CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 3 juillet 2006

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Charles-Henri Delisle et                M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs.

 

recourant

 

X.________, à 1********, représenté par Nicolas SAVIAUX, Avocat, à Lausanne,  

  

autorité intimée

 

Centre social régional des districts d'Avenches, Moudon, et Payerne, à Payerne,

  

autorité concernée

 

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

  

 

Objet

      Aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Centre social régional des districts d'Avenches, Moudon et Payerne du 23 septembre 2005

 

Vu les faits suivants

A.                                Par arrêt du 13 septembre 2005, le Tribunal administratif a admis partiellement un recours formé par X.________ contre les décisions du Centre social régional des districts d’Avenches, Moudon et Payerne des 30 mars et 6 avril 2005. Il a considéré en substance que le recourant avait entrepris des démarches pour exercer une activité indépendante et qu’il était conforme au but de l’aide sociale d’intervenir pour une période limitée de 3 mois, dès le mois de septembre 2005, afin de déterminer les possibilités concrètes de gain que le recourant pouvait obtenir de cette activité. La situation devait ensuite être réévaluée par le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) sur la base des comptes que le recourant devait produire. Si l’activité n’était pas de nature à procurer au recourant une indépendance financière et que sa poursuite apparaissait non justifiée, il appartiendrait alors au recourant de quitter le statut d’indépendant pour rechercher à nouveau un emploi salarié.

B.                               Par décision du 23 septembre 2005, le Centre social régional des districts d’Avenches, Moudon et Payerne (ci-après : le centre social) a alloué à X.________ le bénéfice de l’aide sociale vaudoise pour lui permettre de vivre pendant les mois de septembre, d’octobre et de novembre 2005, le Service de prévoyance et d’aide sociales devant examiner si, au terme de cette période, l’activité indépendante débutée en avril 2005 était à même de lui procurer des revenus suffisants. La décision précise encore que l’aide s’interrompra au bout de trois mois si le caractère viable de l’activité indépendante n’était pas démontré et si l’intéressé n’entendait pas y renoncer pour rechercher un emploi salarié et réactiver son droit aux prestations de l’assurance-chômage.

C.                               X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 25 octobre 2005 en précisant qu’il ne disposait plus des revenus suffisants pour poursuivre son activité indépendante. Le Service de prévoyance et d’aide sociales s’est déterminé sur le recours le 30 novembre 2005 en concluant à son rejet. Dans l'intervalle, et à titre de mesures provisionnelles, les prestations de l’aide sociale ont été accordées au recourant.

Considérant en droit

1.                                a) Telle que conçue par l’ancienne loi sur la prévoyance et l’aide sociales en vigueur jusqu’au 31.12.2005 (ci-après : aLPAS), l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er aLPAS). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er aLPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 aLPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 aLPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévus par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 aLPAS et 10 aRPAS). Ces dispositions sont édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application).

b) Du principe de la subsidiarité de l'aide sociale, l'on déduit de manière générale qu'il incombe au bénéficiaire de l'aide de faire tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le vocable de "Selbsthilfe" (F. Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de l'intéressé. Aussi la personne aidée est-elle tenue, sous peine de refus des prestations, de renseigner les autorités compétentes sur sa situation personnelle et financière et d'accepter le cas échéant des propositions convenables de travail (art. 23 aLPAS); l'autorité doit pour sa part s'efforcer de proposer au bénéficiaire de l'aide sociale un emploi compatible avec ses capacités physiques, psychiques et professionnelles, auquel cas la proposition de travail est précisément réputée convenable au sens de l'art. 23 aLPAS (art. 14 aRPAS). Au chapitre de l'activité indépendante, l’ancien recueil d'application retient que l'aide sociale n'intervient pas pour la soutenir et assurer les frais de fonctionnement liés à l'entreprise, mais que seule une aide, pour une période de six mois, peut être accordée à la personne pour autant que l'entreprise (en cours de création ou d'exploitation) paraisse viable, ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à ses besoins; la situation est réévaluée à l'échéance de ces six mois et doit être soumise au SPAS après douze mois d'aide au maximum, avec un rapport de situation complet (recueil d’application, ch. II-10.0). La jurisprudence admet quant à elle que l'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi que l'on est en droit d'attendre de lui, respectivement en cessant une activité indépendante non rentable pour se consacrer à un emploi salarié (Tribunal administratif, arrêt PS 1986/188 du 19 décembre 1996, PS 1998/059 du 8 avril 1998 et PS 2000/077 du 7 septembre 2001, ainsi que les références citées).

c) La nouvelle loi sur l’action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV), en vigueur depuis le 1er janvier 2006, précise que la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art.1). Le principe de la subsidiarité de l’aide sociale implique, pour les requérants, l’obligation d’entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). L’action sociale, au sens de la loi, comporte la prévention sociale qui a pour but de rechercher les  causes de pauvreté et d’exclusion sociale, d’en atténuer les effets et d’éviter le recours durable au service d’aide. L’action sociale comporte également un appui social qui revêt la forme d’une aide personnalisée comprenant l’activité d’encadrement, de soutien, d’écoute, d’informations et de conseils à l’égard du requérant. L’appui social s’adresse à toute personne en difficulté (cf. art. 24 et 25 LASV). Enfin, l’action sociale comporte l’octroi d’un revenu d’insertion comprenant une prestation financière et pouvant comprendre également des mesures d’insertion sociale ou professionnelle. La prestation financière est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui, et de ses enfants à charge. Selon l’art. 36 LASV, la prestation financière, dont l’importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenu, ou encore, à titre d’avance remboursable sur des prestations d’assurances sociales ou payée d’avance sur pension alimentaire. Enfin, la loi prévoit des mesures d’insertion sociale comprenant les mesures d’aide au rétablissement du lien social, les mesures d’aide à la préservation de la situation économique, les mesures visant à recouvrer l’aptitude au placement (art. 47 LASV). Les mesures d’insertion sociale visent à éviter l’exclusion sociale des bénéficiaires et à favoriser leur réinsertion (art. 48 LASV). L’art. 21 du règlement d’application du 28 octobre 2005 de la loi sur l’action sociale vaudoise (RASV) prévoit que les personnes qui exercent une activité indépendante peuvent bénéficier du revenu d’insertion pour une durée limitée en principe à six mois, pour autant que l’activité paraisse viable (al. 1). En principe, l’entreprise est considérée comme viable si l’exploitant a réalisé un revenu d’au moins 50 % du minimum vital de la famille pendant au mois six mois au cours des vingt-quatre derniers mois et si la baisse de revenus peut être considérée comme passagère (al. 3). Le revenu d’insertion alloué ne prend alors pas en compte les frais de fonctionnement liés à l’entreprise (al. 4).

Le département de la santé et de l’action sociale a édicté des normes sur le revenu d’insertion, entrées en vigueur le 1er janvier 2006. Concernant l’activité indépendante, le chapitre 9 des normes apporte les précisions suivantes :

"Le revenu est calculé mensuellement sur la base d’un document signé par les indépendants comprenant le total des recettes encaissées et celui des charges payées pendant le mois. Les charges payées seront inventoriées par rubriques (achats marchandises, loyer, frais de véhicules, etc. …). L’autorité d’application veillera en outre à identifier et ressortir toute dépense privée contenue dans les comptes (voitures, frais de représentation, téléphones, etc.…).

Après 6 mois d’aide, les indépendants n’ont en principe plus droit à des aides (art. 21 RASV). Cela est également valable pour les bénéficiaires qui auraient touché une allocation unique d’insertion (AUI – art. 32 LEM). Une prolongation de 6 mois peut être obtenue moyennant une décision du SPAS. Les demandes seront adressées à la section AIS selon la procédure des aides exceptionnelles. Outre les documents usuels pour ce genre de demande, les autorités d’application établiront un rapport succinct qui, notamment, traitera la situation familiale et sociale, le motif de l’intervention, les revenus pris en considération depuis le début de l’aide et les perspectives de l’activité.

Cas particuliers :

Si, en raison de l’activité, il n’est pas possible de déterminer le revenu tous les mois conformément à la règle de base, les autorités d’application adresseront une demande au SPAS (ADFIN).

Si les bénéficiaires sont actionnaires uniques (ou avec un membre de leur famille) d’une société anonyme (S.A.) ou associés d’une société à responsabilité limitée (Sàrl), le bénéficiaire est salarié de sa société. Les autorités d’application tiendront compte de ce salaire comme revenu. Ils s’assureront néanmoins que les bénéficiaires ne peuvent effectivement pas s’octroyer un salaire plus élevé. La valeur fiscale des actions sera prise en considération.

En cas de cessation de leurs activités indépendantes, les bénéficiaires doivent être invités à remettre un bilan de liquidation au jour de la cessation de leurs activités indépendantes pour calculer leur fortune (art. 18 RASV) comprenant :

A l’actif : les factures à encaisser et autres immobilisations (machines, outillage) valorisées à la valeur de liquidation

Au passif : les factures à payer et autres dettes

Les indépendants qui poursuivent leurs activités indépendantes non rentables sans rechercher un emploi salarié ne peuvent se voir supprimer totalement le RI. Seule une réduction du RI (après avertissement) au noyau intangible peut être envisagée,à défaut de pouvoir leur proposer un emploi ou la participation à un programme d’occupation adéquat (PS 2004/0008). "

En l’espèce, la décision attaquée, conformément à l’arrêt du Tribunal administratif du 13 septembre 2005, limite les prestations de l’aide sociale jusqu’au mois de novembre 2005. Toutefois, le recueil d’application précisait déjà à l’époque que l’aide sociale pouvait intervenir pour une activité indépendante pendant une période de six mois. Par ailleurs, le tribunal constate que le recourant n’a pas été en mesure de produire les comptes précis de son activité permettant de déterminer son revenu, mais il a produit des informations suffisantes permettant de constater qu’il poursuit cette activité. Par ailleurs, la situation de fait s'est modifiée depuis la décision attaquée et l'arrêt du tribunal du 13 septembre 2005 dans la mesure où le délai-cadre d'indemnisation de l'assurance-chômage est arrivé à échéance au 14 mars 2006. Ainsi, dès lors que le recourant n'a pas produit les documents nécessaires permettant de fixer le montant de l'aide, le centre social doit alors adresser une demande au Service de prévoyance et d’aide sociales afin de fixer les bases de l’indemnisation. En tous les cas, dans la mesure où le recourant poursuivrait une activité indépendante non rentable sans rechercher un emploi salarié, et qu'il n'a plus droit aux indemnités de l'assurance-chômage, le revenu d’insertion ne pourrait être supprimé totalement et seule une réduction de l'aide après avertissement peut être envisagée, à défaut de pouvoir proposer un emploi ou la participation à un programme d’occupation adéquat (arrêt TA PS 2004/0008 du 16 août 2004). Enfin la présence d'un bien immobilier dans la fortune du recourant ne justifie pas non plus la suppression de l'aide, mais seulement l'application du chiffre 3.4. des nouvelles normes RI 2006.

2.                                Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que la décision du centre social du 23 septembre 2005 doit être annulée et le dossier retourné à cette autorité pour compléter l'instruction dans le sens des considérants du présent arrêt et statuer à nouveau. Il n’est en outre pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision du Centre social régional des districts d’Avenches, Moudon et Payerne du 23 septembre 2005 est annulée et le dossier retourné à cette autorité pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

III.                                Il n’est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

 

 

Lausanne, le 3 juillet 2006

 

 

                                                          Le président :                                 

                                                                    

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint