CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 29 novembre 2005
Composition	M. François Kart, président; M. Charles-Henri Delisle et Mme Dina Charif Feller, assesseurs

 

recourants

1.

A. X.________, représenté par le SERVICE D'AIDE JURIDIQUE AUX EXILES (SAJE), à Lausanne

 

2.

B. X.________, représentée par le SERVICE D'AIDE JURIDIQUE AUX EXILES (SAJE), à Lausanne

  

autorité intimée

FAREAS, Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile, à Renens

  

autorités concernées

1.

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

 

2.

Service de la population Section asile, à Lausanne

  

 

Objet	aide sociale
	Recours A. X.________ et consorts c/ décision de la FAREAS du 26 avril 2005 (activation d'une cession-délégation en matière d'aide sociale)

 

Vu les faits suivants

A.                                B. X.________, née le 6 juin 1954, est entrée en Suisse le 23 juillet 1992 avec ses trois enfants. Elle a été rejointe le 15 janvier 1993 par son époux A. X.________, né le 15 mars 1956. La famille X.________ a été mise au bénéfice d'une admission provisoire collective le 8 juillet 1993, qui a été levée le 3 avril 1996. Par décision du 19 janvier 2001, ils ont été mis à nouveau au bénéfice d'une admission provisoire dans le cadre de l'Action humanitaire 2000.

Dès sa sortie des structures d'hébergement collectif, la famille X.________ a bénéficié de prestations d'aide sociale sur la base des normes applicables aux requérants d'asile et aux personnes admises provisoirement. Depuis quelques année, B. X.________ a un emploi auprès de la société Y.________ SA alors que A. X.________ est sans emploi. Le salaire perçu par B. X.________ ne permet pas de garantir l'autonomie financière de la famille  et celle-ci est par conséquent  partiellement assistée par la FAREAS.

B.                               En date du 6 septembre 1996, B. X.________ et A. X.________ ont signé un document établi par la FAREAS intitulé "cession-délégation à l'encaissement". Ce document a la teneur suivante :

"(…)

CESSION-DELEGATION A L'ENCAISSEMENT

Le (la) soussigné (e)        A. X.________ + B. X.________

Date de naissance           16.03.56

Nationalité                      Bosnie

No ODR                          251 639

No ODR indiv.                 12 406 396

Domicilié (e)                    1********

Adresse exacte               2********

No AVS

DONNE PROCURATION GENERALE

ET AUTORISE

LA FONDATION VAUDOISE POUR L'ACCUEIL DES REQUERANTS

D'ASILE (FAREAS)

 

de procéder auprès de son employeur actuel ou futur à la retenue sur son salaire des prestations perçues au titre de l'assistance et de les verser à la Fondation FAREAS

No bancaire BCV 3********

Nature de l'assistance perçue:

- loyer FAREAS (selon convention d'hébergement)

- électricité

- tout autre frais lié au bail à loyer FAREAS

- cotisations d'assurance maladie et frais non couverts

- créance faisant l'objet d'une reconnaissance de dette

Un décompte détaillé sera transmis à l'assuré par la FAREAS.

Cette cession délégation à l'encaissement est établie en application de l'arrêté du 1^er mai 1996 du Conseil d'Etat du Canton de Vaud sur l'activité lucrative provisoire des personnes ayant présenté une demande d'asile et des étrangers admis à titre provisoire.

Cette cession délégation à l'encaissement est établie le 06.09.96 à 1********

Lu et approuvé par le signataire                                    Signature :          

(…)"

C.                               Dans une note interne du 9 juillet 2004, la direction de la FAREAS a informé l'ensemble de ses collaborateurs qu'elle avait pris la décision d'activer l'envoi systématique des "cessions-délégations à l'encaissement" auprès des employeurs pour les requérants d'asile et les personnes admises provisoirement partiellement assistées avec une activité lucrative. Selon la note, les buts de cette démarche  étaient les suivants :

- sécuriser les flux monétaires,

- simplifier la gestion du suivi des débiteurs,

- rationaliser la gestion des travaux administratifs,

- uniformiser les procédures de gestion des débiteurs,

- prévenir l'endettement des requérants d'asile et des personnes admises provisoirement.

D.                               En date du 5 novembre 2004, la FAREAS a adressé aux époux X.________ un courrier dont la teneur était la suivante :

"Information relative à l'activation d'une cession-délégation à l'encaissement auprès de l'employeur pour les requérants d'asile et admis provisoires disposant d'une assistance partielle de la FAREAS"

Madame,

La Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) est chargée par le conseil d'Etat de mettre en œuvre la politique cantonale d'accueil des requérants d'asile. A ce titre et en sa qualité d'autorité d'assistance, la direction FAREAS porte à votre connaissance qu'elle a pris la décision d'activer l'envoi du document "Cession-délégation à l'encaissement" auprès de votre employeur et ceci avec effet dès maintenant.

