CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 18 novembre 2005

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Sophie Rais Pugin et Mme Ninon Pulver, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.

recourants

A.________, à 1********

B.________, à 1********

autorité intimée

Centre social intercommunal de Vevey, à Vevey

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

Objet	Aide sociale
	Recours A.________, B.________ c/ décision du Centre social intercommunal de Vevey du 28 juillet 2005

Vu les faits suivants

A. A.________, ressortissant portugais, est entré en Suisse le 13 juillet 2002 pour exercer une activité lucrative dépendante ; une autorisation de séjour de courte durée CE/AELE (permis L ; pour une activité lucrative inférieure à un an) renouvelable a été délivrée en sa faveur et elle arrivera à échéance le 2 avril 2006. L’intéressé a demandé à plusieurs reprises la transformation de son autorisation de courte durée en autorisation de séjour B CE/AELE, sur la base d’un contrat de travail dont la durée était supérieure à une année. Le Service de la population (ci-après : SPOP) a refusé cette demande ; la première fois car le contingent suisse des autorisations de séjour de longue durée était momentanément épuisé, et à la seconde reprise, parce que l’activité lucrative de l’intéressé était limitée à une durée de trois mois. Le SPOP informait encore l'intéressé du fait qu'une autorisation de séjour B CE/AELE pouvait lui être délivrée lorsqu’il aurait obtenu des autorisations de séjour de courte durée pour activité lucrative totalisant une période de trente mois, car elle ne nécessitait pas la prise d’une unité du contingent.

B. L'épouse du recourant, B.________ et leurs trois enfants ont également bénéficié d’un permis L valable jusqu’au 18 mai 2005. Des prestations d’aide sociale ont été allouées à l'ensemble de la famille du 1^er décembre 2002 au 30 avril 2003, puis du 1^er septembre 2003 au 31 août 2004. A.________ a déposé une demande d’indemnisation pour l’ouverture d’un nouveau délai-cadre au 21 mai 2005 auprès de la Caisse de chômage UNIA ; par décision du 14 juillet 2005, il a été considéré que l’intéressé ne remplissait pas les conditions relatives à la période de cotisation. Son épouse n’avait pas non plus droit aux indemnités de chômage pour la même raison. Le couple a donc déposé une nouvelle demande d’aide sociale le 14 juillet 2005.

C. Par décision du 28 juillet 2005, le Centre social intercommunal de Vevey (ci-après : le centre social) a refusé d’accorder une aide aux époux A.________ car les accords avec l'Union européenne ne permettaient pas l'octroi de telles prestations pour les personnes à la recherche d’un emploi. En outre, aucune démarche n’aurait été entreprise pour renouveler les permis L échus au 18 mai 2005 de l’intéressée et de leurs trois enfants, malgré les demandes de l’autorité compétente.

D. a) Les époux A.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 2 août 2005 ; ils pensaient retrouver rapidement du travail. En outre, leur vie était en Suisse, et ils n’avaient rien au Portugal. Enfin, ils ne pouvaient renouveler leurs autorisations de séjour, par manque d’argent ; c’est pourquoi ils n’avaient pas donné suite aux injonctions de l’autorité.

b) A titre de mesures préprovisionnelles urgentes, le juge instructeur a invité le centre social à allouer à la famille A.________les prestations de l’aide sociale limitées au forfait 1 et à la prise en charge de leur loyer.

c) Le centre social s’est déterminé le 19 août 2005 en concluant au rejet du recours. Le Service de prévoyance et d’aide sociales a déposé ses observations le 23 août 2005 ; l’aide sociale pourrait tout au plus être limitée à un soutien financier permettant le retour de la famille au Portugal et à sa prise en charge dans ce pays.

Considérant en droit

1. a) Sous la note marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst ou la constitution) prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La règle précitée pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss). La constitution ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui respectent le seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst; mais ces règles peuvent toutefois aller au-delà de ce seuil. Les lois cantonales régissant l’aide sociale prévoient des prestations destinées non seulement à assurer un minimum d’existence mais aussi à permettre une intégration du bénéficiaire dans la société. L’aide d’urgence de l’art. 12 Cst n’est conçue en revanche que comme un appui provisoire minimum (ATF 130 I 71, spécialement 76).

b) Le droit au minimum d’existence appartient à toute personne en séjour dans le canton (voir d’ailleurs la formulation de l’art. 16 al. 1 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales ; ci-après : LPAS ; RSV 850.051), quand bien même elle s’y trouverait sans titre de séjour, c’est-à-dire illégalement (ATF 121 I 367, spéc. 374 ; voir dans le même sens Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997 I 1ss p. 267 ss, spéc. p. 343 s. ; dans le même sens, TA VD, arrêt du 1^er juin 2004, PS 2004/0025 ; TA Berne, arrêt du 15 novembre 2004 déjà cité : selon cet arrêt, les personnes relevant de l’art. 44a LAsi ont droit à une aide d’urgence, même si elles ne collaborent pas aux mesures préparatoires permettant leur renvoi ; contra TA Soleure, arrêt du 17 décembre 2004, annulé toutefois par le Tribunal fédéral par arrêt du 18 mars 2005 dans la cause 2 P. 318/2004).

