CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 29 juin 2006
Composition	M. Eric Brandt, président ; M. Charles-Henri Delisle et Mme Céline Mocellin, assesseurs.

 

recourante

X.________, à 1********

  

autorité intimée

Centre social régional des districts d'Avenches, Moudon, et Payerne, à Payerne

  

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Centre social régional des districts d'Avenches, Moudon et Payerne du 17 octobre 2005 (calcul de l'aide sociale)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ a requis les prestations de l’aide sociale dès le mois d’août 2005. Par décision du 14 octobre 2005, le montant de l’aide a été fixé de la manière suivante par le Centre social régional des districts d’Avenches, Moudon et Payerne (ci-après : le centre social) de la manière suivante :

 

Forfait sans loyer :	1110.- fr.
Loyer pris en compte :	1600.- fr.
Forfait avec loyer :	2710.- fr.
Montant mensuel alloué :	2710.- fr.

 

Le montant de l’aide allouée pour le mois d’août ne tenait pas compte d’une aide de 855 fr. allouée à la recourante par le Service de protection de la jeunesse pour l’accueil de son petit-fils Y.________ (voir lettre du centre social du 28 août 2005). Par une nouvelle décision du 17 octobre 2005, le centre social a fixé le montant de l’aide dès le mois de septembre 2005 à 2445 fr. selon le calcul suivant :

Forfait sans loyer :	1700.- fr.
Loyer pris en compte :	1600.- fr.
Forfait avec loyer :	3300.- fr.
Revenus :	-855.- fr.
Montant mensuel alloué :	2445.- fr.

 

Par ailleurs, le centre social informait X.________ le 24 août 2005 que le loyer de 1600 fr. pris en compte dépassait le maximum admis par la norme (650 fr. plus les charges) et que ce loyer serait pris en charge jusqu’à la plus proche échéance du bail, soit le 31 août 2006. Par une nouvelle lettre du 19 octobre 2005, le centre social précisait que le loyer de 1600 fr. ne serait finalement pris en charge que jusqu’au 26 février 2006, en laissant le soin à la requérante de dénoncer le bail dans les délais légaux.

B.                               X.________ a recouru contre ces différentes décisions le 15 novembre 2005 auprès du Tribunal administratif. Elle conteste la déduction des pensions qui lui sont versées par le Service de protection de la jeunesse. Elle explique en outre qu’elle vient de subir une opération du genou et doit encore subir une opération de la cheville qui ne lui permet pas pour l’instant de déménager.

C.                               Le Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : le SPAS) s’est déterminé sur le recours le 19 décembre 2005 dans les termes suivants :

« (…)

La recourante conteste la prise en charge par l’Aide sociale vaudoise (ASV) de son petit-fils, au motif que celui-ci est suivi par le Service de protection de la jeunesse (SPJ).

A la lecture du recours, il apparaît que le petit-fils de la recourante a été placé chez sa grand-mère par le SPJ. Celui-ci verse à Madame X.________ un montant de 600 francs pour la pension de l’enfant et 255 francs pour son budget personnel. On se trouve ainsi en présence de deux personnes suivies et aidées financièrement par deux autorités distinctes, selon deux régimes différents. Il est donc opportun de maintenir deux dossiers séparés et de ne pas inclure le petit-fils dans le dossier de la recourante laquelle devrait recevoir un forfait pour une personne seule, son petit-fils recevant pour sa part la somme de 855 francs.

(…) »

Le centre social s’est déterminé sur le recours le 3 janvier 2006 en concluant à son rejet.

Considérant en droit

1.                                a) C'est dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JdT 1997 I 278) que le Tribunal fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (cf. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement, était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JdT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JdT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, a expressément consacré cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 cons. 4.1; JdT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JdT 1997 I 284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172).

La question de savoir à quelle condition cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations pécuniaires versées, dépend de la législation cantonale et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se fonder directement sur ce dernier (JdT 1997 I 284). Une étude menée sur l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et février 2003, pp. 19-20).

b) Sur le plan cantonal, il convient tout d'abord de se référer à la Constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003. Son art. 33 al. 1 dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. A son art. 34 al. 1, elle prévoit que toute personne a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. La portée de ces dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle conférée par le droit constitutionnel fédéral (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les références citées).

L'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales (ci-après : LPAS) dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévus par le Département de la santé et de l’action sociale (ci-après : le département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

c) Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du département (art. 12 al. 1 du règlement d’application du 18 novembre 1977 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales [ci-après : RPAS]). Le SPAS a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2005" (ci-après : le recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2005" (ci-après : le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (recueil ch. II-1.1).

aa) Le centre social régional (ainsi que les autres autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites des normes établies par le département. Il lui est possible d'octroyer des montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la marge d'appréciation définie dans le recueil. Lorsqu'un cas particulier se présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres concernés.

bb) La couverture des besoins fondamentaux englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage.

aaa) Elle comprend un forfait pour l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (recueil ch. II-3.2 ; forfait 1). Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes de dépenses suivants (recueil ch. II-3.3):

    "- Nourriture, boisson et tabac.

     - Vêtements et chaussures.

     - Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans les charges liées au loyer.

     - Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements (y compris taxe pour                           ordures).

     - Achats de menus articles courants.

     - Frais de santé, médicaments non couverts par la LAMal.

     - Frais de transport y compris abonnement demi-tarif des CFF (transports publics

       locaux, entretien vélo/vélomoteur).

     - Communications à distance (téléphone, frais postaux).

                 -  Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres, frais de scolarité,                          cinéma, animaux domestiques).

     - Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de toilette).

     - Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau, sac).

     - Boissons prises à l'extérieur.

     - Assurance mobilière.

     - Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux)".

bbb) Le forfait 1 pour l'entretien est censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Il a été harmonisé aux normes applicables en matière de droit des poursuites. Il est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (recueil ch. II-3.4). Quant au forfait 2 pour l'entretien prévu par le recueil, il constitue un complément au revenu destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale; grâce à lui, les bénéficiaires gagnent en autonomie; ils acquièrent une marge de manœuvre dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de formation ou de déplacements (recueil ch. II-3.6). En outre, lorsque plusieurs adultes vivent dans une communauté de type familial, soit lorsque les différents partenaires de la communauté assument et financent ensemble les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications notamment), il convient d'opérer un partage proportionnel entre la part incombant aux personnes bénéficiant de l'aide sociale et celle à la charge des autres personnes de la communauté et disposant d'un revenu (recueil ch. II-12.9). Outre le partage des frais de loyer, le calcul de la contribution est le suivant: une personne aidée vivant avec d'autres disposant d'un revenu recevra une part d'un forfait 1 calculé pour le nombre de personnes partageant le ménage, auquel s'ajoute un forfait 2 pour 1 personne et lorsqu’il s’agit d’un couple aidé vivant avec une autre personne disposant d’un revenu, il recevra 2/3 d’un forfait 1 pour 3 personnes, auquel s’ajoute un forfait 2 pour 2 personnes (cf. notamment arrêt TA PS 2004/0102 du 23 décembre 2004).

ccc) La notion de personnes vivant dans le même ménage se comprend comme l'ensemble des personnes qui partagent le même logement, formant une communauté économique de type familial. Il s'agit de personnes qui assument et financent ensemble les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.). A l'inverse, des personnes qui vivraient sous le même toit sans assumer ni financer ensemble les fonctions ménagères conventionnelles, en particulier qui ne partageraient pas les charges liées à l'achat de nourriture et de boissons, ne forment pas une communauté familiale mais entretiennent uniquement des rapports de colocation (recueil ch. II-2.9). Cette situation ne peut toutefois concerner des parents et leurs enfants, même majeurs, lesquels forment naturellement une communauté familiale et ne peuvent être considérés comme de simples colocataires, peu importe à cet égard qu'ils vivent sous le même toit et partagent une vie familiale par choix ou par nécessité. Le tribunal a ainsi jugé à plusieurs reprises qu'un enfant majeur hébergé chez son père ou sa mère formait avec lui un ménage au sens du ch. II-12.9 du recueil (cf. arrêts TA PS 1998/0211 du 24 décembre 1998, PS 2000/0146 du 5 janvier 2001).

d) En l’espèce, il ressort des explications données par le Service de prévoyance et d’aide sociales que le petit-fils de la recourante est placé chez sa grand-mère par le Service de protection de la jeunesse qui verse à cette dernière un montant de 600 fr. pour la pension de l’enfant et de 255 fr. pour son budget personnel. L’aide allouée à la recourante, en vertu de l’art. 39 de la loi sur la protection des mineurs du 4 mai 2004, est distincte de l’aide accordée à la recourante par la loi sur la prévoyance et l’aide sociales en vigueur jusqu’au 31 décembre 2005. Conformément aux déterminations du Service de prévoyance et d’aide sociales, le centre social ne peut prendre en considération le montant de l’aide accordée selon les dispositions de la loi sur la protection des mineurs pour déterminer le montant global alloué à la recourante. Les deux aides sont fondées sur des dispositions distinctes qui poursuivent chacune des buts différents et la prise en compte du ménage complet aurait pour effet de réduire le montant de l’aide allouée au petit-fils de la recourante par rapport au montant de l’aide sociale qui lui est reconnu. En ce qui concerne le montant du loyer, il appartiendra au centre social de requérir auprès de la recourante les certificats médicaux attestant les éventuelles incapacités de travail liées aux opérations dont elle fait état dans son recours et de vérifier quels sont les délais de résiliation prévus dans le contrat de bail pour fixer la date jusqu’à laquelle le loyer hors normes doit être pris en charge.

2.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et les décisions du centre social des 17 et 19 octobre 2005 annulées. Le dossier est retourné à cette autorité pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Les décisions du Centre social régional des districts d’Avenches, Moudon et Payerne des 17 et 19 octobre 2005 sont annulées.

III.                                Le dossier est retourné à cette autorité pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.  

IV.                              Il n’est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 29 juin 2006

 

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint