CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 10 juillet 2006
Composition	M. Eric Brandt, président; Mme Sophie Rais Pugin et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.

 

recourante

A. X.________, à 1********,

  

autorité intimée

Centre social régional de Prilly-Echallens, à Prilly

  

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours A. X.________ c/ décision du Centre social régional de Prilly-Echallens du 5 janvier 2006 (prise en charge d'amortissements hypothécaires)

 

Vu les faits suivants

A.                                A. X.________, née le 4 octobre 1956, est copropriétaire avec son ex-mari B. X.________, qui vit actuellement en Espagne, d'un appartement à 1******** où elle habite depuis plus de 15 ans avec ses enfants C. X.________, né le 8 février 1986, et D. X.________, né le 26 décembre 1990. L'estimation fiscale de cet appartement se monte à 500'000 fr. Un prêt hypothécaire a été octroyé sur ce logement par la société E.________, dont le solde se montait à 411'216 fr.65 au 2 novembre 2004 (dont 360'000 en 1^er rang et 51'216.65 en 2^e rang).

B.                               A. X.________ a bénéficié du revenu minimum de réinsertion (RMR) dès le 1^er janvier 2002. Son droit a été renouvelé pour une seconde année à compter du 1^er février 2003. Par décision du 17 mars 2004, le Centre social régional de Prilly-Echallens (ci-après : le centre social) a accepté de verser des prestations d'aide sociale à A. X.________ à partir du 1^er février 2004, selon le décompte suivant :

- forfait sans loyer                            fr.       2'070.00
- loyer pris en compte                     fr.              0.00
- forfait avec loyer                            fr.       2'070.00
- revenus                                         fr.      -1'100.00
- montant mensuel alloué                fr.                           970.00

Cette décision précisait que les intérêts hypothécaires trimestriels de l'appartement de 1******** seraient payés directement à la E.________, sous déduction de la part prise en charge par B. X.________. Le centre social a versé à cet effet à la E.________ 1'348 fr.25 le 26 mars 2004, 1'353 fr.10 le 9 juin 2004 et 1'329 fr. 50 le 30 août 2004.

C.                               Le 2 novembre 2004, la E.________ a informé A. X.________ qu'elle résiliait le prêt hypothécaire pour le 10 mai 2005 en invoquant à cet égard des arriérés d'intérêts. Dans un courrier du 5 janvier 2005, le centre social a indiqué à l’intéressée qu’au vu de la résiliation du prêt par la E.________, les intérêts hypothécaires ne seraient plus pris en charge par l'aide sociale vaudoise, ceci dès le mois d'octobre 2004.

D.                               Par décision du 6 janvier 2005, le centre social a informé A. X.________ que les prestations d’aide sociale lui seraient versées à partir du 1^er janvier 2005 selon le décompte suivant :

- forfait sans loyer                            fr.       1'408.30
- loyer pris en compte                     fr.                           17.90
- forfait avec loyer                            fr.       1'426.20
- revenus                                         fr.                           -500.00
- montant mensuel alloué                fr.                           926.20

E.                               a) A. X.________ s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 13 janvier 2005. Elle a demandé que le centre social renonce à sa décision de ne plus prendre en charge les intérêts hypothécaires de son appartement à partir du 1^er octobre 2004. Elle a également demandé que, dans le calcul de l'aide sociale pour l'année 2005, il ne soit pas tenu compte de la pension de 500 fr. due par son ex-mari  dès lors que celle-ci serait versée très irrégulièrement. La cause a été enregistrée sous la référence PS 2005.0008.

b) Le centre social a déposé sa réponse le 16 février 2005. A cette occasion, il a précisé qu'il avait reçu un courrier de la E.________ l'informant que cette dernière serait disposée à renoncer à la résiliation du prêt hypothécaire si la totalité des arriérés (intérêts et amortissements) était réglée au 31 mars 2005. Le centre social précisait que, dès le moment où la E.________ devait confirmer le maintien du prêt, il serait disposé à reprendre le versement des intérêts hypothécaires, en acquittant ceux du 4^ème trimestre 2004 et du 1^er trimestre 2005. Le Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : le SPAS) a indiqué qu'il partageait ce point de vue dans ses observations déposées le 4 mars 2005. La E.________ a informé A. X.________ le 21 avril 2005 qu’elle retirait sa résiliation du prêt hypothécaire, pour le motif que tous les intérêts et amortissements avaient été acquittés.