aa) Sur le plan cantonal, l’art. 33 al. 1 de la Constitution vaudoise (Cst VD), entrée en vigueur le 14 avril 2003, prévoit que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L’art. 34 al. 1 Cst VD précise encore que toute personne a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. La portée de ces dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle conférée par le droit constitutionnel fédéral (dans ce sens, voir Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les références citées).

bb) L'art. 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 LPAS l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le code civil. Selon l'art. 21 LPAS, la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales (al. 1er), les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévus par le Département de la santé et de l’action sociale (ci-après : le département), selon les dispositions d'application (al. 2). Enfin, la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière et d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail (art. 23 LPAS).

L’art. 10 du règlement du 18 novembre 1977 d’application de la loi précitée (ci-après : RPAS ; RSV 850.051.1) précise que les municipalités ou les autres organes délégataires de compétences en cette matière reçoivent chaque année les normes établies par le département en application de l'art. 21 al. 2 LPAS pour la fixation du montant de l’aide sociale. L’organe délégataire doit rechercher dans un premier temps toute solution satisfaisante pour le requérant de nature à prévenir l’octroi de prestations financières (art. 11 RPAS). A défaut de solution conforme à l’art. 11 RPAS, l’organe communal fixe le montant de l’aide sociale sur la base des normes établies par le département ; l’organe communal, s’il le juge équitable et qu’il obtient à cet effet l’accord du département, peut s’écarter de ces normes (art. 12 RPAS).

cc) Conformémant à l'art. 21 al. 2 LPAS, le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2005" (ci-après : le recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2005" (ci-après : le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (recueil ch. II-1.1).

2. a) Selon l’art. 2 ch. 1 al. 2 de l’annexe I de l’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ci-après : ALCP), les ressortissants des parties contractantes ont le droit de rester dans une autre partie contractante après la fin d’un emploi d’une durée inférieure à un an pour y chercher un emploi et y séjourner pendant un délai raisonnable, qui peut être de six mois. Les chercheurs d’emploi ont le droit, sur le territoire de la partie contractante concernée, de recevoir la même assistance que celle que les bureaux d’emploi de cet Etat accordent à ses propres ressortissants. Ils peuvent être exclus de l’aide sociale pendant la durée de ce séjour. Ainsi, les cantons ne sont pas tenus de les soutenir financièrement (cf. directives OLCP, ch. 6.2.5.3).

b) Le Recueil d’application de l’aide sociale vaudoise 2005 prévoit que les ressortissants CE/AELE à la recherche d’un emploi n’ont pas droit aux prestations d’aide sociale. L’Aide sociale vaudoise ne peut donc être octroyée que si le bénéficiaire est lié par une relation de travail, en complément de son salaire. Une aide peut néanmoins leur être accordée, cas échéant, pour leur permettre de financer le voyage de retour dans le pays d’origine (recueil ch. II-9.0). Le recueil précise toutefois que les ressortissants CE/AELE au bénéfice d’une autorisation de séjour de courte durée (permis L) ont droit à l’aide sociale pour autant qu’ils se trouvent dépourvus des moyens nécessaires à satisfaire leurs besoins vitaux et personnels indispensables ou dans l’attente de l’obtention ou du renouvellement de leur permis de séjour. Il faut toutefois dans ce dernier cas que les démarches soient réellement effectuées (recueil ch. II-9.0).

c) En l’espèce, le recourant est titulaire d’une autorisation de séjour de courte durée L CE/AELE et il a droit à l’allocation de prestations d’aide sociale, conformément au recueil. En revanche, les permis L de son épouse et de leurs trois enfants sont arrivés à échéance le 18 mai 2005 et les démarches en vue de leur renouvellement n’ont pas été effectuées. Ainsi, cela signifierait que seul le recourant pourrait prétendre à l’allocation de prestations d’aide sociale, et non sa famille. En effet, son épouse n’est plus liée par un contrat de travail, après avoir bénéficié d’un emploi d’une durée inférieure à un an, et elle est à la recherche d’un emploi. Il apparaît ainsi qu’elle peut être exclue de l’aide sociale pendant la durée de son séjour, en application de l’art. 2 ch. 1 al. 2 annexe I ALCP, possibilité dont le département a fait usage (recueil ch. II-9.0). Il convient donc d’examiner la situation dans le cas où la recourante ne serait pas accompagnée par son époux en Suisse. En effet, dans cette situation, le régime est pour le moins particulier, dans le sens où les clandestins et les personnes en situation irrégulière sont susceptibles de bénéficier des prestations de l’aide sociale (cf. par exemple recueil ch. I-3.1), contrairement aux ressortissants communautaires qui se trouvent dans la même situation que la recourante. Il existe donc des régimes d’aide sociale distincts en fonction d’objectifs relevant de la police des étrangers. Le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion de relever (arrêt PS 2004/0230 du 15 juin 2005) que l’utilisation du levier que constitue le droit de l’aide sociale afin de poursuivre des buts qui lui sont exogènes, ici de police des étrangers, ne va pas de soi. C’est ce que la doctrine appelle la « justification finaliste » de l’inégalité de traitement entre deux situations comparables (voir à ce propos Vincent Martenet, Géométrie de l’égalité, Zurich 2003, p. 192 ss). On ne saurait exclure d’emblée l’adoption de mesures de ce type (cf. toutefois Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 333 ; Verfassungrechtliche Mindestanforderungen an Die soziale Hilfe im Asilwesen, in ASYL 2/2003, p. 28, spécialement 35, pour laquelle une inégalité de traitement entre requérants d’aide sociale ne peut pas être justifiée par des motifs d’ordre politique); il reste cependant que ces dernières entraînent une entorse importante au principe de l’égalité de traitement, de sorte qu’elles ne peuvent être admises qu’à des conditions restrictives, comparables à celles applicables aux restrictions aux libertés publiques ordinaires (art. 36 Cst). En d’autres termes, l’introduction d’une mesure impliquant une inégalité de traitement à but externe (ou justification finaliste) suppose une base légale, un intérêt public et le respect du principe de la proportionnalité. Ainsi, l’adoption d’un régime d’aide sociale distinct relève de la compétence du pouvoir législatif lui-même ; à cet égard, les vœux du législateur fédéral sont sans incidence, puisque la compétence appartient en réalité aux autorités cantonales. Dès lors, le Canton de Vaud ne peut mettre en oeuvre les objectifs visés par l'autorité de ratification des accords par la seule voie réglementaire, car une telle faculté n'appartient qu'au Grand Conseil (sur ce type de questions, voir Martenet, op. cit., p. 192 s.) ; c’est en effet à ce dernier d’apprécier si le but externe poursuivi permet de légitimer une entorse au principe de l’égalité dans le domaine de l’aide sociale. Par ailleurs, la différence de réglementation adoptée doit être conforme au principe de proportionnalité, eu égard tant à l’intérêt public poursuivi qu’aux effets positifs escomptés de la mesure (sur ces points Martenet, p. 196 ss ; Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3^ème éd. 1999, p. 399 ; Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, 2001, p. 67).

Le recueil a été élaboré par une autorité exécutive (le département) et non par le pouvoir législatif cantonal. Or, le principe d’exclusion de l’aide sociale pour les ressortissants communautaires à la recherche d’un emploi doit reposer sur une base légale au sens formel. Le Tribunal fédéral admet la possibilité de différencier le besoin d’aide d’une personne selon qu’elle est établie en Suisse ou qu’elle tombe dans le besoin pendant un séjour de courte durée (ATF 2P.318/2004, cons. 7.2.1 et 8.2; ATF 121 I 367, spécialement 367). Il appartiendra au législateur cantonal de déterminer s'il se justifie d'appliquer un traitement différencié à une personne qui demande les prestations de l’aide sociale à la suite de l’exercice d’une activité lucrative inférieure à un an. Le tribunal relève à cet égard que le canton pourrait limiter la durée de l'aide sociale dans cette hypothèse afin de respecter la volonté du législateur fédéral ; en effet, selon l’art. 2 ch. 1 al. 2 annexe I ALCP précité, les ressortissants CE/AELE qui ont exercé une activité en tant que titulaires d’une autorisation de séjour de courte durée CE/AELE peuvent, au terme de leur activité, séjourner au plus six mois en Suisse pour rechercher un autre emploi. Cela est valable pour les personnes qui, compte tenu de leur activité en Suisse, n’ont pas acquis un droit aux prestations de l’assurance-chômage suisse (cf. directives OLCP, ch. 6.2.5.2). En effet, selon la jurisprudence déterminante de la Cour de justice des Communautés Européennes (CJCE ; arrêt dans l’affaire Anthonissen, C-292/89), un délai est jugé raisonnable s’il ne dépasse pas six mois. Ainsi, par analogie, ce délai de six mois pourrait être repris pour limiter dans le temps l’allocation de prestations d’aide sociale.

En l'absence d'une base légale formelle limitant le droit aux prestations de l'aide sociale des recourants, la décision attaquée ne peut être maintenue. De plus, le recourant a droit à l’allocation de prestations d’aide sociale, puisqu’il est titulaire d’une autorisation de séjour L CE/AELE et qu’il ne peut subvenir à ses besoins indispensables, faute de ressources financières suffisantes. Or, l'aide allouée au recourant doit s'étendre à l'ensemble de sa famille indépendamment du statut de police des étrangers; les forfaits sont d'ailleurs alloués en fonction de la composition du ménage. Ainsi, le statut du recourant est suffisant pour que le droit à l’aide sociale soit reconnu à toute sa famille.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le présent arrêt sera rendu sans frais et il ne sera pas alloué de dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue par le Centre social intercommunal de Vevey le 28 juillet 2005 est annulée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 18 novembre 2005

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.