Concrètement, depuis la date susmentionnée, la FAREAS recevra directement le salaire versé par votre employeur et vous restituera dans le cadre du calcul de votre budget mensuel le complément financier nécessaire correspondant au barème de nos normes d'aide sociale FAREAS.

Ainsi dorénavant, en fonction de votre revenu, vous ne recevrez plus de factures à payer émises par la FAREAS concernant votre participation au paiement de votre loyer et de votre assurance-maladie. Le montant correspondant à cette participation sera directement prélevé sur le salaire versé par l'employeur à notre fondation.

Il vous appartiendra donc chaque mois de prendre rendez-vous avec la personne en charge de la gestion administrative de votre dossier et de lui remettre votre fiche de salaire, afin de signer le décompte d'assistance et de prendre acte du montant d'assistance qui vous sera versé sur votre compte bancaire. La personne responsable de votre dossier se tient à votre disposition pour vous donner au besoin toute information utile à ce sujet.

Cette décision d'activer l'envoi des cessions-délégations s'applique pour tous les requérants/admis provisoires partiellement assistés par la Fondation FAREAS et qui ne disposent pas de revenus suffisants pour assurer leur autonomie financière.

Votre employeur recevra copie de cette lettre avec les instructions nécessaires en vue de verser votre salaire sur le compte bancaire de la FAREAS, sur la base de la cession-délégation déjà signée par vos soins lors de votre prise en charge par la fondation.

Nous vous prions de bien vouloir prendre connaissance de ce qui précède et vous remercions par avance vivement de votre collaboration.

Veuillez agréer, Madame, l'expression de nos salutations les meilleures.

E.                               Agissant au nom de B. X.________, le Service d'aide juridique aux exilé(e)s (SAJE) a écrit à la FAREAS le 1^er février 2005 afin de demander des explications au sujet du courrier adressé à sa mandante le 5 novembre 2004. Le SAJE relevait notamment que la mesure annoncée dans ce courrier obligeait cette dernière à se déplacer une fois par mois afin de toucher le solde de son salaire alors qu'elle n'avait jamais posé de problème s'agissant du paiement des prestations fournies par la FAREAS.

F.                                En date du 26 avril 2005, la FAREAS a adressé au SAJE la réponse suivante :

"(…)

Nous avons bien reçu votre correspondance du 1^er février 2005, dont le contenu a retenu toute notre attention. Tout d'abord, nous vous prions de bien vouloir nous excuser du retard mis à vous répondre.

En effet, il y a plusieurs mois, la décision a été prise par notre Direction d'activer systématiquement des cessions-délégation pour tous les requérants d'asile qui ont des liens financiers avec notre fondation. Nous joignons à la présente copie de la lettre-circulaire adressée à tous les requérants d'asile.

Ce mode de faire a grandement simplifié les procédures administratives et cela a permis à de nombreux requérants d'asile de régler leurs dettes envers notre fondation.

A l'étude du cas précis de M. et Mme X.________, nous constatons que seule Madame a un revenu. Ce revenu est fluctuant et il ne suffit pas pour leur permettre d'être complètement autonomes par rapport à leur budget. Chaque mois, nous devons procéder à un calcul d'assistance complémentaire pour eux.

Nous pouvons également noter qu'au 1^er janvier 2003, M. et Mme X.________ avaient une dette envers notre fondation de plus de fr.2'000.--. A ce jour, leur dette est entièrement réglée.

(…)"

G.                               En date du 18 mai 2005,  agissant au nom de B. X.________ et A. X.________, le SAJE a déposé un recours auprès du Tribunal administratif. L'acte de recours indique que ce dernier est dirigé contre "la Fondation Vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile concernant leur décision  du 26 avril 2005 en matière d'activation d'une cession-délégation à l'encontre de non mandants". Dans leurs conclusions, les recourants demandent au Tribunal administratif :

"- de constater que l'activation d'une cession-délégation par la FAREAS est contraire aux bases légales pertinentes,

- d'annuler la décision attaquée et d'enjoindre la FAREAS de modifier sa pratique en la matière".

Le Service de la population, Division asile, a transmis son dossier au Tribunal administratif le 9 juin 2005, en s'en remettant à justice. La FAREAS a déposé sa réponse le 29 juillet 2005 en concluant principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 24 août 2005. Sur requête du magistrat instructeur, la FAREAS a transmis un exemplaire de son "guide de l'accueil et de l'aide sociale" qui comprend notamment les normes d'aide sociale applicables aux requérants d'asile et aux personnes admises provisoirement. Ont également été versées au dossier les Directives fédérales d'exécution relatives à l'ordonnance 2 sur l'asile.

H.                La question de la recevabilité du recours revêtant une portée de principe, une concertation a eu lieu à son sujet entre tous les juges de la chambre des prestations sociales du Tribunal administratif, comme prévu à l'art. 21 du Règlement organique du Tribunal administratif (RSV 173.36.1).

Considérant en droit

1.                                La FAREAS conteste que la lettre adressée au SAJE le 26 avril 2005 constitue une décision au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Selon l'autorité intimée, celle-ci n'aurait pas d'impact sur les droits et obligations des recourants et aurait pour seul objet d'expliquer pourquoi un calcul d'assistance complémentaire doit être effectué. La FAREAS soutient par conséquent qu'il s'agit d'une simple lettre de renseignement fournie suite à une demande des recourants et par là même un acte matériel n'ayant pas pour objet de produire un effet juridique.

a) Selon l'art. 29 al. 1 LJPA, la décision peut faire l'objet d'un recours. Selon l'art. 29 al. 2 LJPA, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet :

aa) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;

bb) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;

cc) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.

Une décision est un acte étatique concernant un particulier par lequel un rapport juridique concret relevant du droit administratif est réglé de manière contraignante (ATF 121 II 473 consid. 2; ATF 101 à 73; arrêt TA GE.2005.0043 du 17 mai 2005). La décision désigne ainsi, à l'intérieur de tous les actes administratifs, les actes juridiques unilatéraux concrets qu'une autorité prend en application du droit public (v. Pierre Moor, Droit administratif, Volume II p. 152).

b) En l'occurrence, il convient de distinguer:

- la signature par B. X.________ et A. X.________ le 6 septembre 1996 du document intitulé "Cession-délégation à l'encaissement".

- la décision interne de la direction de la FAREAS prise au mois de juillet 2004 consistant selon ses termes à "activer l'envoi systématique des cessions-délégations à l'encaissement auprès des employeurs".

- la notification de cette décision aux employeurs des personnes concernées, dont celui de la recourante.

aa) Le document intitulé "Cession-délégation à l'encaissement" constitue, en termes juridiques, une cession de créance au sens de l'art. 164 du Code des obligations (CO). Une cession de créance constitue un acte de disposition bilatéral (Cf. Pierre Engel, Traité des Obligations en doit suisse, 2^ème édition, ch. 65, n. 274, IIa p. 873; Thomas Probst in Thévenoz/Werro [éd. Commentaire romand, Code des obligations I, n. 4 ad. art. 164 CO). Il ne s'agit par conséquent pas d'une décision administrative au sens de l'art. 29 LJPA. Certes, il semblerait que, en 1996, les époux X.________ se sont vu contraint de signer cette cession de créance en faveur de la FAREAS afin de toucher des prestations de cette dernière. Cet élément ne remet toutefois pas en cause le caractère bilatéral de cet acte. On relèvera ainsi que seule une décision de refus de verser des prestations d'aide sociale en raison du refus de la part des époux X.________ de signer le document "Cession-délégation à l'encaissement" aurait pu, cas échéant, constituer une décision administrative susceptible de recours.

bb) La décision de principe prise au mois de juillet 2004 par la direction de la FAREAS consistant à faire valoir systématiquement auprès des employeurs les créances de salaire qu'elle s'était fait céder en garantie de ses prestations n'a pas eu d'effets à ce moment là sur la situation juridique des recourants. Elle ne saurait par conséquent constituer une décision administrative au sens de l'art. 29 LJPA.

cc) Ce que la FAREAS nomme "activation de l'envoi de la cession-délégation", à savoir la notification aux employeurs de la décision prise au mois de juillet 2004, constitue juridiquement une communication de la cession de créance au débiteur cédé. La notification de la cession de créance au débiteur ne modifie en rien les droits et obligations du cédant; conformément à l'art. 167 CO, son effet est purement négatif puisqu'il empêche le débiteur de se libérer valablement en mains du cédant. C'est ainsi la cession de créance elle-même qui modifie la situation juridique du cédant et du cessionnaire, en transférant au second la créance du premier et non pas la communication de cette cession.

On ne saurait au surplus déduire l'existence d'une décision administrative au sens de l'art. 29 LJPA du fait que la décision de la direction de la FAREAS de faire usage des cessions qui lui ont été consenties a été accompagnée de l'obligation pour les personnes concernées de se déplacer mensuellement auprès de leur assistant social afin de signer un décompte et de toucher l'argent qui leur est dû. Il s'agit en effet d'une mesure d'organisation interne de la FAREAS, qui oblige les personnes concernées à modifier leurs habitudes, sans toutefois que leur situation juridique ne soit affectée. On est par conséquent pas en présence d'une "obligation" au sens juridique du terme.

c) Il résulte de ce qui précède que ni la cession de créances signée par la recourante le 6 septembre 1996 en faveur de la FAREAS, ni la notification de cette cession à son employeur, ni le changement de pratique de la FAREAS consistant à faire valoir systématiquement les cessions en sa possession ne répondent à la notion de décision au sens de l'art. 29 LJPA. Partant, le recours est irrecevable.

En application de l'art. 15 al. 2 du Règlement d'application du 18 novembre 1977 d'application de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Vu le sort du recours, les recourants n'ont pas droit aux dépens requis.

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est irrecevable.

II.                                 Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

jc/Lausanne, le 29 novembre 2005

 

                                                          Le président:                                  
                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.