CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 23 septembre 2005
Composition	M. François Kart, président; M. Marc-Henri Stoeckli et M. Patrice Girardet, assesseurs.

 

recourante

A.________, 1********,

  

autorité intimée

Caisse publique cantonale valaisanne de chômage, Succursale de Martigny, à Martigny

  

autorité concernée

Office régional de placement District d'Oron et Forel (Lavaux), à Oron

  

 

Objet	Indemnité de chômage
	Recours A.________ c/ décision sur opposition de la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage du 14 décembre 2004

 

Vu les faits suivants

A.                                A.________, née le 28 mars 1942, s'est inscrite pour la première fois en 1994 comme demandeuse d'emploi auprès de l'Office du Travail de Martigny (canton du Valais), commune dans laquelle elle est domiciliée, et a bénéficié de plusieurs délais-cadre d'indemnisation consécutifs depuis cette date. Comme elle séjourne plusieurs jours par semaine auprès de sa fille à 1******** (canton de Vaud), elle est suivie depuis plusieurs années par l'ORP Oron et Forel (Lavaux). Il résulte du dossier de l'ORP qu'elle s'est réinscrite comme demandeuse d'emploi en 1998 auprès de l'office communal de 2******** (canton de Vaud) et en 2001 auprès de l'office communal de 1********.

B.                A.________ a obtenu le versement d'indemnités chômages dès le 5 août 2002, un nouveau délai-cadre d'indemnisation lui ayant été ouvert depuis cette date jusqu'au 4 août 2004. Son gain assuré a été fixé à 3'104 fr. pour une disponibilité à 100 %.

A l'expiration du délai-cadre d'indemnisation le 4 août 2004, celui-ci a été prolongé automatiquement par la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage (ci-après : la caisse) jusqu'au 31 mars 2006 (date à laquelle A.________ aura droit à une rente de vieillesse de l'AVS), ceci en application des art. 27 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI) et 41b de l'ordonnance du Conseil fédéral du 31 août 1983 sur l'assurance chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI).

C.               Par décision du 4 octobre 2004,  la caisse a constaté qu'elle avait prolongé à tort le délai-cadre d'indemnisation dès lors que A.________ avait obtenu régulièrement des gains intermédiaires dès le 5 août 2002 et avait ainsi une période de cotisation suffisante pour bénéficier d'un nouveau délai-cadre d'indemnisation dès le 5 août 2004. Tenant compte de ces éléments, la caisse a ouvert un nouveau délai-cadre d'indemnisation pour la période du 5 août 2004 au 31 mars 2006 en fixant le gain assuré à 1'542 fr. Dans sa décision du 4 octobre 2004, la caisse exigeait également la restitution d'un montant de 1'427 fr.45 correspondant aux indemnités versées en trop du 5 au 31 août 2004.

D.               En date du 18 octobre 2004, A.________ a formulé une opposition dans laquelle elle contestait le nouveau calcul du gain assuré  et demandait à être indemnisée jusqu'au 31 mars 2006 aux mêmes conditions que précédemment. Elle demandait en outre la remise de l'obligation de restituer le montant de 1'427 fr.45 en invoquant sa bonne foi et l'état critique de sa situation financière. Dans une décision du 14 décembre 2004, la caisse a partiellement admis son opposition en fixant le gain assuré à 1'675 fr. et le montant à restituer à 1'345 fr.75. A.________ s'est pourvue contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de chômage du canton du Valais le 24 janvier 2005 en concluant implicitement à ce qu'elle puisse bénéficier d'indemnités de chômage jusqu'à sa retraite calculées sur la base du gain assuré pris en compte  dans le précédent délai-cadre d'indemnisation, soit 3'104 fr. A.________ réitérait au surplus  sa demande de remise s'agissant de la restitution du montant de 1'345 fr.75.

E.                Par décision du 6 avril 2005, la Commission cantonale de recours en matière de chômage du canton du Valais a constaté qu'elle n'était pas compétente pour traiter du recours formé par A.________ le 24 janvier 2005 et l'a transmis au Tribunal administratif du canton de Vaud, comme objet de sa compétence.

F.                Dans une décision du 11 février 2005, le Service de l'industrie, du commerce et du travail du canton du Valais a accepté la demande de remise formulée par A.________ et constaté que celle-ci n'était pas tenue de restituer à la caisse de chômage le montant de 1'345 fr. 75. Interpellée par le Tribunal administratif au sujet du maintien de son recours, A.________ a indiqué, en date du 21 juin 2005, qu'elle maintenait celui-ci en tant qu'il concerne le calcul du gain assuré. La caisse a déposé des observations le 6 juin 2005. A cette occasion, elle a contesté la compétence du Tribunal administratif du canton de Vaud au motif notamment que A.________ s'était inscrite au mois d'août 1994 comme demandeuse d'emploi auprès de la commune de Martigny et que les délais-cadre d'indemnisation s'étaient enchaînés sans interruption depuis lors. Interpellé à ce sujet, l'Office du travail de la Commune de Martigny a indiqué, par courrier du 19 juillet 2005, qu'il n'avait pas enregistré A.________ lorsque cette dernière s'est réinscrite au chômage en 2001, celle-ci ayant dû selon lui s'inscrire auprès de l'Administration communale de 1********.