c) Dans un arrêt du 30 juin 2005, le Tribunal administratif a rejeté le recours formé par A. X.________. Il a en effet considéré qu’il n'appartenait pas à l'aide sociale d'assumer le paiement d'intérêts hypothécaires pour un bien immobilier dont le créancier hypothécaire entendait de toute manière exiger la réalisation. Partant, c'était à juste titre que le centre social avait reconsidéré sa position dès le moment où il avait appris la résiliation du prêt hypothécaire. Il s'agissait en effet d'un fait nouveau qui autorisait le centre social à réexaminer la situation et à prendre une nouvelle décision en ce qui concernait la prise en charge des intérêts hypothécaires. De même, la prise en considération dans le calcul de l’aide sociale de la pension de 500 fr. versée de manière irrégulière par l’ex-époux de l’intéressée n’était pas contestable ; en effet, dans l’hypothèse où la pension ne serait pas versée, il appartiendra à A. X.________ de s’adresser au centre social, qui décidera s'il entend se substituer à ce revenu jusqu'au traitement de la demande faite au Bureau de recouvrement et d’avances de pensions alimentaires (ci-après : le BRAPA).

F.                                a) Le 17 novembre 2005, le centre social a informé le SPAS qu’il avait payé jusqu’à présent les intérêts hypothécaires trimestriels sur l’appartement d’1******** à la E.________, sous déduction de la part de 1'500 fr. à la charge de l’ex-époux d’A. X.________, et sans l’amortissement. La situation financière de ce dernier s’était toutefois fortement dégradée, à tel point qu’il s’est retrouvé incapable de s’acquitter des intérêts hypothécaires à sa charge et de la pension alimentaire due pour l’entretien de son fils Steven. Le centre social a donc demandé l’autorisation au SPAS de verser dorénavant la totalité des intérêts hypothécaires, sans tenir compte de la part de l’ex-époux de l’intéressée, ainsi que l’amortissement, soit environ 3'800 fr. par trimestre, ce qui représente un loyer mensuel d’environ 1'266 fr., pour une famille composée d’un adulte et de deux enfants. Le centre social justifie sa position de la manière suivante :

« En ce qui nous concerne, nous pensons qu’il serait préférable que Mme X.________ puisse rester dans son appartement actuel et constatons que, même si nous payons la totalité des échéances, cela représente un « loyer » tout à fait abordable pour un logement de 4 pièces et demie. Si nous devions reloger cette famille ailleurs, l’aide sociale devrait certainement dépenser davantage pour un confort équivalent ou même moindre ».

b) Par courrier du 21 décembre 2005, le SPAS a autorisé le centre social à poursuivre son aide en faveur d’A. X.________ sans tenir compte de la participation de son ex-époux, à la condition toutefois que cette dernière s’adresse sans délai au BRAPA et que le centre social dépose une cession auprès de celui-ci. S’agissant de l’amortissement hypothécaire, il était exclu qu’il soit pris en charge par l’aide sociale vaudoise.

G.                               Le 28 novembre 2005, la E.________ a informé A. X.________ qu’il restait un solde de 5'510.25 fr. à payer sur les échéances du 30 septembre et 31 décembre 2005. A défaut de versement jusqu’au 31 décembre 2005, le prêt hypothécaire serait résilié. Le 5 janvier 2006, le centre social a informé la E.________ qu’il lui était impossible de s’acquitter de l’amortissement à la suite du refus du SPAS, mais que ce dernier l’avait autorisé à verser la totalité des intérêts hypothécaires sans tenir compte de la participation de B. X.________. Le centre social a demandé à la E.________ si, au vu de ce fait nouveau, elle maintenait sa décision de résilier le prêt hypothécaire. Par courrier du 10 janvier 2006, la E.________ a informé le centre social qu’elle n’était plus intéressée au maintien du prêt hypothécaire et qu’elle le résiliait pour le 13 juillet 2006, car aussi bien l’amortissement que les intérêts n’étaient assurés à moyen ou long terme. Il restait d’ailleurs un solde d’intérêts de 4'762.75 fr. à payer. Au surplus, la E.________ a renoncé à exiger jusqu’à nouvel ordre l’amortissement de 1'000 fr. par trimestre. Le centre social a versé à la E.________ la somme de 4'252.50 fr., correspondant au solde d’intérêts hypothécaires non réglés, sans les intérêts moratoires au paiement desquels la E.________ a renoncé le 2 février 2006. Le 25 janvier 2006, le centre social a informé A. X.________ qu’il allait lui restituer le montant des pensions alimentaires dues par son ex-époux pour l’entretien de son fils D.________ pour l’année 2005, et que dès le 1^er janvier 2006, aucune pension alimentaire ne serait déduite sur les prestations d’aide sociale, puisque l’intéressée avait signé la déclaration de cession adressée au BRAPA.

H.                               a) A. X.________ a recouru le 12 janvier 2006 auprès du Tribunal administratif contre la « décision » du centre social du 5 janvier 2006 en concluant au paiement par ce dernier des intérêts moratoires et de la totalité des échéances du prêt hypothécaire.

b) Le centre social s’est déterminé sur le recours le 25 janvier 2006 en concluant à son rejet, puisqu’il serait devenu sans fondement. Le SPAS a déposé ses observations le 15 février 2006 ; le recours serait devenu sans objet, car d’une part, le solde impayé au 31 décembre 2005 des intérêts hypothécaires avait été acquitté par le centre social, et d’autre part, la E.________ avait renoncé à exiger le paiement des intérêts moratoires.

c) Invitée à indiquer au tribunal si elle maintenait, modifiait ou retirait son recours, A. X.________ a précisé le 20 février 2006 que son loyer mensuel s’élevait, en tenant compte de l’amortissement, à un montant de 1'250 fr. plus 300 fr. de charges. Son assistant social lui avait indiqué la veille qu’il fallait vendre son appartement et trouver un autre logement pour elle et son fils cadet. Pour sa part, son fils aîné devait chercher un appartement de son côté. Un déménagement coûterait toutefois davantage à l’Etat que de maintenir une famille de trois personnes dans le même foyer. En outre, la E.________ serait favorable à une révision du prêt hypothécaire à long terme si l’amortissement était pris en charge par le centre social. Il serait donc judicieux que ce dernier s’acquitte de cet amortissement, car il serait très pénible pour toute la famille de déménager après 15 ans. Divers documents ont été produits, dont un courrier du fils aîné de l’intéressée C.________, exprimant sa détresse, ainsi qu’une décision du 18 janvier 2006 du Juge de Paix du district d’Echallens refusant d’ouvrir une enquête en interdiction civile et en placement à des fins d’assistance à l’égard de C. X.________.

d) Le 22 février 2006, A. X.________ a précisé son recours ; s’agissant des pensions alimentaires dues par son ex-époux, elle admet qu’elles ne sont plus déduites du montant des prestations d’aide sociale depuis le 1^er janvier 2006, mais elle souhaite malgré tout qu’un jugement soit rendu à ce sujet, par crainte de devoir rembourser les montants alloués pour l’année en cours. S’agissant de la résiliation du prêt hypothécaire, l’intéressée se prévaut des difficultés que son fils aîné rencontrerait s’il devait vivre dans un appartement séparé de sa famille ; en effet, il allait vraisemblablement débuter un apprentissage dans l’informatique et le contraindre à habiter seul l’empêcherait de mener sa formation dans de bonnes conditions et de construire sa vie. Elle concluait donc à la prise en charge par le centre social de l’amortissement hypothécaire.

e) A la demande du juge instructeur, A. X.________ a confirmé le 31 mars 2006 que le centre social ne tenait plus compte de la participation de son ex-époux dans le paiement des intérêts hypothécaires et que la E.________ était disposée à réexaminer sa décision de résiliation du prêt en cas de prise en charge par le centre social de l’amortissement de la dette.

f)  Le centre social s’est déterminé le 7 avril 2006 à la demande du juge instructeur sur la prise en charge de l’amortissement hypothécaire en se référant à la prise de position du SPAS du 21 décembre 2005. Le SPAS s’est également déterminé à ce sujet le 10 avril 2006 ; la jurisprudence du Tribunal administratif préconisait de ne pas prendre en charge l’amortissement d’une dette hypothécaire, car l’aide sociale n’aurait pas à intervenir pour le paiement des dettes et le maintien pour elle-même de la substance de la propriété immobilière.

g) A. X.________ a maintenu sa conclusion de prise en charge de l’amortissement hypothécaire le 18 avril 2006.

Considérant en droit

1.                                Au préalable, la question se pose de savoir si le courrier du 5 janvier 2006 qui fait l’objet du recours constitue une véritable décision administrative au sens de l’art. 4 al. 1 LJPA. L’autorité intimée a par ce courrier informé la E.________ qu’il ne pouvait verser l’amortissement de la dette hypothécaire. Ainsi, en réalité, l’autorité intimée a porté à la connaissance de la recourante, qui a reçu copie de ce courrier, la décision du SPAS du 21 décembre 2005 selon laquelle l’aide sociale vaudoise ne pouvait prendre en charge l’amortissement hypothécaire. Ainsi, ce courrier est bien un acte susceptible de recours, car la décision de principe du SPAS de refus de prise en charge de l’amortissement est communiquée à la recourante.

2.                                a) L’art. 1 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (ci-après : LASV) entrée en vigueur le 1^er janvier 2006 prévoit que cette loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Cette loi règle l’action sociale cantonale qui comprend la prévention, l’appui social et le revenu d’insertion (ci-après : le RI ; art. 1 al. 2 LASV). La prestation financière du RI est une prestation absolue (art. 2 LASV). Le Département chargé des affaires sociales élabore les directives nécessaires au fonctionnement de l’action sociale (art. 7 let. f LASV). L'organe d'application se fonde à cet égard sur les normes RI 2006 (ci-après : les normes RI) établies par le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : le SPAS).

b) Exceptionnellement, le RI peut être accordé à une personne propriétaire d’un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L’immeuble peut alors être grevé d’un gage au profit de l’Etat (art. 37 al. 1 LASV). L’art. 20 al. 1 du règlement d’application du 26 octobre 2005 de la LASV (ci-après : RLASV) énonce les cas dans lesquels l’autorité d’application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de l’immeuble constituant le logement permanent du requérant et accorder néanmoins le RI ; il faut que l’une ou l’autre des conditions suivantes soit réunie :

« a.    le coût du maintien dans le logement est équivalent ou plus favorable que le montant déterminé par le barème des normes ;

b.      le bien immobilier a valeur de capital de prévoyance vieillesse lorsqu’aucune forme de prévoyance n’a pu être constituée ou que celle-ci est très insuffisante ; […] ;

c.       le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché ;

d.       il apparaît d’emblée que l’aide sollicitée sera de faible importance et/ou délivrée pour un court ou moyen terme ».

L’art. 20 al. 2 RLASV précise encore que le SPAS détermine dans chaque situation s’il y a lieu de grever l’immeuble d’un gage au profit de l’Etat afin de garantir le remboursement des prestations avancées au titre du RI.

c) Le RI n'a pas pour vocation de prendre en charge le remboursement de dettes (ch. 12.3 des normes RI). Toutefois, les intérêts hypothécaires sont pris en charge à la condition que le montant octroyé pour les couvrir n’excède pas celui accordé pour le loyer selon les normes RI, y compris la majoration éventuelle de 15% (ch. 4.3 des normes RI). En effet, une majoration de 15% des normes de loyer (sans les charges) peut être prise en charge en cas de pénurie de logement avérée (ch. 4.1 des normes RI).

d) La recourante sollicite la prise en charge par l’Etat de l’amortissement de sa dette hypothécaire, en se prévalant du fait que le montant du loyer avec amortissement reste raisonnable et qu’un relogement coûterait davantage à l’Etat. S’il est vrai qu’il n'appartient pas au RI de prendre en charge l’amortissement d’une dette hypothécaire (ch. 4.3 des normes RI), il n’y a aucun motif justifiant de ne pas appliquer par analogie les art. 37 LASV et 20 RLASV, dans le cas où la personne assistée occupe l’immeuble de manière permanente, que les conditions de maintien dans ce logement sont équivalentes ou plus favorables que le montant déterminé par le barème des normes RI et que la personne assistée se retrouve contrainte en cas de non-paiement de l’amortissement de devoir faire face à la résiliation du prêt hypothécaire. Le SPAS déterminera alors s’il y a lieu de convenir d’une obligation de remboursement des aides assorties d’une garantie immobilière (art. 20 al. 2 RLASV), exigible au moment de la vente de l’immeuble ou du décès du bénéficiaire. En l’espèce, l’autorité intimée a précisé que le montant des intérêts hypothécaires augmenté de l’amortissement correspondait à un loyer trimestriel de 3'800 fr., soit à un loyer mensuel d’environ 1'266 fr. Or, le montant du loyer maximum pris en charge par le RI s’élève à 1'160 fr. par mois pour un couple (ou comme en l’espèce une famille monoparentale) avec 1 ou 2 enfants (cf. barème RI). Si le montant du loyer à prendre en charge par l’Etat est supérieur à celui du cas d’espèce, majoration de 15% comprise (cf. consid. 2c in fine), il convient d’adopter par analogie la solution prévue en matière d’intérêts hypothécaires (cf. consid. 2c). Or, selon les données communiquées par le Service cantonal de recherche et d’information statistiques (SCRIS), la pénurie de logements dans l’agglomération lausannoise est avérée, puisque le taux de logements vacants s’élève à 0.4%, et plus particulièrement dans le district d’Echallens, à 0.2% (cf. http://www.scris.vd.ch/main.asp?DomId=21); il est en effet admis qu’il y a pénurie de logements lorsque ce taux est inférieur à 1.5 %. Il convient ainsi de majorer le loyer à prendre en charge de 15%. Or, le montant de ce loyer majoré s’élève à 1'334 fr. (15% de 1'160), soit à un montant supérieur que celui du cas d’espèce (1'266 fr.). Dans ces conditions, le loyer augmenté de l’amortissement demeurant dans les normes, il est justifié que l’autorité intimée le prenne en charge. En effet, la recourante et ses enfants occupent le logement en cause de manière permanente et les conditions de maintien dans ce dernier sont plus favorables que le montant déterminé par le barème des normes RI, majoration de 15% comprise. Il incombera au SPAS de déterminer s’il y a lieu de grever l’immeuble d’un gage au profit de l’Etat, exigible au moment de la vente de l’immeuble ou du décès du bénéficiaire.

3.                                La recourante conclut en outre à la constatation par le tribunal de la légitimité du versement par l’autorité intimée des prestations étatiques sans la déduction des pensions alimentaires dues par son ex-époux, par crainte de devoir s’exposer ultérieurement à un éventuel remboursement. En effet, l’autorité intimée a informé la recourante le 25 janvier 2006 qu’elle ne déduirait plus ces pensions depuis le 1^er janvier 2006, puisque B. X.________ n’était plus en mesure de s’en acquitter et que la recourante avait signé la déclaration de cession adressée au BRAPA.

a) A teneur de l'art. 37 al. 1 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".

Ainsi que l'a exposé le Tribunal administratif dans un arrêt du 3 mai 2001 dans la cause AC 2000/0135, la jurisprudence et la doctrine rattachent les conditions de recevabilité de l'action en constatation à l'art. 25 PCF, qui prévoit que l'action peut être intentée "lorsque le demandeur a un intérêt juridique à une constatation immédiate" (ATF 122 II 97 consid. 1; arrêt du TA du 1^er novembre 1991 publié in RDAF 1992, 129; Habscheid, A. p. 158).

La première condition de recevabilité est que le demandeur puisse faire valoir un intérêt à la constatation de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de droit, soit un intérêt qui peut être de fait ou de droit, mais qui doit être essentiel et digne de protection (SJ 1987 p. 75). Le demandeur doit en second lieu justifier d'un intérêt à la constatation immédiate du rapport de droit litigieux (ATF 91 II 401 = JT 1966 I 514). Cette condition fait défaut lorsque le demandeur est à même de réclamer, en sus de la constatation, une prestation exécutoire (ATF 97 II 375 = JT 1973 I 59). Autrement dit, l'action constatatoire n'est recevable que si l'intérêt digne de protection ne peut pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations (ATF 121 V 317 consid. 4a et les références citées). L'action en constatation de droit n'a donc, en principe, qu'un caractère subsidiaire.

 

Ces principes, dégagés par la jurisprudence dans les litiges régis par le droit privé matériel s'agissant de l'admissibilité des actions en constatation, paraissent transposables au contentieux de droit public (ATF 122 II 97 consid. 1, rés. RDAF 1997 I 465; ATF 123 II 16 consid. 2 = RDAF 1997 II 535 et note E. P. in RDAF 1997 I 560; v. également Poudret/Wurzburger/Haldy, CPC annoté, Lausanne 1991, note 2 ad art. 265 CPC et RDAF 1978, 46). On peut également raisonner en appliquant par analogie les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'actions en fixation de droit (en droit civil; v. les références données par Poudret/ Wurzburger/Haldy, op. cit., ibid.); il en résulte en effet que l'action en constatation de droit n'est pas ouverte, faute d'un intérêt suffisant, lorsque l'action condamnatoire peut être déposée d'emblée (arrêt du TA du 1^er novembre 1991 précité; voir également, par analogie, ATF 114 II 253 = JT 1989 I 333 consid. 2, et 109 II 51 consid. 2).

b) En l’espèce, l’intérêt invoqué par la recourante, soit sa crainte de devoir restituer le montant des pensions alimentaires non déduites sur ses prestations étatiques, ne saurait être qualifié d’ « intérêt juridique à la constatation immédiate du rapport de droit litigieux ». En effet, la recourante bénéficie d’une décision de l’autorité intimée qui accepte de ne pas déduire les pensions alimentaires et ce n’est que dans l’hypothèse du réexamen de cette décision en sa défaveur que la recourante pourra justifier d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Ce chef de conclusion doit donc être déclaré irrecevable.

4.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée dans le sens des considérants du présent arrêt. Pour le surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais et il ne sera pas alloué de dépens.

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision du Centre social régional de Prilly-Echallens du 5 janvier 2006 est réformée conformément aux considérants du présent arrêt.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

 

 

Lausanne, le 10 juillet 2006

 

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:       

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.