CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 18 octobre 2006
Composition	M. Alain Zumsteg, président; Mme Sophie Rais Pugin et M. Laurent Merz, assesseurs. Greffière: Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines

 

Recourant

X.________, 1********

  

Autorité intimée

Fondation Vaudoise de Probation, 1400 Yverdon-les-Bains

  

Autorité concernée

Office régional de placement d'Yverdon-Grandson, 1400 Yverdon-les-Bains

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ décision de la Fondation Vaudoise de Probation du 3 mai 2005 (diminution de l'aide sociale vaudoise pour une durée de 2 mois à titre de sanction)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né le 26 avril 1964, vendeur en textiles, est séparé de son épouse et père de deux enfants de deux mères différentes.

B.                               Placé par un juge d'instruction à la Fondation A.________, à 2******** (une fondation accueillant des personnes toxico dépendantes), en suspension de peine anticipée, X.________ en a été expulsé pour une durée de deux mois à titre de sanction. Le 21 avril 2004, il a requis l'octroi de l'aide sociale vaudoise (ASV) auprès de la Fondation Vaudoise de Probation, à Yverdon-les-Bains (Fondation de probation). Après avoir rempli les conditions requises à sa réadmission, X.________ a réintégré la Fondation A.________ le 5 juillet 2004.

Durant cette période d'exclusion de la Fondation A.________, X.________ a perçu l'aide sociale sans que la Fondation de probation exige qu'il s'inscrive à l'Office régional de placement d'Yverdon-Grandson (ORP) et recherche un emploi. La période d'exclusion était trop brève pour qu'il soit considéré comme apte au placement au sens de la législation sur l'assurance-chômage. La Fondation de probation s'est contentée d'exiger qu'il respecte les rendez-vous mensuels et mette à jour ses démarches administratives. L'intéressé n'a rempli que très partiellement ses obligations et ce uniquement sous la pression continue et répétée de la Fondation de probation.

C.                               Le 2 septembre 2004, X.________ a été définitivement exclu de la Fondation A.________ en raison du fait qu'il ne respectait pas les règles de cette institution. Aussi, la Fondation de probation lui a-t-elle accordé une nouvelle fois l'aide sociale.

X.________ a travaillé pour l'association "B.________" jusqu'au 19 novembre 2004, son salaire étant complété par l'aide sociale. Il n'a cependant avisé la Fondation de probation que le 7 décembre 2004 que l'association n'avait plus de travail à lui offrir, ceci à l'occasion d'un entretien avec sa conseillère de probation. Depuis le 19 novembre 2004, il n'a pas réellement cherché un nouvel emploi.

Le 21 décembre 2004, la Fondation de probation a infligé un premier avertissement à l'intéressé en raison du fait qu'il tardait à produire divers documents qui lui avaient été demandés à réitérées reprises.

D.                               Lors de l'entretien du 9 mars 2005, sa conseillère de probation, après avoir exposé à X.________ les démarches à suivre, lui a fixé un délai jusqu'au 17 mars 2005 au matin pour lui faire parvenir une copie de son inscription à l'Office du travail de Grandson, ainsi qu'à l'ORP. Par communication du 10 mars 2005, la Fondation de probation a averti X.________ que s'il ne produisait pas la preuve de son inscription à l'ORP jusqu'au 17 mars 2005, le versement de l'aide sociale serait suspendu pour le mois d'avril 2005 et une décision de suppression du forfait 2 serait rendue après évaluation de la situation.

Par décision du 17 mars 2005, la Fondation de probation a supprimé le forfait 2 du montant de l'aide sociale accordée pour mars et avril 2005. A la même date, elle a infligé un troisième avertissement à X.________.

Le 21 mars 2005, X.________ s'est présenté sans rendez-vous à la Fondation de probation pour déposer des documents attestant qu'il s'était inscrit à l'office communal du travail le 10 mars 2005 et qu'un entretien de conseil à l'ORP était fixé au 22 avril 2005, à 8h00.

E.                               Le 22 avril 2005, à 8h05, X.________ a avisé l'ORP par téléphone que, devant se faire opérer les dents, il ne pourrait se présenter à l'entretien de conseil qui avait été fixé.

Lors d'un rapide passage à la Fondation de probation le 25 avril 2005 pour chercher un document, X.________ a affirmé à sa conseillère de probation qu'il s'était présenté à l'entretien de conseil à l'ORP le 22 avril 2005.

A l'occasion de l'entrevue du 27 avril 2005, la conseillère de probation a appris que X.________ ne s'était pas rendu à l'ORP le 22 avril 2005, que cet office lui demandait de se justifier et qu'un nouveau rendez-vous avait été fixé au 18 mai 2005, à 8h00.

F.                                Par décision du 3 mai 2005, la Fondation de probation a supprimé le forfait 2 du montant de l'aide sociale accordée pour mai et juin 2005. A la même date, elle a infligé un quatrième avertissement à X.________.

Le 18 mai 2005, X.________ s'est présenté à l'entretien de conseil fixé par l'ORP. Il n'a toutefois produit des "Preuves de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi" que pour février et mars 2005.

G.                               Contre la décision rendue le 3 mai 2005 par la Fondation de probation et le sanctionnant par une suppression du forfait 2 pour mai et juin 2005, X.________ a formé un recours posté le 20 mai 2005. Il conclut implicitement à l'annulation de la sanction. A l'appui de son recours, il produit une photocopie d'un certificat établi le 9 mai 2005 par le Dr. C.________, médecin-dentiste à 3********, ainsi libellé :

"...

Je certifie que M. X.________ (1964), a été en traitement chez nous les matins du vendredi 22 avril 2005 et samedi 23 avril 2005.

..."

Dans sa réponse du 14 juin 2005, la Fondation de probation, après un exposé détaillé des faits depuis le début de la prise en charge du recourant (21 avril 2004), précise que, bien que la première sanction (suppression du forfait 2 pour mars et avril 2005) avait été prononcée pour deux mois, le forfait 2 pour avril 2005 lui avait néanmoins été versé. Par ailleurs, la Fondation de probation déplore que, depuis sa prise en charge, le recourant n'effectue les démarches administratives et les recherches d'un emploi qu'à la suite de pressions et d'ultimatums répétés et que la vérification de l'exécution des ces démarches occupe pratiquement l'entier des entretiens de conseil, ne laissant aucune place pour aborder les questions de réinsertion sociale et de responsabilisation.

L'ORP a produit son dossier sans formuler d'observations.

 

Le 16 juin 2005, le juge instructeur a invité le recourant à produire une attestation du Dr. C.________ certifiant la date à laquelle le traitement dentaire suivi les 22 et 23 avril 2005 a été planifié, ainsi que pour produire l'original du certificat médical établi le 9 mai 2005 par cette praticienne. Le délai imparti au recourant pour procéder a été prolongé par deux fois, soit jusqu'au 17 août 2005.

Le 23 août 2005, le recourant a uniquement produit l'original du certificat médical du 9 mai 2005.

Par communication du 25 août 2005, le juge instructeur a imparti au recourant un ultime délai pour produire une attestation du Dr. C.________ certifiant la date à laquelle le traitement dentaire suivi les 22 et 23 avril 2005 a été planifié, faute de quoi, la cause serait jugée en l'état du dossier. A ce jour, le recourant n'a pas réagi.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales du 25 mai 1977 (LPAS; RSV 850.051)), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                L'art. 12 de la Constitution fédérale, sous la note marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse" prévoit que quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Avant l'entrée en vigueur de cette disposition, le 1^er janvier 2000, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit aux conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562 et les renvois). Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le préciser, cette règle pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention à des prestations positives de la part de l'Etat (arrêt TA PS.2002.0171 du 27 mai 2003). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de la Constitution et qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.

 

3.                                a) Jusqu'au 31 décembre 2005, la matière était réglée, dans le canton de Vaud, par la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). En vertu de l'article 3 LPAS, l'aide sociale avait pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Celles-ci étaient subsidiaires à l'aide que la famille devait apporter à ses membres (art. 1er LPAS), ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais pouvaient être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide était accordée à toute personne qui se trouvait dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle devait permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle devait couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle devait dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et devaient être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale étaient déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (le DPSA ou le Département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

b) Le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action sociale avait édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (le Recueil), qui n'est pas publié. On y décrivait les prestations qui étaient distinguées comme suit (en partie sur le modèle des normes établies par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS Aide sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées établies par la CSIAS): un forfait 1 comprenant l'entretien correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine" (1'010 fr. par mois pour une personne seule); un forfait 2 comprenant un montant "destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne seule); des "frais circonstanciels" visant notamment des frais de déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement correspondant au loyer fixé en fonction de la situation du marché. Au chiffre II-14.0 du Recueil, figurait que des manquements du bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable, pouvaient être sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations circonstancielles ou du forfait 2, "puis enfin (par) une réduction maximum de 15% du forfait 1".

On souligne ici que ce dernier passage du Recueil faisait suite à une jurisprudence retenant que l'aide sociale ne pouvait pas être supprimée totalement - comme le laissait entendre la lettre de l'art. 23 al. 1 LPAS -, mais qu'elle pouvait seulement être réduite, de manière à respecter la garantie constitutionnelle du minimum d'existence (v. arrêt TA PS.2004.0165 du 9 février 2005).

Le Recueil énumérait comme suit les situations pouvant conduire à des sanctions sous la forme d'une diminution des aides (prestations excédant les besoins vitaux) :

"-   dissimulation des ressources

-    faire peu d'effort pour retrouver du travail

-    limiter ses offres d'emploi sans motif valable

-    refuser un emploi convenable au sens de la LACI

-    ne pas fournir les informations utiles qu'on peut exiger sur sa situation financière
     personnelle

-    détourner ou utiliser l'ASV à d'autres fins que celles qui ont été prévues

-    refuser d'entreprendre des démarches administratives, juridiques ou auprès
     d'assurances, afin de faire valoir ses droits à des prestations"

Le Recueil, toujours sous chiffre II-14.0, précisait en outre la procédure à suivre. Le requérant devait se voir notifier dans un premier temps un avertissement; de plus, le Service social devait formuler à son égard des exigences précises, sous la forme de règles de comportement, avec des délais à respecter. Enfin, la sanction devait être prononcée pour un temps limité.

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, la sanction qui était susceptible d'être prononcée ne devait l'être qu'à l'encontre de l'auteur de la faute et non d'autres membres de sa famille notamment à l'endroit de mineurs (v. arrêt TA PS.2005.0184 du 27 janvier 2006 et les références citées).

4.                                En l'espèce, il ressort du dossier de la Fondation de probation (v. procès-verbaux des entretiens) que le recourant n'effectue aucune démarche administrative, la plus simple soit-elle, comme de s'annoncer au contrôle des habitants par exemple, sans que sa conseillère de probation ne lui dise et répète quelles démarches il doit entreprendre et ne lui impartisse, de guerre lasse, des délais très stricts pour s'exécuter. Même ces délais stricts ne sont pas toujours respectés par le recourant, qui avance alors des excuses peu plausibles pour expliquer son laisser-aller, de sorte que les entretiens sont entièrement consacrés à une gestion des plus simples affaires administratives du recourant. L'attitude de ce dernier en ce qui concerne la recherche d'un emploi relève du même comportement fuyant et évasif; il en va de même en ce qui concerne son comportement dans le cadre de la présente procédure, dans laquelle il n'a rempli que les conditions minimales d'un recours recevable, laissé passer les délais fixés par le juge instructeur sans réagir et produit qu'une partie des pièces requises. Il ne fait aucun doute que la conseillère de probation a fait preuve d'une grande patience à l'égard du comportement du recourant. Ce qui ne l'a pas empêché de se comporter de telle sorte qu'il a dû être sanctionné le 17 mars 2005 par une suppression du forfait 2 pour mars et avril 2005; sanction qui a finalement été réduite à une de suppression du forfait 2 durant un mois seulement. Si, le 21 mars 2005, le recourant s'est finalement exécuté, il a néanmoins derechef repris son comportement irresponsable le 22 avril 2005, n'avertissant l'ORP par téléphone qu'après l'heure fixée pour l'entretien de conseil qu'il devait se soumettre à une opération dentaire; n'hésitant pas non plus à mentir à sa conseillère de probation en lui affirmant dans un premier temps s'être rendu à l'entretien de l'ORP. Or, le recourant n'a jamais allégué que cette intervention dentaire avait dû être entreprise dans l'urgence. Il n'a pas non plus produit de document dont ressortirait l'urgence de l'intervention. Il y a dès lors lieu d'admettre que l'opération dentaire des 22 et 23 avril 2005 avait été organisée suffisamment tôt pour que le recourant ait été en mesure d'avertir l'ORP, au plus tard un jour à l'avance avant l'entretien, ce qu'il a omis de faire.

Compte tenu des avertissements oraux et écrits répétés que le recourant a reçus, la sanction querellée s'avère justifiée et, eu égard à son montant et sa limitation dans le temps, n'est pas excessive; elle demeure dans le cadre de la liberté d'appréciation de l'autorité intimée.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Fondation Vaudoise de Probation du 3 mai 2005 est confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

 

 

 

Lausanne, le 18 octobre 2006

 

 

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint