CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 7 juin 2006

Composition

M. François Kart, président; MM. Charles-Henri Delisle et Patrice Girardet, assesseurs.

recourant

X.________, à 1********, représenté par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne,

autorité intimée

FAREAS, Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile, à Lausanne.

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision de la FAREAS, Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile du 12 décembre 2005 (exclusion des structures d'hébergement FAREAS pour une durée d'une semaine)

Vu les faits suivants

A. X.________, né le 15 août 1970, ressortissant de Jamaïque, a déposé une demande d'asile le 7 février 2000. L'Office fédéral des réfugiés a rendu une décision de non-entrée en matière le 8 septembre 2000. En date du 14 juin 2005, X.________ a déposé une demande de reconsidération de cette décision.

B. Lors de sa demande d'asile, X.________ a été pris en charge par la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS), qui l'a hébergé dans ses structures et lui a délivré des prestations d'assistance. A la suite de la modification de la loi fédérale sur l'asile intervenue en relation avec la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d'allégement budgétaire 2003, X.________ n'a plus été soumis à la législation sur l'asile à partir du 31 août 2004 et n'a plus bénéficié depuis cette date des prestations de la FAREAS. Il a perçu en lieu et place les prestations prévues par le règlement du Conseil d'Etat du 25 août 2004 sur l'aide sociale aux personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière. Au printemps 2005, il a été réadmis exceptionnellement dans le centre FAREAS de Crissier dans le cadre d'une aide médicale d'urgence. Durant cette période, il a été hospitalisé quelques temps à l'hôpital psychiatrique de 2********. A la suite de l'arrêt du Tribunal administratif du 15 juin 2005 (PS.2004.0230) constant que le régime prévu par le règlement précité ne reposait pas sur une base légale suffisante, X.________ a été réintégré dans les structures de la FAREAS et a bénéficié à nouveau de ses prestations en matière d'hébergement et d'assistance.

C. Depuis sa demande d'asile et sa prise en charge par la FAREAS en 2000, le comportement de X.________ a suscité régulièrement des difficultés, ceci aussi bien avec les collaborateurs de la FAREAS qu'avec d'autres personnes. Ce comportement s'est notamment manifesté à plusieurs reprises par des insultes, des menaces et des voies de fait, souvent commises sous l'emprise de l'alcool. Selon les explications fournies par la FAREAS, ces agissements ont notamment repris et se sont aggravés à partir du mois d'avril 2005. Ceci a amené la FAREAS à déposer deux plaintes pénales en date des 8 avril et 23 décembre 2005. La plainte déposée le 8 avril 2005 mentionne notamment que X.________ aurait mis la pointe d'un couteau sous la gorge d'un veilleur en le menaçant de mort. La plainte du 23 décembre 2005, qui concerne des évènements survenus le 10 décembre 2005, mentionne pour sa part des violences physiques commises à l'encontre de trois veilleurs du centre FAREAS de Crissier avec à nouveau des menaces de mort.

D. En date du 12 décembre 2005, la FAREAS a notifié à X.________ une décision, dont la teneur était la suivante :

"Nous avons pris connaissance de l'acte d'incivilité que vous avez commis en date du 10 décembre 2005 à l'égard des collaborateurs FAREAS du centre de Crissier. Dans ce cas précisément, vous avez "bousculé" les veilleurs, en pénétrant dans leur bureau et en les menaçant de mort de diverses manières.

Nous vous rappelons que vous aviez déjà été averti à plusieurs reprises et que vous aviez signé un contrat de réadmission qui mentionnait le respect des règles de vie en centre, ce qui malheureusement n'a plus été le cas ces derniers temps.

Tenant compte de la gravité de l'acte commis et de son contexte, nous prononçons la mesure suivante :

Expulsion de toute structure d'hébergement FAREAS pour une durée d'une semaine, ce qui signifie une stricte interdiction de séjour dans l'ensemble des centres et appartements de la FAREAS. Ceci dès le jeudi 15 décembre 2005 à 12 heures.

Ce qui signifie que vous devrez avoir quitté votre chambre avant le 15.12.05 à 12 heures, la clé de la chambre rendue à votre assistante sociale.

Vous vous présenterez le mercredi 21 décembre 2005 à 8 heures auprès de l'intendant du Centre NEM du Simplon, Rue du Simplon 43 à Lausanne".

E. Selon des certificats médicaux produits par la FAREAS, X.________ souffre de trois diagnostics psychiatriques sévères avec un diagnostic de schizophrénie paranoïde et de dépendance à l'alcool. Il résulte notamment d'une attestation médicale délivrée par le Dr A.________ de la Polyclinique médicale universitaire de Lausanne qu'il existe un risque très élevé de décompensation psychiatrique en cas de changement de suivi médical lié à un changement de lieu de résidence, les psychopathologies de X.________ le rendant très sensible à un changement de cadre (cf. attestation médicale du 16 août 2005).

F. En date du 20 décembre 2005, X.________ a recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision de la FAREAS du 12 décembre 2005 par l'intermédiaire du Service d'aide juridique aux exilés (SAJE) en concluant principalement au constat que l'exclusion de la FAREAS n'est pas légale au regard de l'art. 80 LAsi et de l'art. 12 Cst et à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de l'affaire afin que l'autorité statue à nouveau. Le recourant a déposé spontanément des observations complémentaires le 21 février 2006. La FAREAS a déposé sa réponse le 3 avril 2006 en concluant au rejet du recours. Le SAJE et la FAREAS ont ensuite déposé des observations finales en date des 19 avril et 18 mai 2006.

Considérant en droit

1. a) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le critère retenu à l'art. 37 al. 1 LJPA correspond à celui des art. 103 let. a OJ et 48 let. a PA et est interprété conformément à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en application de ces dispositions (RDAF 2001 I 487 consid. 2 p. 489). Il s'ensuit que le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage pratique et non seulement théorique, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 1 P 70/2005 du 22 avril 2005 et références).

b) aa) En tant que destinataire de la décision attaquée, X.________ a a priori la qualité pour recourir. En l'occurrence, on relève toutefois que cette décision portait sur une expulsion de toute structure d'hébergement FAREAS du 15 décembre 2005 au 21 décembre 2005 et qu'elle a par conséquent d'ores et déjà été exécutée. Se pose par conséquent la question de savoir si le recourant a un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la décision attaquée, respectivement à l'examen des griefs soulevés. On rappelle à cet égard que l'intérêt au recours doit encore exister au moment où le Tribunal statue, sous peine d'irrecevabilité, puisque ce dernier ne se prononce que sur des questions concrètes et non sur des questions purement théorique fussent-elles de principe (cf. TA arrêt GE.2004.0142 du 10 juin 2005 et références). Cette exigence tombe toutefois si la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues et si sa nature ne permet pas de la soumettre aux autorités de recours avant qu'elle ne perde son actualité (ATF 125 II 497; Benoît Bovay, Procédure administrative, p. 485).

bb) En l'espèce, s'il est vrai que la décision attaquée a déjà été exécutée, la question litigieuse, à savoir celle du droit de la FAREAS d'interdire l'accès à ses structures d'hébergement pour plusieurs jours à titre de sanction, pourrait se présenter à nouveau sans que le Tribunal administratif puisse la trancher à temps, la durée de la sanction étant trop brève pour qu'un arrêt puisse être rendu en temps utiles. Partant, le recourant a la qualité pour déposer un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision attaquée. Les autres conditions de recevabilité étant réalisées, le présent recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) aa) Sous la note marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.) prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La règle précitée pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst. mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà. Les lois cantonales régissant l’aide sociale prévoient des prestations destinées non seulement à assurer un minimum d’existence mais aussi à permettre une intégration du bénéficiaire dans la société. L’aide d’urgence de l’art. 12 Cst. n’est conçue en revanche que comme un appui provisoire minimum (ATF 130 I 71, spécialement 76). Les aides « sociale » et « d’urgence » ne sont pas identiques, de sorte que l’art. 12 Cst. ne peut pas être invoqué pour prétendre à la première plutôt qu’à la seconde (Reusser/Obrist – Scheidegger, Art. 12 BV in Theorie und Praxis der Asylbehörden, in Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, édité par Carlo Tschudi, 2005, p. 62).

