne pas être titulaire d'un compte bancaire en Suisse, mais avoir été titulaire d'un compte postal en Algérie qui avait été clôturé en raison de son départ d'Algérie. Elle a ajouté qu'elle ne possédait pas de pièces concernant ce compte postal. Le 11 avril 2005, B.________ a produit une copie d'un document par lequel la Direction des impôts de ******** accepte la demande formulée par Madame B.________, inspecteur, de mise en disponibilité d'une année à compter du 1^er septembre 2004. A cette occasion, B.________ a exposé que son compte postal était lié à son poste de travail auprès de l'Etat algérien, que ce dernier avait automatiquement clôturé son compte lors de sa mise en disponibilité et qu'elle était ainsi dans l'impossibilité de fournir des relevés de ce compte.

F. Par décision du 20 avril 2005, le CSI a supprimé l'aide sociale accordée à A.________ à compter du jour-même, au motif qu'il était en mesure d'avoir une activité rémunérée régulière.

G. Contre cette décision, A.________ a formé un recours posté le 25 avril 2005. Il conclut implicitement à ce que l'aide sociale lui soit allouée et propose une déduction jusqu'à 500 francs par mois à titre de remboursement des montants indûment perçus.

Le 28 avril 2005, le recourant a demandé à ce que l'effet suspensif soit accordé au recours. Invités par le juge instructeur à de déterminer sur cette requête, le CSI a répondu qu'il n'était pas favorable à l'octroi de l'effet suspensif et le SPAS qu'il s'en remettait à justice.

Vu l'issue du recours, il n'y a pas lieu de statuer sur la requête d'effet suspensif.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2. a) Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, la doctrine et la jurisprudence fédérale ont considéré qu'il existait un droit fondamental non écrit au maintien du minimum vital (Existenzminimum) découlant implicitement de la Constitution fédérale (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 I 101; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562). Ce droit ne garantissait pas un revenu minimal, mais uniquement ce qui était indispensable au maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un état de mendicité qui serait indigne de la condition humaine; il appartenait en outre à la collectivité compétente de déterminer, sur la base de sa législation, le mode et l'ampleur des prestations qui s'imposaient dans le cas concret (ATF 121 I 367 consid.3b p. 375 = JT 1997 I 278).

b) Le droit à des conditions minimales d'existence a été introduit à l'article 12 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Sous le titre "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 Cst. est formulé comme suit :

"Quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine".

Cela signifie que toute personne dans le besoin a le droit de bénéficier d'une assistance sociale minimale, à la fois matérielle (moyens indispensables à une existence conforme à la dignité humaine) et personnelle (conseils et assistance). Le message du 20 novembre 1996 relatif à la nouvelle constitution fédérale précise que : "sur le plan de la justiciabilité, le droit de mener une existence conforme à la dignité humaine a ainsi acquis le rang de droit fondamental, dans la mesure où toute personne peut s'en prévaloir devant un tribunal" (FF 1997, I, p. 152). L'exigence d'une situation de besoin dans la norme constitutionnelle montre le caractère subsidiaire des prestations d'assistance (voir ATF non publié du 4 mars 2003 rendu en la cause 2P.147/2002 et ATF 130 I 71). L'aide sociale "a ainsi pour tâche fondamentale de garantir des conditions d'existence minimales aux personnes dans le besoin; il s'agit d'une notion générique qui englobe, d'une part, les prestations garantissant le minimum vital, et, d'autre part, un large éventail d'aides allant au-delà de la simple garantie de l'existence élémentaire" (FF 1997 I 152 et la référence à F. Wolffers). C’est en principe le droit cantonal qui fixe la portée et l'étendue des mesures d'aide en faveur des personnes se trouvant dans des situations de détresse et qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien, sous réserve des compétences propres de la Confédération (Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier : Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2000, n. 1507, p. 687-688).

c) Le droit vaudois concrétise le principe constitutionnel du droit d'obtenir une aide dans des situations de détresse par la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). L'art. 3 LPAS prescrit que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (al. 1); ces prestations sont subsidiaires aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales; elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (al. 2). Aux termes de l'art. 17 LPAS, l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables. L'exposé des motifs précise, au sujet de l'art. 17 LPAS, qu'il y a lieu d'opérer une distinction entre les besoins vitaux (nourriture, logement, vêtements, soins médicaux) et les besoins personnels (déplacements, cotisations d'assurances, formation professionnelle, vacances des enfants, etc.) (BGC printemps 1977, p. 758).

3. Le droit à l'aide sociale, tel qu’il est garanti par la Constitution fédérale n'est pas un droit absolu. Il peut être réduit, limité dans le temps ou supprimé lorsque les conditions requises pour apporter des restrictions aux droits fondamentaux sont remplies (art. 36 Cst.). La restriction doit alors reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public suffisant, respecter le principe de proportionnalité et ne pas porter atteinte au noyau intangible du droit fondamental en cause (ATF 122 II 193 consid. 2c p. 197 voir aussi Félix Wolffers : Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 166).

a) Le Tribunal fédéral a admis que, même sans base légale, le retrait total du droit à des prestations peut être prononcé lorsque la personne assistée se comporte de façon abusive (ATF 121 I 367 c. 3b, JT 1997 I 278; Wollfers, op. cit. 1993, p. 168). En effet, l'interdiction de l'abus de droit est un principe général du droit valable dans l'ensemble de l'ordre juridique sans qu'une disposition expresse soit nécessaire (cf. ATF 119 Ia 221 c. 5a, JT 1994 IV 190; ATF 116 II 497 c. 3, JT 1992 I 653). Une base légale formelle n'est dès lors pas indispensable à la suppression des prestations d'assistance dans la mesure où les motifs de retrait représentent une application de l'interdiction générale de l'abus de droit. Doivent être considérés comme de telles concrétisations de ce principe les motifs de réduction liés à la violation d'obligations que la personne assistée doit respecter, suivant le type d'assistance, afin de pouvoir prétendre aux prestations, même si ces obligations ne sont fixées que partiellement dans la loi (cf. Anne Mäder/Ursula Neff : Vom Bittgang zum Recht, Berne 1998, pp 65 ss; Wolffers : op. cit. 1993, pp 105 ss) (ATF 122 II 93 c. 2c ee, JT 1998 I 562). Constitue notamment un cas d'abus de droit le fait d'utiliser une institution, de façon contraire au droit, pour la réalisation d'intérêts que cette institution n'a pas pour but de protéger (ATF 121 I 367 c. 3b et les arrêts cités).

b) La doctrine n'est pas unanime sur la question de savoir si un abus de droit peut justifier la suppression totale des prestations d'aide sociale. Jörg Paul Müller est d'avis que le droit à l'aide sociale ne peut pas se perdre, fût-ce en cas d'abus de droit, dès lors qu'il a trait à la dignité humaine : on ne pourrait pas y renoncer davantage qu'à l'interdiction des traitements inhumains de l'art. 3 CEDH. Kathrin Amstutz précise à quelles conditions un abus du droit à l'aide sociale peut être retenu. L'intéressé doit tout d'abord avoir manifestement provoqué son dénuement dans le seul but de percevoir des prestations : en dehors de cette hypothèse, soit il ne se trouvera pas dans une situation de besoin d'aide, soit il s'y trouvera sans que le reproche puisse lui en être fait. Il doit ensuite avoir affecté délibérément ces prestations à un but qui n'est pas celui de l'aide sociale. Le Tribunal administratif en conclut "que l'on adhère ou non au point de vue exprimé par les auteurs précités, on ne conçoit en tout cas pas qu'un abus de droit à l'aide sociale soit retenu là où celui qui en sollicite l'octroi n'est pas en mesure de mettre fin à sa situation de requérant de son propre mouvement" (PS 2002/0180 c. 3 b et c; Jörg Paul Müller : Grundrechte in der Schweiz, p. 179 et 180; Kathrin Amstutz : Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Berne 2002, p. 304 ss, spéc. 310 ss). Sans toutefois examiner la question sous l'angle de l'abus de droit, le Tribunal fédéral a aussi admis que l'aide sociale puisse être refusée au requérant qui, en acceptant l'emploi convenable qui lui était proposé, pouvait par lui-même se procurer les moyens d'existence garantis par la constitution (ATF 2P147/2002 du 4 mars 2003). Le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence (v. ATF 130 I 71 consid. 4.3, 5 et 6), précisant que celui qui, objectivement, serait en mesure de se procurer les ressources indispensables à sa survie par ses propres moyens - en particulier en acceptant un travail convenable - ne remplissait pas les conditions du droit à l'assistance. Il a ajouté que la fourniture d'une aide matérielle pouvait être assortie de la charge de participer à des mesures d'occupation et d'intégration, que ces mesures ou programmes devaient en principe être considérés comme un travail convenable, même si le revenu qu'ils procuraient n'atteignait pas le montant des prestations d'assistance et qu'en cas de refus de principe de participer à des mesures d'occupation et d'intégration qui garantiraient le minimum vital, les prestations (financières) d'assistance pouvaient être entièrement suspendues.

4. En l'espèce, il apparaît que le recourant, depuis 2003, s'est vu proposer à maintes reprises des emplois ou des stages qui, selon la jurisprudence (v. ATF 130 I 71 et chiffre 3b ci-avant), devaient être qualifiés de convenables et qu'il les a tous ignorés ou refusés sans motif valable : Le 23 juillet 2003, l'ORP a remis au recourant deux assignations pour des emplois, auxquels il n'a fait ses offres que les 28 et 29 août 2003, soit plus d'un mois plus tard; le 11 novembre 2003, l'entreprise "C.________", à ********, a avisé l'ORP que le recourant avait rendez-vous chez un client pour un poste d'auxiliaire de santé qui pouvait déboucher sur un emploi de durée indéterminée, rendez-vous auquel il ne s'est pas présenté sans excuse valable; le 2 décembre 2003, l'ORP, conjointement avec l'assistante sociale du recourant, lui a proposé un stage "Stop & Go" auprès de la Fondation "D.________", ******** (mesure au sens de l'art. 59d LACI), mais en février 2004, après un rendez-vous aux D.________, le recourant a renoncé à la mesure, ne la jugeant pas pertinente; le 17 juin 2004, l'ORP a remis au recourant une assignation pour un emploi de vendeur, pour lequel il a déclaré, le 15 juillet 2003, avoir oublié de proposer ses services; le 8 juillet 2004, le recourant a reçu une convocation de la Fondation "D.________" pour commencer une mesure "Stop & Go" le 1^er septembre 2004, mais il ne s'est pas présenté pour commencer son stage. A relever que de décembre 2003 à juillet 2004, alors que l'ORP et l'assistante sociale du recourant se démenaient pour lui trouver un travail ou un stage lui permettant de se réinsérer dans le monde du travail, il exerçait précisément un emploi qu'il avait trouvé par ses propres moyens, ce dont il s'était bien gardé de parler à l'ORP et à son assistante sociale, et dont les revenus se situaient largement au-dessus de l'aide sociale qu'il continuait néanmoins de percevoir. Le recourant n'a pas hésité à détourner l'aide sociale pour la consacrer au paiement de la dot de son épouse, aux frais de son mariage, ainsi qu'aux frais administratifs et de voyage liés à la venue de son épouse en Suisse. Durant cette même période (décembre 2003 à juillet 2004), il a garanti la prise en charge financière de son épouse à l'égard des autorités en cas de regroupement familial, ce qu'il paraissait capable de réaliser. Il a de nouveau exercé un emploi durant une semaine en janvier 2005, dont les revenus dépassaient l'aide sociale qu'il percevait pour un mois entier, afin de pallier l'absence de prise en charge de son épouse par l'aide sociale entre son entrée en Suisse (11 décembre 2004) et l'obtention du permis B (3 février 2005). Il s'est encore une fois bien gardé d'informer le CSI de ce nouvel emploi, alors qu'il s'était engagé par écrit à le faire quelques jours auparavant. Ses explications tendant à rejeter la faute sur son employeur, qui se serait engagé à informer le CSI, ne sont pas relevantes et ne convainquent pas : quoiqu'ait prévu son employeur de faire à l'égard du CSI, il appartenait au recourant d'informer lui-même le CSI, ce à quoi il s'était engagé sous sa signature.

Il apparaît par ailleurs que son épouse non seulement dispose d'un emploi d'inspecteur des impôts en Algérie qu'elle peut reprendre le 1^er septembre 2005 au plus tard, mais encore n'a pas démontré qu'elle était sans ressources. Le fait que son compte postal ait prétendûment été clôturé par l'Etat algérien, selon ses dires, ne l'empêchant nullement de requérir des extraits de ce compte avant clôture, s'il a bien été clôturé.

Force est de constater que le recourant s'est vu proposer des emplois convenables, qu'il a prouvé qu'il était capable de trouver un emploi par ses propres moyens, que ses revenus, lorsqu'il était disposé à travailler, suffisaient à son entretien et celui de son épouse et qu'au surplus son épouse, qui n'a pas démontré qu'elle était sans ressources, dispose d'un emploi dans son pays. Dans ces conditions, le recourant et son épouse ne remplissent pas les conditions de droit à l'assistance et c'est à juste titre que l'autorité intimée a supprimé les prestations de l'aide sociale.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Centre social intercommunal de Vevey du 20 avril 2005 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 14 juillet 2005

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.