CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 2 décembre 2005

Composition

M. François Kart, président; Mme Isabelle Perrin et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Sophie Yenni Guignard

recourante

A.________, à 1********

autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne

autorité concernée

Office régional de placement de Nyon, à Nyon

Objet	Mesures spécifiques
	Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 24 juin 2005 concernant B.________(révocation d'une décision d'octroi d'allocations d'initiation au travail)

Vu les faits suivants

A. B.________, au bénéfice d'un délai-cadre d'indemnisation ouvert du 1^er avril 2004 au 31 mars 2006, a déposé le 8 septembre 2004 une demande d'allocations d'initiation au travail auprès de l'Office régional de placement (ORP) de Nyon pour être initiée au travail de dessinatrice par A.________ au sein de son entreprise "X.________". Un contrat de travail a été conclu ce même jour entre B.________ et A.________ sous forme de "lettre d'engagement", rédigée notamment en ces termes:

"Mme A.________ déclare engager auprès de sa société Mme B.________, domiciliée à la 2********,à 3********.

Début de rapport d'engagement: le 1^er septembre 2004.

La période d'essai court jusqu'au 15 octobre 2004 (vacances du 8 au 17 septembre 2004).

(…)".

Toujours le 8 septembre 2004, B.________ transmettait à A.________ une copie de la demande d'allocations d'initiation au travail remise à l'ORP, ainsi que la lettre d'engagement signée, le plan de formation et le formulaire "Confirmation de l'employeur relative à l'initiation au travail". Dans son courrier d'accompagnement, adressé en copie à M. C.________, de l'ORP de Nyon, elle mentionnait ce qui suit:

"Faisant suite à votre téléphone de ce jour et à mon entretien avec M. C.________ qui en a découlé, je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint les documents modifiés.

Après analyse du problème du temps d'essai, la meilleure solution s'est trouvée être de le ralonger. En rajoutant la période de vacances (du 8 au 17 septembre 2004) - que vous m'avez accordée lors de notre entretien d'embauche, à condition de ne plus en prendre jusqu'à la fin de l'année - au temps d'essai, celui-ci se trouve prolongé au 15 octobre 2004.

…"

B. Le formulaire "Confirmation de l'employeur relative à l'initiation au travail" (ci après: la confirmation de l'employeur), qui mentionne un début de l'initiation au travail le 1^er septembre 2004, a été signé par A.________ le 8 septembre 2004. Ce document contient un certain nombre d'engagements de la part de l'employeur, dont notamment celui libellé comme suit: "limiter le temps d'essai à un mois; après la période d'essai, le congé ne peut pas être donné avant la fin de l'initiation, les cas de justes motifs au sens de l'article 337 CO demeurent réservés. Au terme de l'initiation, le contrat peut être résilié en respectant le délai de congé prévu par l'art. 335c CO". Le formulaire prévoit expressément que les dispositions qu'il contient priment sur tout accord contenant des clauses contraires.

C. En date du 17 septembre 2004, A.________ a adressé différents documents à l'ORP comprenant notamment la lettre d'engagement de B.________, le plan de formation et la confirmation de l'employeur.

D. Par décision du 29 septembre 2004, l'ORP a accepté la demande et octroyé des allocations d'initiation au travail à B.________ pour la période du 1^er septembre 2004 au 30 avril 2005. La décision de l'ORP précisait que les allocations étaient octroyées sous réserve du respect du contrat de travail du 8 septembre 2004, de la confirmation de l'employeur et du plan de formation signés le même jour, et qu'à défaut, leur restitution pourrait être exigée.

E. B.________ a commencé à travailler le 1^er septembre 2004. Par courrier électronique adressé le 13 octobre 2004 à sa conseillère ORP, elle exposait que ses conditions de travail étaient difficiles, qu'elle ressentait dans sa santé l'ambiance de stress et la fumée permanente des locaux, qu'elle devait avoir une discussion avec Mme A.________ le lendemain à ce propos, et qu'en tout état de cause, elle ne pensait pas que l'expérience se prolongerait.

F. Par courrier du 15 octobre 2004 confirmant leur entretien du 14 octobre 2004, A.________ signifiait à B.________ la résiliation des rapports de travail pour le 30 novembre 2004.

G. Le 8 décembre 2004, l'ORP révoquait sa décision d'octroi du 29 septembre 2004 et refusait la demande d'allocations d'initiation au travail. A l'appui de sa décision, il invoquait le fait que le plan de formation relatif à la période de mise au courant signé en son temps par l'employeur n'avait pas été respecté, en violation de l'obligation d'initier l'assurée.

H. A.________ a fait opposition à cette décision auprès du Service de l'Emploi le 14 janvier 2005, en faisant notamment valoir que le contrat avait été résilié le 15 octobre 2004, soit le dernier jour du temps d'essai. Pour le reste, elle affirmait avoir respecté ses engagements et le plan de formation approuvé par l'ORP.

I. Le service de l'Emploi a rejeté son opposition le 24 juin 2005, en retenant que le temps d'essai était limité à un mois par la confirmation de l'employeur, que les clauses contenues dans ce document primaient sur toute disposition contraire prise d'entente entre les parties, que le temps d'essai était par conséquent arrivé à son terme le 30 septembre 2004 et que la résiliation du contrat sans justes motifs durant la période d'initiation au travail constituait une violation des obligations de l'employeur justifiant la révocation de la décision d'octroi des allocations d'initiation au travail.

J. A.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette décision le 22 septembre 2005, en faisant valoir que les conditions d'engagement et notamment la prolongation du temps d'essai avaient été discutées avec l'ORP avant la signature du contrat, que le temps d'essai avait été prolongé en accord avec l'ORP pour tenir compte des vacances prises par B.________ du 8 au 18 septembre 2004, qu'au demeurant elle avait respecté ses engagements et le plan de formation jusqu'à la résiliation effective du contrat le 30 novembre 2004 et que la résiliation signifiée le 15 octobre 2004 était valablement intervenue le dernier jour du temps d'essai prolongé. Elle concluait implicitement à pouvoir bénéficier des allocations d'initiation au travail pour la période du 1^er septembre au 30 novembre 2004.

K. Le Service de l'Emploi a répondu le 18 août 2005 en concluant au maintien de sa décision et au rejet du recours.

L. Interpellé par le juge instructeur, l'ORP s'est déterminé le 6 septembre 2005 de la façon suivante:

"…

Dans son acte de recours, l'entreprise se base sur la fin de la période d'essai portée au 15 octobre 2005. Cette date, mentionnée dans la lettre d'accompagnement, a été fixée en raison de vacances demandées par l'assurée et accordées par l'entreprise dès le début de la mesure. Toutefois, cette disposition est en contradiction avec la condition contenue dans la confirmation de la mesure signée par l'employeur et stipulant "▲ CES DISPOSITIONS PRIMENT SUR TOUT ACCORD CONTENANT DES CLAUSES CONTRAIRES". Cette clause est impérative et le temps d'essai mentionné dans la lettre d'engagement n'a pas fait l'objet d'un accord particulier de la part de l'ORP; par conséquence, le terme à prendre en considération devrait être le 30 septembre 2005."

M. A.________ a déposé des déterminations complémentaires le 22 septembre 2005 en reprenant et en développant les arguments déjà invoqués à l'appui de son mémoire de recours.

Considérant en droit

1. Aux termes de l'art. 59 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), quiconque est touché par la décision ou la décision sur opposition et a un intérêt digne d'être protégé à ce qu'elle soit annulée ou modifiée, a la qualité pour recourir.

En tant qu'employeur, la recourante est directement touchée par la décision entreprise, puisqu'elle a versé la totalité des salaires de l'assurée pour les mois de septembre à novembre 2004. Le refus des allocations d'initiation au travail la prive du remboursement d'une partie des salaires versés. Elle a dès lors un intérêt digne de protection à recourir contre la décision entreprise (ATF 124 V 246 cons. 1). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 LPGA, le recours est au surplus recevable à la forme et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) En vertu de l'art. 65 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), les assurés dont le placement est difficile et qui, accomplissant une initiation au travail dans une entreprise, reçoivent de ce fait un salaire réduit, peuvent bénéficier d'allocations d'initiation au travail lorsque le salaire réduit durant la mise au courant correspond au moins au travail fourni (let. b) et qu'au terme de cette période, l'assuré peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte (let. c).

Selon l'art. 66 LACI, les allocations d'initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal auquel l'assuré peut prétendre au terme de sa mise au courant, compte tenu de ses capacités de travail, mais tout au plus 60 % du salaire normal (al. 1). Pendant le délai-cadre, elles sont versées pour six mois au plus, dans des cas exceptionnels, notamment pour des chômeurs âgés, pour douze mois au plus. Par ailleurs, bien que les assurés soient eux-mêmes titulaires du droit aux allocations d'initiation au travail, celles-ci sont versées par la caisse à l'employeur; ce dernier les verse à son tour à l'assuré avec le salaire convenu (art. 90 al. 4 OACI).

b) Dans un arrêt du 27 mars 2000 (ATF 126 V 42), le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l'employeur peut être tenu de restituer les allocations perçues si les rapports de travail sont résiliés sans justes motifs avant l'échéance du délai indiqué par l'administration dans la décision d'octroi des allocations d'initiation au travail, confirmant ainsi la pratique recommandée par le Seco (v. Circulaire relative aux mesures de marché du travail [MMT], éd. octobre 2004, J 29). La restitution est admissible en regard du but de la mesure, qui est de favoriser l'engagement durable de personnes au chômage dont le placement est fortement entravé; il s'agit également d'éviter une sous-enchère sur les salaires, ainsi qu'un subventionnement des employeurs par l'assurance-chômage (ATF 126 V 42 cons. 2a et les références citées; arrêt TA PS 2004.0258 du 10 juin 2005). La restitution ne peut toutefois pas être exigée quand le contrat de travail est résilié pendant le temps d'essai, attendu que celui-ci a notamment pour but de permettre aux parties de réfléchir avant de s'engager pour une plus longue période (ATF 126 V 42 cons. 2b; 124 V 246 cons. 3b; arrêt TA PS 2004.0258 précité). Tout au plus faut-il réserver le cas où l'employeur a agi avec légèreté ou de manière abusive, notamment en concluant le contrat avec l'intention dissimulée de mettre fin rapidement aux rapports de travail (cf. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. II, note 30 ad art. 65 LACI).

3. a) En l'occurrence, l'autorité intimée a confirmé la décision par laquelle l'ORP avait révoqué sa décision initiale d'octroi des allocations d'initiation au travail en retenant pour seul motif le fait que la résiliation du contrat de travail serait intervenue après la fin du temps d'essai. Le service de l'emploi relève à cet égard que, en signant la confirmation de l'employeur, la recourante s'était engagée à limiter le temps d'essai à un mois, soit jusqu'au 30 septembre 2004. La recourante soutient pour sa part que la résiliation du contrat de travail, datée du 15 octobre 2004, serait intervenue le dernier jour du temps d'essai. Elle se réfère à cet égard à l'accord conclu avec B.________ par lequel le temps d'essai avait été prolongé jusqu'à cette date. Implicitement, la recourante soutient ainsi que la période d'essai a bien été d'un mois, auquel il faut ajouter les vacances prises par B.________ du 8 au 18 septembre 2004. La résiliation étant intervenue selon elle le dernier jour du temps d'essai, elle affirme avoir respecté ses obligations et soutient par conséquent que l'ORP ne pouvait pas révoquer sa décision d'octroi des allocations d'initiation au travail. L'ORP insiste pour sa part sur le fait que la confirmation de l'employeur prévoit expressément que les dispositions qu'elles contiennent priment sur tout accord contenant des clauses contraires.

b) Si l'on se fonde sur la confirmation de l'employeur, il apparaît logique de considérer que le temps d'essai s'est terminé le 30 septembre 2004 puisque le contrat de travail a débuté le 1^er septembre et que le temps d'essai était impérativement limité à un mois et ne pouvait être prolongé par les parties. Cela étant, l'interprétation soutenue par la recourante selon laquelle la durée d'un mois doit être augmentée de la durée des vacances apparaît également soutenable. On pourrait ainsi admettre que l'accord conclu entre les parties consistant à reporter l'échéance du temps d'essai au 15 octobre 2004 était conforme à l'exigence selon laquelle le temps d'essai doit être limité à un mois. On relèvera à ce propos que, selon la jurisprudence, le temps d'essai doit fournir aux parties l'occasion de préparer l'établissement de rapports de travail destinés à durer, en leur permettant d'éprouver leurs relations de confiance, de déterminer si elles se conviennent mutuellement et de réfléchir avant de s'engager pour une plus longue période (ATF 124 V 246). Or, un tel but peut difficilement être atteint si, comme en l'espèce, la moitié de la période d'essai est consacrée à des vacances. Dès lors que la décision attaquée doit être annulée pour un autre motif, la question de savoir si la prolongation du temps d'essai au 15 octobre 2004 respectait les engagements pris par la recourante en signant la confirmation de l'employeur peut cependant rester indécise.

c) La décision d'octroi des allocations du 29 septembre 2004 mentionne expressément que le versement des prestations est subordonné non seulement au respect de la confirmation de l'employeur mais également au respect du contrat de travail du 8 septembre 2004 et du plan de formation. Or, la lettre d'engagement mentionne clairement que le temps d'essai était prolongé au 15 octobre 2004 pour tenir compte des vacances de B.________. En outre, il résulte du courrier adressé à A.________ par B.________ le 8 septembre 2004, dont l'ORP a reçu copie, que cet arrangement avait été convenu avant le début de la mesure. L'ORP était donc d'emblée informé de la solution adoptée quant au temps d'essai, d'autant qu'il avait été consulté par B.________ avant la signature de l'accord. Or, à aucun moment l'ORP n'a indiqué que cet accord pouvait contrevenir à la clause impérative contenue dans la confirmation de l'employeur. Dès lors que l'ORP n'a à aucun moment attiré l'attention de la recourante sur le fait que l'accord conclu avec son employée concernant la prolongation du temps d'essai au-delà du 30 septembre 2004 n'était pas conforme aux engagements qu'elle aurait pris en signant la confirmation de l'employeur, le fait de remettre en cause a posteriori cet accord pour exiger le remboursement des allocations n'apparaît pas conforme au principe de la bonne foi. Ancré à l'art. 9 Cst, et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, ce principe exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou d'une insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a p. 269/270). A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celle-ci (cf. ATF 128 II 112; 118 Ib 580). De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (cf. ATF 126 II 377; 111 Ib 124.). En l'occurrence, en se fondant sur l'attitude de l'ORP, la recourante pouvait légitimement penser que la prolongation du temps d'essai jusqu'au 15 octobre 2004 avait été admise et qu'elle pouvait par conséquent donner le congé jusqu'à cette date sans risquer de se voir reprocher une violation des engagements pris dans la confirmation de l'employeur et de devoir restituer les allocations perçues.

4. Il découle de ce qui précède que l'autorité intimée a considéré à tort que la décision d'octroi des allocations d'initiation au travail pouvait être révoquée au seul motif que la résiliation du contrat était intervenue après la fin du temps d'essai. On relève au surplus que, dans la décision attaquée, le service de l'emploi n'a pas examiné les autres motifs invoqués par l'ORP pour justifier la révocation de la décision, à savoir le fait que l'initiation au travail aurait été effectuée dans des conditions inadéquates (infrastructure et formation insuffisantes, horaires décalés, organisation lacunaire, problèmes administratifs en relation avec le versement du salaire et les assurances sociales, exposition à la fumée d'une personne asthmatique) (cf. observations de l'ORP du 24 février 2005 dans le cadre de la procédure d'opposition). En conséquence, le recours doit être admis et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle instruise sur les autres griefs formulés par l'ORP à l'appui de sa décision de révocation et, pour autant qu'ils soient établis, examine s'ils pouvaient être invoqués pour justifier la révocation de la décision d'octroi des allocations d'initiation au travail alors même que la résiliation est intervenue durant le temps d'essai.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de l'emploi du 24 juin 2005 est annulée et la cause retournée au service de l'emploi pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. L'arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 2 décembre 2005

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.