CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 23 novembre 2005

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Dina Charif Feller et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier.

recourante

A.________, à 1********

autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne

autorités concernées

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne

Office régional de placement d'Yverdon-Grandson, à Yverdon.

Objet	Indemnité de chômage
	Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 15 août 2005 (suspension du droit à l'indemnité)

Vu les faits suivants

A. A.________, assistante sociale diplômée, revendique l’indemnité de chômage depuis le 23 janvier 2003 ; elle était alors arrivée au terme du contrat de durée déterminée conclu avec X.________. Depuis lors, son chômage est contrôlé par l’Office régional de placement d’Yverdon-Grandson (ci-après : ORP).

Le Tribunal administratif a déjà été saisi par le passé de recours que A.________ avait formés à l’encontre de décisions de suspension de son droit à l’indemnité de chômage. Par arrêt PS 2004.0201 du 9 février 2005 le tribunal a ramené de trente-et-un à vingt-cinq jours indemnisables, la quotité de la suspension qui lui avait été infligée pour ne pas s’être présentée à l’ETS qui lui avait été assigné. Par arrêt PS 2005.0039 du 23 mai 2005, le tribunal a en revanche confirmé la suspension de seize jours prononcée auparavant à son encontre pour ne pas s’être présentée à un autre ETS. Il est renvoyé à ces deux arrêts en tant que de besoin.

B. En date du 21 septembre 2004, l’ORP a assigné à A.________ un emploi temporaire subventionné (ETS) auprès du Centre vaudois de gestion des programmes d’insertion (CGPI) ; il s’agissait pour elle d’effectuer une mission auprès du Centre social régional (CSR) d’Yverdon. Il lui était demandé de prendre contact avec l’organisateur le 23 septembre 2004 ; cet ETS devait débuter le 27 suivant.

Par courrier électronique du même jour, A.________ a informé son conseiller ORP, B.________, qu’elle souhaitait prendre trente jours de vacances entre novembre et décembre 2004. Ce dernier s’est dit un peu surpris de cette démarche, estimant que A.________ avait une excellente chance, par cette mesure, de mettre un pied dans le système du CSR et que cela lui ouvrirait des portes. Au surplus, il a fait savoir à l’assurée qu’elle disposerait de toute façon d’une semaine de vacances ; il l’a prévenue de ce que son désir d’en prendre davantage pourrait conduire l’ORP à examiner son aptitude au placement. A.________ a alors rappelé que son droit à l’indemnisation prenait fin en même temps que l’ETS, soit au 31 décembre 2004 ; elle a alors prié son conseiller ORP de lui faire savoir à quel moment elle pourrait prendre ses vacances, expliquant qu’elle attendait depuis juin 2004 qu’un ETS soit créé auprès du CSR.

C. A.________ ne s’est jamais présentée à l’ETS en question ; à la demande du CGPI, elle a fourni un certificat de travail attestant de son incapacité de travail du 27 septembre au 3 novembre 2004. Depuis cette dernière date, elle n’a plus donné la moindre nouvelle, ni aux organisateurs de l’ETS, ni à l’ORP ; il ressort de son dossier qu’elle aurait pris des vacances entre novembre et décembre 2004.

Par courrier du 8 février 2005, l’ORP a requis de A.________ la production d’un certificat médical pour la période courant depuis le 4 novembre 2004 ; il a informé cette dernière qu’en l’absence de ce document, son comportement, assimilé à un refus d’ETS, pourrait le conduire à prononcer une nouvelle mesure de suspension. A.________ a expliqué les raisons pour lesquelles elle ne s’était pas présentée à cet ETS. Elle fait valoir que cet ETS avait été créé à sa demande ; or, il lui est apparu, à l’issue de sa discussion le 23 septembre 2004 avec le sous-directeur du CSR, que cet emploi ressemblait davantage « à un stage probatoire pour entrer dans une école sociale », dès lors que les organisateurs n’étaient pas en mesure de lui apprendre, contrairement à ce qui lui avait été annoncé par son conseiller ORP, le fonctionnement du système de l’aide sociale et du RMR. A.________ explique en outre que, durant deux jours, elle n’a jamais eu accès à l’informatique, de sorte que les informations indispensables à l’exercice de sa profession lui ont fait défaut. Enfin, elle s’est plainte des conditions de travail, puisqu’elle devait changer plusieurs fois de bureau. A.________ s’est trouvée par la suite en arrêt maladie jusqu’au 3 novembre 2004 ; pour les raisons susexposées, elle n’a pas jugé utile de recommencer la mesure mise en place.

