CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 9 mai 2006
Composition	M. Robert Zimmermann, président; MM. Edmond de Braun et Marc-Henri Stoeckli, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier.

 

recourante

A.________ , à 1********,

  

autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne

  

autorités concernées

1.

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne

 

2.

Office régional de placement de Lausanne, à Lausanne

  

 

Objet	Mesures relatives au marché du travail
	Recours A.________  c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 25 novembre 2005 (chômage, mesures relatives au marché du travail)

 

Vu les faits suivants

A.                                A.________ , née en 1970, est titulaire d’un Certificat fédéral de capacité de vendeuse qu’elle a obtenu en 1992 ; elle a exercé cette profession jusqu’en 1995, année durant laquelle elle a entrepris une formation pour entrer à La Poste. Jusqu’en 2004, elle a travaillé pour cette entreprise, à 2******** et à 1********, en qualité d’assistante d’exploitation postale puis à compter de 2002, de vendeuse. A.________  a donné son congé le 20 août 2004 pour le 30 novembre 2004 pour raisons médicales. Le 16 novembre 2004, le Dr B.________, à 1********, lui a délivré un certificat médical à teneur duquel :

« En raison de son affection médicale, Mme A.________ a donné son congé au 30.11.2004, son travail actuel entraînant un stress incompatible. Une formation dans un domaine comme le secrétariat serait judicieux, cette activité professionnelle serait adaptée à l’état de la patiente. Des cours dans cette optique sont à envisager. Par ailleurs, une reprise d’activité dans la vente à 50%, le temps de cette formation complémentaire, est certainement possible. »

B.                               A.________ revendique l’indemnité de chômage depuis le 1^er décembre 2004 ; un délai-cadre de cotisation a été ouvert en sa faveur, dès lors et jusqu’au 30 novembre 2006.

Sur le conseil de sa conseillère de l’Office régional de placement (ci-après : ORP), C.________, A.________ s’est tournée vers la Fondation Intégration pour tous (ci-après : IPT) en vue d’une éventuelle reconversion professionnelle. Par décision du 22 février 2005, l’ORP a assigné à A.________ une mesure de réinsertion professionnelle sous la forme d’un cours à suivre auprès d’IPT du 16 février au 15 juin 2005. Dans le cadre de cette mesure, A.________ a notamment effectué un stage de dix jours au cabinet du Dr D.________, à 1********.

C.                               Le 6 juin 2005, A.________ a requis de l’ORP la prise en charge par l’assurance-chômage d’une formation de secrétaire médicale auprès de l’Ecole Athéna, à Lausanne. IPT, estimant que le projet de A.________ était « cohérent et pertinent par rapport à ses compétences et son état de santé », a appuyé cette démarche auprès de l’ORP. C.________ a transmis la demande de A.________ à sa hiérarchie, avec un préavis favorable.

Le 22 juillet 2005, l’ORP a rendu une décision négative, estimant en substance que A.________ avait une formation de base de vendeuse et que les raisons l’empêchant d’exercer son métier étaient avant tout liées à son état de santé et non à des motifs inhérents au marché du travail. Sur recours de A.________, cette décision négative a été confirmée le 25 novembre 2005 par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après : SE).

D.                               A.________ s’est pourvue en temps utile auprès du Tribunal administratif à l’encontre de cette décision dont elle demande l’annulation.

Le SE et l’ORP concluent tous deux au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

A.________ ayant notamment fait allusion à un entretien tripartite au cours duquel sa conseillère ORP, C.________, l’aurait encouragée dans sa démarche de reconversion professionnelle et lui aurait donné des assurances quant à la prise en charge de sa formation de secrétaire médicale, le magistrat instructeur a interpellé l’ORP sur ce point. Cet office a confirmé, dans sa réponse, que la conseillère en charge du dossier avait bien fait part à la recourante de son soutien quant à l’éventuelle prise en charge du cours, mais que ce soutien, concrétisé par un préavis favorable, ne pouvait en aucun cas être assimilé à une quelconque assurance dont la recourante puisse exiger le respect dans le cadre de la protection de sa bonne foi.

 

Considérant en droit

1.                                Selon l'art. 1a al. 2 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI), la loi vise à prévenir le chômage imminent, à combattre le chômage existant et à favoriser l'intégration rapide et durable des assurés dans le marché du travail. Dans ce but, la loi prévoit des mesures relatives au marché du travail (art. 59 à 75 LACI). Les alinéas 1 et 2 de l'art. 59 LACI sont rédigés en ces termes :

«1.L'assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage.

2. Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration
professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons
inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :

a. d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur
réinsertion rapide et durable;

b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des
besoins du marché du travail;

c. de diminuer le risque de chômage de longue durée;

d. de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle. »

Parmi les mesures relatives au marché du travail figurent les mesures de formation. Selon l'art. 60 al. 1 LACI, sont notamment réputées mesures de formation les cours individuels ou collectifs de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration, la participation à des entreprises d'entraînement et les stages de formation.

a) La jurisprudence a précisé que la formation de base et la promotion générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas à l'assurance-chômage. Celle-ci a pour tâche seulement de combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou imminent par des mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il doit s'agir de mesures permettant à l'assuré de s'adapter aux progrès industriels et techniques ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes (ATF 111 V 274 et 400  et suivants et les références; DTA 1998 no 39 p. 221 consid. 1b). La limite entre formation de base et perfectionnement professionnel général d'une part, et entre le reclassement ou le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage d'autre part, est toutefois fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères propres à l'une ou l'autre des catégories précitées. Ce qui est donc déterminant, c'est la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret compte tenu de toutes les circonstances (ATF 111 V 401; arrêt TA PS.2004.0082 du 2 septembre 2004 et la référence citée). Les tâches visant à encourager le perfectionnement professionnel en général et l'acquisition d'une formation de base ou d'une seconde voie de formation incombent à d'autres institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles qui octroient des bourses d'études ou de formation. Le perfectionnement professionnel en général, c'est-à-dire celui que l'assuré aurait de toute manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de l'assurance, celle-ci n'ayant pas pour tâche de promouvoir la formation continue (ATF 111 V 274; arrêts PS.2002.0062 du 18 juin 2003 relatif à un cours d'"Hospitality financial management"; PS.1996.0113 du 28 janvier 1997 concernant un cours IDHEAP sur la gestion et l'organisation des communes; PS.1999.0152 du 31 mai 2000 s'agissant d'un cours sur les familles migrantes). Il appartient à l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés par le perfectionnement professionnel lorsque celui-ci apparaît indispensable pour cause de chômage (ATF 111 V 398, 401; message du Conseil fédéral du 22 août 1984 concernant l'initiative populaire "Pour une formation professionnelle et un recyclage garanti", FF 1984 II 1405).

Enfin, une amélioration de l'aptitude au placement théorique, possible mais peu vraisemblable, dans un cas donné, ne suffit pas. Il faut que, selon toute probabilité, les chances de placement soient effectivement améliorées de manière importante, dans le cas particulier, par un perfectionnement accompli dans un but professionnel précis (DTA 1986 p. 113, 116; DTA 1988 p. 30 et suivantes; DTA 1991 p. 104, 108; arrêt PS.1996.0360 du 4 mars 1997 refusant un cours post-grade en gestion de l'environnement à un laborant hautement qualifié).

On précisera que la jurisprudence mentionnée ci-dessus, bien qu'antérieure à la modification de la LACI intervenue selon la loi fédérale du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1^er juillet 2003, reste toutefois applicable dans le cas d'espèce dès lors que cette révision de la LACI, sous réserve de modifications d'ordre rédactionnel, n'a pas modifié les exigences légales permettant d'obtenir des mesures relatives au marché du travail et notamment des mesures de formation (v. à cet égard le message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage du 28 février 2001, FF 2001 II 2123).

b) Ces quelques rappels permettent au tribunal de constater en l’occurrence, comme l’autorité intimée, que la formation de secrétaire médicale constituerait pour la recourante une formation de base. Vendeuse de formation, la recourante n’a jamais travaillé comme secrétaire durant ses douze ans d’activité, y compris lorsqu’elle était employée de La Poste. A cela s’ajoute que les raisons pour lesquelles la recourante a perdu son dernier emploi ne sont pas liées au marché du travail ; elles trouvent en effet leur origine dans l’atteinte à son état de santé puisque la recourante ne parvient plus à gérer le stress inhérent à l’activité de vendeuse à temps complet.

Cela étant, ces premières constatations ne permettent pas au tribunal de confirmer la décision attaquée.

2.                                La recourante a mis en avant les assurances reçues de sa conseillère ORP, laquelle aurait appuyé sa démarche. Sans le dire expressément, elle plaide la protection de la bonne foi et le respect par l’autorité compétente de sa promesse.

a) Selon l'art. 27 al. 1 LPGA, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales, dans les limites de leur domaine de compétence, sont tenues de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (alinéa 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (alinéa 2). Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI, également entré en vigueur le 1^er janvier 2003, en vertu duquel les organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le chômage. La sanction d'une violation par l'autorité de son obligation de renseigner en application de l'art. 27 LPGA est similaire à celle de la protection de la bonne foi de l'administré dans les assurances reçues de l'administration; concrètement, l'assuré doit être placé dans la situation qui serait la sienne s'il avait été correctement renseigné (v. arrêt PS 2005.0003 du 21 avril 2005).

Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées. Il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux. (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art. 27, p. 317). Cette disposition peut être comprise comme une obligation générale et permanente de renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées. Elle sera notamment satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (FF1999 II/2 p. 4229). Quant aux conseils prévus par l'art. 27 al. 2 LPGA, ils pourront être dispensés oralement ou par écrit, l'assuré étant en droit d'exiger un compte-rendu écrit de l'entretien (Kieser, op. cit., § 19 ad art. 27, p. 321). Les principes qui sont à l'origine de cette disposition ont tout d'abord trait aux intérêts en jeu, car il s'agit fréquemment de préserver l'existence matérielle d'individus après la survenance du risque assuré.

Il incombe donc particulièrement à l’office régional de veiller à ce que l’assuré soit renseigné de manière suffisante sur les conséquences de son comportement afin qu’il prenne les mesures permettant de remédier à cette situation. Ce devoir s’impose également en vertu du principe de la bonne foi : l'administration qui crée une apparence de droit, sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit, est liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité (v. Pierre Moor, Droit administratif, Vol. I, 2ème éd., Berne 1994, p. 430 et ss, références citées). Lorsque le principe est violé, l'autorité pourra s'écarter de la loi, même s'il s'agit d'une législation fédérale (Moor, op. cit., p. 110 et 429; ATF 116 V 298). Le Tribunal fédéral des assurances a ainsi jugé qu'une caisse-maladie ne pouvait exiger le remboursement de prestations qu'elle avait versées à tort si les conditions du principe de la bonne foi étaient remplies (ATF 101 V 68). Ainsi, en application du principe du droit à la protection de la bonne foi, un renseignement ou une décision erronée peuvent, à certaines conditions, obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi. Le principe de la bonne foi qui doit imprégner les relations entre l'Etat et les citoyens (art. 5 al. 3 Cst.; ATF 126 II 104 consid. 4b) leur impose de se comporter l'un vis-à-vis de l'autre de manière loyale. En particulier, l'autorité doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper le citoyen et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou d'une insuffisance de sa part.

b) Du contenu du dossier, il ressort que la conseillère ORP de la recourante était parfaitement consciente de ce que la recourante ne pouvait plus exercer sa profession de vendeuse et qu’une reconversion professionnelle s’imposait. C’est du reste sur son conseil que la recourante s’est tournée vers la Fondation IPT et un cours lui a même été assigné durant la période du 16 février au 15 juin 2005. Or, c’est dans le cadre de cette mesure de reconversion que le projet de A.________ de travailler comme secrétaire médicale a pris forme, puisqu’elle a effectué un stage de dix jours dans un cabinet médical. A cela s’ajoute que la recourante a fait allusion, sans être contredite, à un entretien tripartite au cours duquel sa conseillère ORP, non seulement l’aurait encouragée dans sa démarche de reconversion professionnelle mais, par surcroît, lui aurait donné des assurances quant à la prise en charge de sa formation de secrétaire médicale. C’est très certainement à la suite de cet entretien que la recourante a déposé, le 6 juin 2005, une demande « hors éventail », qu’IPT a appuyée le même jour, estimant ce projet cohérent et pertinent. Du reste, on voit, dans le traitement de cette demande, que la conseillère ORP reprend pratiquement à son compte les arguments d’IPT en faveur de cette formation. Or, la recourante, qui ne pouvait pas se rendre compte immédiatement de ce que la solution préconisée par sa conseillère ne s’inscrivait pas dans le cadre des articles 59 et ss LACI, a pris des mesures utiles en s’engageant dans la voie qui lui était recommandée.

Dès lors, l’autorité intimée ne pouvait objecter purement et simplement à la demande le fait qu’il s’agissait pour la recourante d’entreprendre une formation de base. Elle devait tenir compte des circonstances du cas d’espèce et en particulier, non seulement des encouragements de l’ORP à entreprendre une reconversion, mais également des assurances que la recourante a constamment reçues de sa conseillère ORP quant à la prise en charge de cette formation. C’est du reste sur la foi de ces encouragements et de ces assurances que la recourante a entrepris de renoncer à sa profession de vendeuse pour se consacrer à sa formation de secrétaire médicale. A aucun moment en effet l’attention de la recourante a été attirée sur un refus éventuel d’entrer en matière. De l’avis du tribunal, les conditions de la bonne foi sont ici réalisées et l’autorité doit se laisser opposer les promesses faites à la recourante. C’est par conséquent à tort qu’une décision négative a été prise en l’occurrence quant à la formation de secrétaire médicale entreprise par la recourante auprès de l’Ecole Athéna.

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants qui précèdent. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais, conformément à l’art. 61 lit. a LPGA.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 25 novembre 2005, est annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.

III.                                Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.

Lausanne, le 9 mai 2006

 

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.