Considérant en droit

1.                                Il convient d'examiner en premier lieu la compétence du Tribunal administratif du canton de Vaud.

Selon l'art. 58 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), le Tribunal des assurances compétent est celui du canton de domicile de l'assuré ou d'une autre partie au moment du dépôt du recours. Selon l'art. 100 al. 3 LACI, le Conseil fédéral peut cependant régler la compétence à raison du lieu du Tribunal cantonal des assurances autrement qu'à l'art. 58 al. 1 et 2 LPGA. Pour ce qui est des décisions des caisses de chômage, le Conseil fédéral a fait usage de cette compétence en édictant l'art. 128 al. 1 OACI qui, s'agissant de la compétence pour connaître des recours contre les décisions des caisses, renvoie à l'art. 119 OACI. Selon l'art. 119 al. 1 let. a OACI, la compétence de l'autorité cantonale à raison du lieu pour ce qui est de l'indemnité de chômage se détermine d'après le lieu où l'assuré se soumet au contrôle obligatoire. En l'espèce, il résulte du dossier que la recourante s'est inscrite comme demandeuse d'emploi en 1998 et en 2001 auprès d'offices communaux du travail situés dans le canton de Vaud et que son chômage est controlé  par l'ORP d'Oron et Forel (Lavaux) depuis plusieurs années, notamment durant la période déterminante. Partant, c'est à juste titre que la Commission cantonale de recours en matière de chômage du canton du Valais a décliné sa compétence et transmis la cause au Tribunal administratif du canton de Vaud.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 LPGA,  compte tenu de la suspension du délai entre le 18 décembre et le 1^er janvier (art. 38 al. 4 let. b LPGA), le recours est au surplus recevable à la forme et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                Sur le fond, on constate que le recours n'a plus d'objet en tant qu'il concerne la restitution de la somme de 1'345 fr.75, dès lors que la demande de remise formulée par la recourante a été acceptée. Restent par conséquent litigieux le refus de prolonger jusqu'au 31 mars 2006 le délai-cadre d'indemnisation qui avait couru du 5 août 2002 au 4 août 2004 et la fixation d'un nouveau délai-cadre d'indemnisation à partir du 5 août 2004 avec un gain assuré passant de 3'104 fr. à 1'675 fr. selon la décision attaquée du 14 décembre 2004.

a) Selon l'art. 9 LACI, des délais-cadre de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la loi (al. 1). Le délai-cadre applicable à la période de l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies (al. 2). Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (al. 3). Lorsque le délai-cadre s'appliquant à la période d'indemnisation est écoulé et que l'assuré demande à nouveau l'indemnité de chômage, de nouveaux délai-cadres de deux ans sont ouverts pour les périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la loi (al. 4). Selon l'art. 27 al. 1 LACI, dans les limites du délai-cadre d'indemnisation, le nombre maximum d'indemnités journalières est calculé selon l'âge de l'assuré et la période de cotisation. Aux termes de l'art. 27 al. 3 LACI, pour les assurés qui sont devenus chômeurs au cours des quatre ans qui précèdent l'âge donnant droit à une rente AVS et dont le placement est impossible ou très difficile, de manière générale ou pour des motifs inhérents au marché du travail, le Conseil fédéral peut augmenter le nombre des indemnités journalières de 120 au maximum et prolonger le délai-cadre de deux ans au maximum. Le Conseil fédéral a utilisé cette compétence en édictant l'art. 41b OACI, dont la teneur est la suivante :

"L'assuré pour lequel un délai-cadre d'indemnisation fondé sur l'art. 13 LACI a été ouvert dans les quatre ans précédant l'âge donnant droit à une rente ordinaire AVS a droit à 120 indemnités journalières supplémentaires.

Le délai-cadre d'indemnisation est prolongé jusqu'à la fin du mois précédent celui du versement de la rente AVS. Le délai-cadre d'indemnisation n'est pas prolongé lorsque, pendant ce délai-cadre, l'assuré a acquis une période de cotisation suffisante pour qu'un nouveau délai-cadre soit ouvert.

Le délai-cadre prolongé est remplacé par un nouveau délai-cadre d'indemnisation dès que l'assuré qui a épuisé son droit à l'indemnité remplit les conditions d'ouverture de ce délai-cadre".

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que, pendant le délai-cadre d'indemnisation qui a couru du 5 août 2002 au 4 août 2004, l'assurée a exercé une activité soumise à cotisation suffisante pour qu'un nouveau délai-cadre d'indemnisation soit ouvert. On se trouve par conséquent dans l'hypothèse visée par l'art. 41b al. 2 OACI dans laquelle le délai-cadre d'indemnisation n'a pas à être prolongé, ceci quand bien même il a été ouvert dans les quatre ans précédent l'âge donnant droit à une rente ordinaire AVS. C'est ainsi à juste titre qu'un nouveau délai-cadre d'indemnisation a été ouvert à partir du 5 août 2004, ce qui impliquait qu'un nouveau gain assuré soit pris en considération. Dès lors que la recourante avait perçu des gains intermédiaires durant le délai cadre écoulé, la caisse a à juste titre calculé le gain assuré sur la base des méthodes prescrites dans cette hypothèse à l'art. 37 al. 3 ter OACI. La recourante ne conteste pas la manière dont ce calcul a été effectué et le résultat auquel il a abouti. Elle relève simplement que le fait d'avoir réalisé des gains intermédiaires permettant l'ouverture d'un nouveau délai- cadre d'indemnisation avec un nouveau gain assuré la pénalise, ce qu'elle trouve injuste. La recourante invoque au surplus, de manière générale, la précarité de sa situation dès le moment où ses indemnités de chômage sont calculées sur la base d'un gain assuré de 1'675 fr. et non plus de 3'104 francs.

c) aa) Force est de constater que, dans le cas d'espèce, l'autorité intimée n'a fait qu'appliquer à la recourante le texte clair de l'art. 41b al. 2 OACI en refusant de prolonger le délai-cadre d'indemnisation arrivé à échéance le 4 août 2004 et en ouvrant un nouveau délai-cadre. On ne se trouve dès lors manifestement pas en présence d'une mauvaise application de  la loi ou de l'ordonnance. La recourante ne le prétend d'ailleurs pas. En réalité, c'est l'art. 41b al. 2 OACI lui-même que la recourante met implicitement en cause en mettant en évidence que, dans certains cas, ce dernier est susceptible de pénaliser les assurés qui font l'effort de travailler et d'obtenir des gains intermédiaires durant une période d'indemnisation et de créer une inégalité avec les assurés qui se contentent de percevoir leurs indemnités.

bb) A cet égard, on relèvera en premier lieu que l'inégalité invoquée par la recourante doit être relativisée. En application de l'art. 24 LACI, les assurés qui obtiennent des gains intermédiaires durant une période de contrôle ont en effet droit, pendant un certain temps, à la compensation de la perte de gain, ce qui leur permet d'obtenir une indemnité plus élevée. En l'occurrence, les gains intermédiaires perçus par la recourante durant la précédente période d'indemnisation lui ont ainsi permis d'obtenir globalement une amélioration de son revenu durant cette période.

cc) Le grief soulevé par la recourante implique encore d'examiner si le Conseil fédéral n'a pas violé l'art. 27 al. 3 LACI en excluant du droit à la prolongation du délai cadre d'indemnisation  les assurés ayant acquis une période de cotisation suffisante pour qu'un nouveau délai cadre soit ouvert. A cet égard, on constate que l'augmentation des indemnités journalières et la prolongation du délai-cadre d'indemnisation prévues par les art. 27 al. 3 LACI et 41 b OACI constituent des mesures exceptionnelles qui dérogent au régime ordinaire afin de tenir compte de la situation particulière de personnes qui, peu avant leur retraite, seraient susceptibles de se retrouver sans emploi et sans droit aux indemnités chômage. Il apparaît ainsi normal de ne pas appliquer ce régime exceptionnel aux personnes qui, comme la recourante, remplissent les exigences pour percevoir des indemnités dans le cadre du régime ordinaire. Partant, le tribunal de céans n'a pas de raison de mettre en cause la conformité de l'art. 41 b OACI à l'art. 27 al. 3 LACI

dd) L'inégalité de traitement mise en avant par la recourante implique enfin d'examiner si, en édictant l'art. 41 b al. 2 OACI, le Conseil fédéral n'a pas violé le principe d'égalité dans la loi garanti par l'art. 8 Cst. Selon la jurisprudence, un acte normatif viole l'art. 8 Cst. lorsqu'il ne repose pas sur des motifs sérieux, n'a ni sens ni but, opère des distinctions qui ne trouvent pas de justifications dans les faits à réglementer ou n'opère pas celles qui s'imposent en raison de ces faits (cf. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II p. 483, no. 988 et jurisprudences citées).

En l'occurrence, on  a vu que l'art. 41 al. 2 OACI distingue les assurés qui peuvent bénéficier de l'ouverture d'un nouveau délai cadre d'indemnisation sur la base des règles ordinaires de ceux qui ne peuvent continuer à percevoir des indemnités chômage que sur la base d'un régime extraordinaire permettant d'augmenter exceptionnellement le nombre d'indemnités et la durée du délai cadre d'indemnisation. Le législateur a dès lors opéré une distinction qui se fonde sur une différence de fait entre les assurés et repose par conséquent sur des motifs objectifs qui apparaissent pertinents. On ne saurait ainsi considérer que l'art. 41 al. 2 OACI ne serait pas conforme à l'art. 8 Cst., ceci quand bien même il peut impliquer, dans certains cas, une inégalité en défaveur des personnes qui, comme la recourante, remplissent les conditions pour bénéficier d'un nouveau délai cadre d'indemnisation.

3.                Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. En application de l'art. 61 let. a LPGA, les frais sont laissés à la charge de l'Etat et il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage du 14 décembre 2004 est confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

jc/Lausanne, le 23 septembre 2005

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.