Par décision du 22 février 2005, l’ORP a suspendu A.________ dans l’exercice de son droit à l’indemnité durant trente-et-un jours. L’assurée a formé un recours auprès du Service de l’emploi (ci-après : SE) contre cette suspension dont elle estime la quotité disproportionnée. Elle a mis en avant les raisons justifiées pour ne pas reprendre cet ETS, notamment le fait que cette mesure ne lui permettait pas d’acquérir de nouvelles connaissances ; elle rappelle qu’elle avait accepté de participer à une mesure relative au marché du travail propre à améliorer son aptitude au placement et que c’est à sa demande que cet ETS avait été créé. L’ORP a contesté cette dernière affirmation ; dans ses observations au SE, il a rappelé que cette assignation avait pour objectif principal d’évaluer la disponibilité de l’assurée, celle-ci ayant auparavant fait échouer deux mesures actives.

Par décision du 15 août 2005, le SE a rejeté l’opposition de A.________ et confirmé la décision du 22 février 2005.

D. A.________ s’est pourvue auprès du Tribunal administratif à l’encontre de cette dernière décision ; elle reprend les motifs déjà évoqués devant l’autorité inférieure et conteste que l’on puisse qualifier sa faute de grave, vu l’absence de récidive de sa part. Elle conclut à sa réforme en ce sens que la durée de la suspension prononcée à son encontre soit diminuée.

Tant l’ORP que le SE concluent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Considérant en droit

1. a) L’assurance-chômage alloue des prestations en espèce au titre des mesures relatives au marché du travail, destinées à prévenir et à combattre le chômage. Ces mesures, dites de marché du travail (MMT), sont prévues aux articles 59 à 75 LACI afin d'améliorer l'aptitude au placement des chômeurs dont le placement est impossible ou très difficile (art. 59 al. 1er LACI). Parmi ces mesures, l'assurance-chômage encourage les emplois temporaires subventionnés (ETS) dans le cadre de stages professionnels effectués dans une entreprise ou une administration ou au moyen de programmes organisés afin de procurer un emploi ou de faciliter la réinsertion, ceci principalement au moyen d'une relation de travail la plus proche possible d'une activité lucrative aux conditions du marché, d'activités professionnelles correspondant le mieux possible à leurs formation et capacités, ou encore de mesures de formation faisant partie intégrante de l'emploi temporaire (art. 64a LACI; v. Circulaire de l'ex-Ofiamt relative aux mesures de marché du travail (MMT), édition 1997, p. 89 ss; Tribunal administratif, arrêt PS 1999/0092 du 8 février 2000, ainsi que les références).

L’art. 64a al. 2 LACI dispose que l'assignation d'un emploi temporaire est régie par les critères définissant le travail convenable au sens de l'art. 16 al. 2 lit. c LACI. Les ETS ne sont donc pas soumis à l’art. 16 LACI relatif à la notion de travail convenable, à l’exception cependant des exigences découlant de l’alinéa 2 lit. c de cette disposition, lesquelles s’appliquent par analogie (v. ATFA C151/03 du 3 octobre 2003). N’est donc pas réputé convenable et par conséquent est exclu de l’obligation d’être accepté, tout ETS qui ne conviendrait ni à l’âge, ni à la situation personnelle ou à l’état de santé de l’assuré (v. arrêt PS 2004.0201, déjà cité).

A teneur de la Circulaire du SECO d’octobre 2004 relative aux mesures de marché de travail (ci-après : circulaire MMT), not. ch. G1, les programmes d’emploi temporaires financés par l’assurance-chômage visent à faciliter l’insertion ou la réinsertion professionnelle rapide et durable des assurés ; cette mesure, qui ne doit pas servir d’autre objectif que l’insertion ou la réinsertion de l’assuré, est d’autant plus efficace qu’elle :

« a. porte sur des activités proches de la réalité professionnelle qui répondent le mieux possible à la formation et aux aptitudes de l’assuré ainsi qu’à la situation sur le marché du travail (maintien, respectivement amélioration de la compétence professionnelle) ;
b. intègre un volet formation conçu en fonction des besoins du marché du travail et de l’assuré ».

Enfin, dans un arrêt PS 2005.0121 du 28 juillet 2005, le Tribunal administratif a rappelé qu’un ETS était une mesure de réadaptation active au monde du travail, au regard de laquelle l'activité pratique proposée n'est qu'un moyen de mobiliser les compétences du demandeur d'emploi et non une fin en soi.

b) Les manquements de l’assuré à cet égard peuvent faire l’objet d’une sanction administrative (v. SECO, Circulaire relative à l’indemnité de chômage, janvier 2003 - ci-après : Circulaire IC -, B271 et ss) ; à teneur de l’art. 30 al. 1 lit. d LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci « n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but ».

La quotité de la mesure de suspension dépend toutefois du degré de gravité de la faute que l'on peut reprocher in concreto à l'assuré (SECO, Circulaire IC, D56); depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1996, des dernières modifications du droit de l'assurance-chômage, la durée de suspension a été portée de un à quinze jours en cas de faute légère (art. 45 al. 2 lit. a OACI), de seize à trente jours en cas de faute moyenne (ibid., lit. b), de trente-et-un à soixante jours en cas de faute grave (ibid., lit. c). L'art. 45 al. 3 OACI précise au surplus qu'il y a faute grave notamment « (...)lorsque l'assuré abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi ou lorsqu’il refuse un emploi réputé convenable sans motif valable ».

En ce qui concerne les mesures relatives au marché du travail, le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de rappeler que la participation à un ETS, soit à un stage ayant pour but de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle du chômeur par l'acquisition d'expériences et de contacts avec la profession ou une activité proche de celle-ci, s'imposait à l'assuré, sous peine de sanction, tout comme la prise d'un emploi convenable, à moins que l'emploi proposé ne puisse être qualifié comme tel au sens de l’art. 16 al. 2 lit. c LACI (v. arrêts PS 2003/0021 du 12 décembre 2003 ; 2003/0079 du 4 novembre 2003 ; PS 2002/0163 du 23 mai 2003; PS 1999/0092 du 8 février 2000 et les références). Il y a encore lieu de souligner que l'art. 17 al. 3 lit. a LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er juillet 2003, prévoit expressément que l'assuré a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement. Pour le TFA, le fait de participer à un programme d'occupation temporaire n'empêche du reste pas le chômeur de continuer à chercher un emploi répondant mieux à ses objectifs professionnels, dès lors qu'il est tenu de rester apte au placement (art. 17 LACI) tout au long de la période d'occupation et qu'il peut résilier en tout temps son contrat au profit d'un autre poste de travail (v. arrêt C75/00 du 19 janvier 2001).

Dans ce dernier arrêt, le TFA a du reste qualifié de grave la faute de l'assuré qui, enjoint par l'ORP d'offrir ses services auprès de deux institutions en vue d'être engagé pour un programme d'occupation temporaire, avait finalement refusé les deux postes; il a donc réformé l'arrêt du Tribunal administratif (PS 1999/0170 du 10 février 2000), pour lequel cette faute était de gravité moyenne, au détriment du recourant, portant de seize à trente et un jours la quotité de la mesure de suspension. Le Tribunal administratif a, en revanche, qualifié de moyenne la faute de l’assuré consistant à quitter un ETS après deux jours et à refuser de réintégrer celui-ci sans raison valable (arrêt PS 2003/0079 du 4 novembre 2003), de même que celle consistant à refuser un ETS compatible avec une activité à mi-temps (PS 2000/0036 du 12 octobre 2000), ainsi que celle, pour un comptable expérimenté, de refuser après plus de vingt mois d’inactivité un ETS d’aide comptable dans une institution sans but lucratif (PS 2005.0121, déjà cité). Dans un arrêt PS 2003.0175 du 13 janvier 2005, il a par ailleurs confirmé qu’un nouveau refus de l’assuré, sans emploi depuis plus d’un an, de se présenter à un ETS susceptible d’améliorer son aptitude au placement devait être qualifié de faute grave et justifiait dès lors une suspension de trente-et-un jours dans l’exercice du droit à l’indemnité.

Dans un arrêt du 20 octobre 2003, le TFA a jugé qu’un assuré assigné à participer à un programme d’emploi temporaire n’avait aucun intérêt à contester la décision d’assignation, mais que son droit à l’indemnité devait être suspendu s’il ne se conformait pas, sans motif valable, à cette décision. A l’occasion du recours de l’assuré contre la mesure de suspension, le tribunal doit cependant vérifier, à titre préjudiciel, si l’assignation à l’ETS a été prononcée à juste titre (v. DTA 2004 p. 282, n° 30, not. cons. 2.2, réf. citées).

2. a) En l’espèce, la recourante ne conteste pas la mesure dans son principe, mais la quotité de la suspension. On doit dès lors en conclure qu’elle reconnaît elle-même que l’ETS qui lui a été assigné répondait aux objectifs voulus par le législateur. En effet, le tribunal a déjà eu l’occasion de relever que l’expérience professionnelle de la recourante est plutôt faible ; en dépit des critiques qu’il a suscitées de sa part, le travail qui lui a été proposé au CSR lui aurait permis d’acquérir une expérience professionnelle récente après plus de dix-huit mois de chômage. A cela s’ajoute que la recourante pouvait ainsi reprendre contact avec le monde du travail et les réalités d'une activité correspondant à sa formation et à ses capacités. La recourante s’est, certes, trouvée en incapacité de travail dès le 17 septembre 2004, alors que la mesure devait débuter ; de ses explications, on retient que son refus est certainement antérieur à son indisponibilité. Quoi qu’il en soit, la recourante ne pouvait invoquer aucun motif légitime pour ne pas se présenter à cet emploi le premier jour où elle a recouvré sa capacité de travail. Dans son principe, la décision attaquée ne souffre donc d’aucune discussion.

b) La recourante conteste en revanche que son comportement puisse être qualifié de récidive. Cette affirmation est à tout le moins surprenante puisque la recourante a déjà fait échouer deux mesures actives ; à deux reprises en effet, elle a été suspendue de son droit à l’indemnité de chômage durant le délai-cadre pour le même motif. A nouveau, la recourante a privilégié son propre point de vue et, d’emblée, a émis des réserves quant à la qualité de l’emploi qui lui était assigné, alors qu’elle devait entreprendre tout ce qui est dans ses possibilités pour réduire ou éviter le dommage. La recourante n’ignorait pourtant pas qu’il lui appartenait de donner suite à une assignation du moment que l’ETS était de nature à améliorer son aptitude au placement. L’essentiel est donc de retenir que la recourante, une fois encore, a d’emblée écarté l’éventualité de travailler dans un emploi temporaire sans chercher à savoir si, concrètement, cette mesure était susceptible de lui convenir ou pouvait améliorer son aptitude au placement en lui apportant une expérience supplémentaire. Par son attitude répétitive, empreinte d’un nouveau refus de collaborer, la recourante a violé ses obligations et a contribué à augmenter le préjudice de l’assurance-chômage. Dans la mesure où la recourante avait déjà refusé deux ETS susceptibles d’améliorer son aptitude au placement, cette troisième faute doit, au vu des circonstances, être qualifiée de grave. C’est donc à juste titre qu’une suspension de trente-et-un jours dans son droit à l’indemnité lui a été infligée.

3. Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée.

On rappelle qu’à teneur de l’art. 61 lit. a LPGA, la procédure est, certes, gratuite, « des émoluments de justice et les frais de procédure peuvent toutefois être mis à la charge de la partie qui agit de manière téméraire ou témoigne de légèreté » (ibid., 2^ème phrase). Or, la question de savoir si l’on se trouve in casu dans une situation de ce genre pourrait se poser très sérieusement. Le Tribunal administratif a, par deux fois, expliqué dans ses arrêts les raisons pour lesquelles la recourante ne pouvait pas refuser un ETS réputé convenable. Or, celle-ci s’est pourvue pour la troisième fois au tribunal à l’encontre d’une mesure de suspension pour refus d’ETS ; par surcroît, elle a persisté à contester que sa faute puisse être qualifiée de grave, ce lors même qu’il s’agissait pour l’autorité de sanctionner son troisième refus d’ETS convenable en un an. Un tel procédé est à la limite de la témérité.

On renoncera cependant à mettre un émolument d’arrêt à la charge de la recourante, tout en attirant son attention sur le fait qu’à l’avenir, le tribunal pourrait se montrer moins compréhensif à son égard. Le présent arrêt sera donc rendu sans frais.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 15 août 2005 est confirmée.

III. Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.

Lausanne, le 23 novembre 2005

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.