CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 9 mars 2006
Composition	M. François Kart, président; M. Edmond C. de Braun et Mme Sophie Rais Pugin, assesseurs. Greffière: Sophie Yenni Guignard

 

recourante

A. X.________, à 1********

  

autorité intimée

Centre social régional de Cossonay- Orbe - La Vallée, à Orbe

  

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

  

 

Objet	aide sociale
	Recours A. X.________ c/ décision du Centre social régional de Cossonay- Orbe - La Vallée du 5 octobre 2005 (aide sociale à partir du 1er août 2005)

 

Vu les faits suivants

A.                                A. X.________ vit à 1******** avec ses deux enfants B.________, né le 25 décembre 1982 et C.________, née le 25 décembre 1986. Elle est divorcée de D. X.________ depuis le 29 janvier 2002. Selon les conventions d'entretien versées au dossier (convention d'aliments et convention sur les effets accessoires du divorce) D. X.________ contribue à l'entretien de chacun de ses enfants par le versement en mains de leur mère d'une pension mensuelle de 600 francs, en sus des allocations familiales et de formation.

B.                               B. X.________ a débuté un apprentissage de graphiste dans l'entreprise Y.________ SA à 2******** le 4 août 2003. Selon le contrat d'apprentissage signé le 23 avril 2003, son salaire d'apprenti était fixé à 500 francs pour la première année, 800 francs pour la deuxième année et 1'200 francs pour la troisième année.

C.                               C. X.________ a commencé un apprentissage de coiffeuse chez Z.________ à 2******** le 15 juillet 2003. Selon le contrat d'apprentissage signé le 26 mars 2003, son salaire d'apprentie était fixé à 300 francs pour la première année, 450 francs pour la deuxième année et 600 francs pour la troisième année.

D.                               A. X.________ bénéficie des prestations de l'aide sociale vaudoise (ci-après ASV) depuis le 1^er novembre 2004. Par courrier du 6 octobre 2005, le centre social régional Cossonay - Orbe - La Vallée (ci-après le CSR) l'a informée que suite à l'augmentation du salaires de ses enfants, sa situation financière avait changé et lui a communiqué une nouvelle décision ASV, datée du 5 octobre 2005, arrêtant à 1'090 francs par mois le montant de l'aide allou¿ à la famille à partir du 1^er août 2005, y compris le loyer de 1'220 fr.

E.                               A. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 2 novembre 2005 en faisant valoir que ce montant était insuffisant pour couvrir ses charges et en demandant à ce qu'il lui soit alloué davantage.

F.                                Le CSR a répondu le 2 décembre 2005 en concluant au rejet du recours et au maintien de sa décision, en indiquant que les éléments suivants avaient été pris en compte pour déterminer le montant de l'aide:

FORFAIT ASV (3 PERSONNES)	RESSOURCES FINANCIERES
Forfait I                                  Fr.     1'880.00 Forfait II                                 Fr.        190.00 Forfait 3e personne âgée de plus de 16 ans et plus         Fr.        200.00 Loyer                                     Fr.     1'100.00 Charges                                 Fr.        120.00       TOTAUX                                Fr.     3'490.00	Pension alimentaire B.________      Fr.     600.00 Salaire apprenti B.________            Fr.     700.00 (déduction faite de la franchise de Fr. 500.00) Pension alimentaire C.________      Fr.       600.0 Salaire apprenti C.________            Fr.     100.00 (déduction faite de la franchise de Fr. 500.00) Allocations familiales (B.________ et C.________)                                                     Fr.     400.00                                                        Fr.   2'400.00
MONTANT ASV                     Fr.     1'090.00

G.                               A. X.________ n'a pas déposé d'observations complémentaires.

H.                               Le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) n'a pas déposé de déterminations.

I.                                   Le tribunal a statué par voie de circulation.

J.                                 Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                                Conformément aux 33, 60 et 61 de la Constitution vaudoise entrée en vigueur au, le Grand Conseil a adopté un "paquet lois sociales" dont notamment la loi du 2 décembre 2003 sur l'Action sociale vaudoise (LASV) et son règlement d'application du 26 octobre 2005 (RLASV), entrés en vigueur le 1^er janvier 2006. En matière de droit intertemporel, les règles de droit déterminantes sont celles qui sont en vigueur au moment de la réalisation de l'état de fait conduisant à des conséquences juridiques (ATF 129 V 169; 127 V 467 consid. 1, cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol I, 2^e éd, berne, 1994, no 2.5.3.2, p. 170 ss). En l'occurrence, c'est donc la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), en vigueur au 1er août 2005, qui est applicable.

2.                                Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 LPAS, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

3.                Il convient au préalable de rappeler quels sont les principes généraux qui fondent le droit à l'aide sociale.

a) C'est dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal  fédéral  a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés  qui  conditionnent l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril 1999,  entrée en vigueur  le  1er  janvier 2000 a expressément consacré cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et  de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 cons. 4.1; JT  1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172). 

La question de savoir à quelle condition cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Une étude menée sur l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et février 2003, pp. 19-20).

b) Sur le plan cantonal, il convient tout d'abord de se référer à la Constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003. Son art. 33 al. 1 dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. A son art. 34 al. 1, elle prévoit que toute personne a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. La portée de ces dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle conférée par le droit constitutionnel fédéral (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les références citées).

L'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurance, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels) qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, Printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

c) Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le Département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du Département (art. 11 du Règlement d'application du 18 novembre 1977 de la LPAS-RLPAS). Le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2005" (ci-après : le Recueil), qui contient un "Barème des normes ASV 2005". Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaire en harmonisant la pratique dans le canton (Recueil chiffre II-1.1).

aa) Les normes juridiques laissent souvent, au profit de l'autorité d'application, une certaine liberté d'appréciation ou une certaine latitude de jugement. La pratique  établira  comment  et dans quel sens ces pouvoirs sont exercés. L'autorité supérieure ou l'autorité d'application peut alors estimer judicieux de fixer des règles, à l'intérieur du cadre légal, qui préciseront, détailleront et fixeront les pouvoirs conférés. Il s'agit en quelque sorte d'une codification de la pratique, qui interprétera les concepts juridiques indéterminés et orientera l'exercice de la liberté d'appréciation. Ces règles sont contenues dans des directives, des circulaires ou instructions, que  l'on désigne habituellement sous le terme d'ordonnances administratives (P. Moor, Droit administratif, vol I, Berne 1994, n° 3.3.5., pp. 264 ss).

Ne constituant pas une règle de droit, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge. Il pourra s'en écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux ou encore si elle a pour effet de supprimer la liberté d'appréciation  que laisse la norme. En revanche, il est admis qu'elle institue des présomptions par généralisation, lorsque l'individualisation dans chaque cas entraînerait un travail excessif. L'intéressé garde néanmoins la possibilité d'apporter la preuve contraire (P. Moor, op. cit. n° 3.3.5.4., p. 271).

bb) Le CSR (ainsi que les autres autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites des normes établies par le Département. Il lui est possible d'octroyer des montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la marge d'appréciation définie dans le Recueil. Lorsqu'un cas particulier se présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres concernés.

Pour les aides financières non prévues ou exclues par le Recueil  ou dépassant la marge d'appréciation des CSR, l'accord du Département doit être requis (Recueil ch. II-1.1).

d) La couverture des besoins fondamentaux englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage. Elle comprend un forfait pour l'entretien (forfait 1 + complément + forfait 2), les frais de logement et les frais médicaux (Recueil ch. II-3-2).

aa) Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes de dépenses suivants (Recueil ch. II-3.3):

   "-  Nourriture, boissons et tabac.

   -  Vêtements et chaussures.

   -  Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans les charges liées au loyer.

   -  Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements (y compris la taxe pour ordures).

   - Achats de menus articles courants.

   -  Frais de santé, médicaments non couverts par la LAMal.

   -  Frais de transport y compris abonnement demi-tarif des CFF(transports publics     locaux, entretien vélo/vélomoteur).

   -  Communications à distance (téléphone, frais postaux).

         -  Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres, frais de scolarité, cinéma, animaux domestiques).

   -  Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de toilettes).

   -  Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau, sac).

   -  Boissons prises à l'extérieur.

   -  Assurance mobilière.

   -  Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux).

 Ne sont pas compris dans le forfait, le loyer, les charges y afférentes et les  frais médicaux de base (franchises + participation de 10%), ainsi que les prestations circonstancielles."

bb) Le forfait 1 pour l'entretien est censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité  humaine. Il a été harmonisé aux normes applicables en matière de droit des poursuites. Il est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (Recueil ch. II-3.4). Pour un ménage comprenant 3 personnes, il a été arrêté à 1'880 francs (Barème des normes d'application 2005). Dans les ménages comprenant plus de deux personnes de 16 ans révolus, un complément au forfait 1 est en outre prévu à hauteur de 200 francs par personne dès la 3^e personne au-dessus de 16 ans (Recueil ch. II-3.5).

Le Recueil d'application de l'aide sociale prévoit également un complément au forfait de base: le forfait 2. Il vise à adapter le forfait 1 aux spécificités régionales afin de rendre les moyens octroyés conformes aux conditions de vie locales (PS 2003/0014 du 5 juin 2003 cons. 2c/cc). En ce sens, il a pour but de préserver ou restaurer l'intégration sociale, en permettant aux bénéficiaires de gagner en autonomie. Il leur laisse ainsi une marge supplémentaire pour acquérir des biens ou se consacrer à des activités sportives, culturelles, de formation, voire pour leurs déplacements (Recueil II-3.6). Pour un ménage de 3 personnes le forfait 2 se monte à 190 francs. par mois (Barème 2005).

cc) Le loyer peut être pris en charge selon le bail dans la mesure où il peut être considéré comme raisonnable. Pour un couple (ou une personne seule) avec 2 enfants et plus, sont considérés comme raisonnables les loyers ne dépassant pas 1'160 francs par mois (Barème 2005). Si les frais accessoires liés au bail ne sont pas compris dans le loyer, ils seront pris en charge par l'ASV au coût effectif. Sont notamment inclus dans ce poste, les frais de chauffage et d'eau chaude, les taxes publiques de consommation d'eau/épuration des eaux usées, les frais généraux d'électricité ou encore les taxes de téléréseau (v. Recueil ch. II-4.7).

dd) Il convient encore de relever que les dépenses de santé des bénéficiaires de l'ASV sont prises en charge par la collectivité publique. Il en va ainsi des primes d'assurance-maladie (qui relèvent plus particulièrement de l'Organe de contrôle de l'assurance maladie) et des dépenses engendrées par  l'obligation  de  participation aux coûts des prestations LAMal (franchise annuelle, quote-part de 10% qui dépasse la franchise, contribution aux frais de séjour hospitalier). Moyennant préavis positif du Service des assurances sociales et de l'hébergement (SASH), des situations exceptionnelles peuvent justifier la prise en charge de traitements et de frais pharmaceutiques qui ne seraient pas pris en charge ou dépasseraient la couverture de base.

4.                La recourante soutient que l'aide sociale qui lui est octroyée depuis le 1er août 2005 est insuffisante pour vivre décemment et faire face à ses charges mensuelles. Elle estime qu'il n'y a pas lieu de tenir compte des salaires d'apprentis de ses enfants dès lors que ceux-ci leur permettent juste d'avoir une vie sociale correcte et de finir leur apprentissage dans des conditions acceptables.

On relève que la plupart des dépenses mentionnées par la recourante dans son pourvoi sont comprises dans le forfait pour l'entretien prévu par le Recueil. Conformément à la jurisprudence, la recourante ne saurait prétendre à une majoration des montants alloués à titre forfaitaire (v. notamment arrêt TA PS 2004. 0175 du 20 décembre 2004). Comme mentionné, le forfait 1 correspond au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Ce montant a été arrêté par le Département en référence aux recommandations de la CSIAS, qui tiennent compte du coût de la vie. Il doit dès lors permettre à la recourante et à ses enfants de couvrir leurs besoins élémentaires. A cela s'ajoutent les montants supplémentaires octroyés au titre du forfait 2 et du complément au forfait 1 pour les ménages de plus de 2 personnes de plus de 16 ans uniquement. Dans le cas d'espèce, il résulte du barème que le montant correspondant au minimum vital permettant à la recourante et à ses enfants de couvrir leurs besoins vitaux et personnels indispensables s'élève à 2'270 francs (1'880 + 190 + 200). A ce montant s'ajoute le loyer de l'appartement occupé par la famille Haehlen, soit un montant de 1'220 francs charges comprises. Le montant de l'aide à laquelle peut prétendre le ménage de la recourante en application du barème a donc correctement été arrêté par le CSR à 3'490 francs par mois, les frais médicaux étant comptés en sus.

S'agissant des ressources à prendre en considération, on relèvera que, depuis le 1^er août 2005, les salaire de B.________ et C. X.________ ont été augmentés respectivement à 1'200 francs et 700 francs, de sorte qu'après déduction de la franchise de 500 francs prévue par le recueil (ch. II-12.1), c'est à juste titre qu'un montant de 700 francs, respectivement de 100 francs, a été pris en considération dans les ressources du ménage. Dans ces conditions, la recourante n'a d'autre choix que de réduire ses dépenses au minimum (cf. arrêt TA PS 2004. 0175 précité).

A la lecture des charges mentionnées dans le recours, on constate que celles-ci comprennent un montant de 400 fr. pour des repas pris à l'extérieur et un montant de 150 fr. pour les fournitures scolaires. Ces charges, qui sont effectivement susceptibles de péjorer  la situation de la recourante, ne sauraient cependant être prises en compte dans le cadre de l'aide sociale. Il s'agit en effet manifestement de charges liées à l'apprentissage des 2 enfants de la recourante. Or, l'aide sociale est subsidiaire par rapport aux bourses d'études de sorte que la question de l'allocation d'une aide à la formation doit être résolue en première ligne et sur la base de la réglementation en matière de bourses (arrêt TA PS 2002/0170 du 9 mai 2003; PS 1994/0136 du 12 septembre 1994). Selon l'art. 2 de la loi sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE), le soutien financier fourni par l'état aux apprentis et aux étudiants doit être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle. Il s'ensuit que la matière est régie exhaustivement par cette loi de sorte que le cumul d'une bourse d'études et de prestations de l'aide sociale est exclu (arrêts TA PS 1993/0325 du 24 juin 1994 et PS 1999/0046 du 16 septembre 1999). Les prestations de l'aide sociale ne seront pas non plus accordées lorsque l'aide à la formation se révèle incomplète; ce n'est en effet pas la tâche de l'aide sociale de corriger une réglementation insuffisante des frais de formation (arrêt TA PS 2002/0170 précité et références). En l'espèce, on note qu'une demande de bourse a été déposée et que la question de la prise en charge des frais spécifiques liés à la formation des deux enfants (notamment fournitures scolaires et repas pris à l'extérieur) devrait par conséquent se régler dans le cadre de cette procédure.

5.                Il résulte de ce qui précède que la décision du CSR de réduire le montant de l'aide sociale à 1'090 francs à partir du 1er août 2005 pour tenir compte de l'augmentation des revenus de la famille échappe à la critique et que le recours, mal fondé, doit être rejeté.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Centre social régional de Cossonay-Orbe-La Vallée du 5 octobre 2005 est confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 9 mars 2006

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.