Le droit au minimum d’existence appartient à toute personne en séjour dans le canton, quand bien même elle s’y trouverait sans titre de séjour, c’est-à-dire illégalement (TA, arrêt PS 2004.0230 du 15 juin 2005 et références). Dans un arrêt du 18 mars 2005, le Tribunal fédéral a confirmé que les requérants d'asile ayant fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière ne pouvaient pas être privés de l'aide d'urgence, ceci même s'ils avaient manqué à leur devoir de collaborer lors de l'exécution du renvoi (ATF 131 I 166).

bb) En vertu de l'article 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), en vigueur au moment où la décision attaquée a été rendue, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après : le DPSA ou le Département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

Le droit fédéral comporte également quelques dispositions relatives à l’assistance, notamment dans la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi) (art. 80 ss de cette loi). Cependant, il ne règle ici que quelques questions de principe, en rappelant au surplus, à l’art. 82 al. 1 LAsi, que l’octroi de prestations d’assistance est régi par le droit cantonal. Au nombre des principes posés sur le plan du droit fédéral, on mentionne l’art. 83 LAsi, relatif aux limitations des prestations d’assistance. En substance, cette disposition autorise les services compétents à refuser d’allouer tout ou partie des prestations, de les réduire ou les supprimer lorsque le bénéficiaire viole les obligations incombant usuellement aux requérants d’aide sociale (obligation de renseigner sur sa situation personnelle, notamment économique, et sur les changements de celle-ci ; voir à ce sujet ATF 130 I 82).

b) Le Tribunal administratif a eu l'occasion d'examiner l'admissibilité de la suppression pure et simple de l'aide sociale en relation avec l'art. 23 al. 1 LPAS, qui prévoit notamment que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. A cette occasion, le Tribunal a rappelé que le refus de l'aide sociale, même s'il est prévu expressément par l'art. 23 LPAS, se trouve soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental (cf. TA arrêt PS.2005.0002 du 6 juillet 2005). Dès lors que l'aide est garantie par l'art. 12 Cst., qui consacre un droit fondamental, toute restriction dans ce domaine, outre qu'elle doit se fonder sur une base légale, doit répondre à un intérêt public, respecter le principe de la proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel du droit (arrêt PS.2005.0002 précité et références). La restriction ne saurait ainsi en aucun cas anéantir l'essence même du droit fondamental qui constitue son "noyau dur", intangible, principe maintenant concrétisé par l'art. 36 al. 4 Cst. qui prévoit que l'essence des droits fondamentaux est inviolable (cf. Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, paragraphes 17 et ss ad art. 36 pp. 330-331). Quand bien même le système institué par l'art. 36 Cst. ne serait pas directement applicable dans le domaine des droits sociaux (ce qui est soutenu par la doctrine contre l'avis du Tribunal fédéral), le domaine protégé par le droit en ce qui concerne les droits sociaux se confondrait avec le noyau intangible, de sorte que le droit tout entier serait irréductible et incompressible (Aubert/Mahon op. cit. paragraphe 5, ad art. 12, p. 121). On admet ainsi que l'aide en cas de détresse de l'art. 12 Cst. ne peut être réduite ou refusée même lorsque la personne porte une part de responsabilité dans sa situation de détresse (Aubert/Mahon op. cit. ibid, Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 169), les raisons qui ont conduit à une telle situation n'étant pas déterminantes (ATF 121 I 367 consid. 3 b). Ainsi, des manquements de la part du bénéficiaire de l'aide sociale ne sauraient le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (J.-P. Müller, op. cit. p. 169, ainsi que "Elemente einer Schweizerichen Grundrechttheorie", Berne 1982, p. 141). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins vitaux (Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 63), telles l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les transports, l'éducation, les assurances, la satisfaction des besoins individuels (Wolffers, op. cit. p. 86). Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de l'activité administrative et s'abstienne d'une décision arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité; elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (arrêt PS.2005.0002 précité).

c) En l'occurrence, à l'appui de la décision attaquée, la FAREAS se fonde sur l'art. 83 al. 1 let. g LAsi qui prévoit que les prestations d'assistance peuvent être réduites ou supprimées si le bénéficiaire ne se conforme pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l'ait menacé de supprimer les prestations.

Comme on l'a vu ci-dessus, le refus de l'aide sociale, même s'il est prévu par une disposition légale, se trouve toujours soumis aux conditions régissant de manière générale l'atteinte à un droit fondamental. Toute décision prise sur la base de l'art. 83 LAsi doit par conséquent respecter les exigences minimales résultant de l'art. 12 Cst. Or, on a vu que l'aide en cas de détresse doit être garantie en application de cette disposition, cette aide comprenant au minimum la nourriture et le logement. Partant, l'exclusion de toute structure d'hébergement FAREAS n'est pas conforme aux garanties minimales prévues par l'art. 12 Cst. Une telle exclusion n'est en tous les cas pas admissible lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, la personne sanctionnée n'a ni revenu ni famille susceptible de subvenir à ses besoins vitaux. Au surplus, on ne saurait suivre l'autorité intimée lorsque celle-ci soutient que seul le retrait complet et illimité dans le temps de toutes prestations d'assistance serait disproportionné. En effet, on ne saurait priver quelqu'un de nourriture et de logement pendant une semaine sans porter atteinte au noyau intangible protégé par l'art. 12 Cst. On rappellera à cet égard que, même si cette disposition ne vise qu'une aide minimale, elle tend à tout le moins à éviter qu'une personne soit abandonnée à la rue et réduite à la mendicité (Aubert/Mahon op. cit. p. 120). Or, telle était la situation du recourant dès lors qu'il n'avait plus accès aux prestations de la FAREAS.

Pour justifier sa décision, l'autorité intimée explique certes que la sanction prononcée à l'égard du recourant aurait permis une prise de conscience de sa part et l'aurait amené à modifier son comportement. Même si ceci devait s'avérer exact, ceci n'autorisait cependant pas la FAREAS à prendre une mesure portant atteinte au noyau intangible protégé par l'art. 12 Cst.

d) La décision attaquée soulève un problème à un autre égard. Il résulte du dossier que le comportement du recourant est dû à des problèmes psychiatriques graves (schizophrénie paranoïde et problèmes de dépendance à l'alcool), qui sont susceptibles de s'aggraver en cas de changement de cadre (cf. attestation du Dr A.________ du 16 août 2005). Outre le fait que ces problèmes de santé mettent en cause de manière générale la faculté de sanctionner le recourant en raison de son comportement, on constate que la mesure prise par la FAREAS est susceptible de poser problème au regard d'autres intérêts publics et notamment l'intérêt général à la protection de la sécurité publique. On peut ainsi s'étonner que l'autorité intimée refuse toute prise en charge pendant une semaine d'une personne potentiellement dangereuse. On relève à cet égard que le journal socio-administratif du recourant, produit par la FAREAS, mentionne en date du 8 novembre 2005 sous la rubrique "santé" que les problèmes psychiatriques dont souffre le recourant risquent de mettre en danger sa vie et celle d'autres personnes.

e) Vu ce qui précède, la FAREAS ne pouvait pas simplement se fonder sur l'art. 83 let. g LAsi pour priver le recourant de toute prestation, y compris l'hébergement, pendant plusieurs jours. Certes, on peut comprendre que, notamment durant ses périodes de crise, la prise en charge du recourant soit particulièrement difficile à assumer pour les collaborateurs de la FAREAS et que ceux-ci ne se sentent plus en mesure de gérer la situation, notamment par rapport aux autres occupants des centres collectifs. Face à ce problème, la réponse qui a été donnée, soit l'exclusion de toute prise en charge pendant une semaine, ne saurait cependant entrer en considération. Si les structures de la FAREAS ne sont plus en mesure d'assumer le recourant, devraient en effet être envisagées d'autres types de prise en charge. Comme la FAREAS le mentionne dans ses observations finales, des mesures de privation de liberté à des fins d'assistance pourraient notamment entrer en considération. Peu importe à cet égard que ces mesures soient dans la compétence du juge de paix et non pas de la FAREAS directement.

3. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.

Le présent arrêt sera rendu sans frais, des dépens étant par ailleurs alloués au recourant qui l'emporte avec un mandataire professionnel (art. 55 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile du 12 décembre 2005 est annulée.

III. Il n'est pas prélevé d'émolument.

IV. La Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile doit au recourant un montant de 1'000.-- (mille) francs à titre de dépens.

sg/Lausanne, le 7 juin 2006

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint