CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 24 octobre 2006

Composition

M. Robert Zimmermann, président; MM. François Gillard et Laurent Merz, assesseurs.

 

recourante

 

Fondation X.________, à ********, représentée par Jean-Cédric Michel, avocat à Genève, 

  

autorité intimée

 

Service de l'emploi, 

  

autorité concernée

 

Centre vaudois de gestion des programmes d'insertion, représenté par Paul-Arthur Treyvaud, avocat à Yverdon,   

  

 

Objet

       Mesures relatives au marché du travail  

 

Recours Fondation X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Département de l'économie, du 20 janvier 2006

 

Vu les faits suivants

A.                                La loi fédérale sur l’assurance-chômage, du 25 juin 1982 (LACI; RS 837.0), prévoit notamment des mesures relatives au marché du travail (ci-après: MMT), régies par le chapitre 6 de cette loi. Aux termes de l’art. 59 LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre des MMT, en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Selon l’al. 2 de cette disposition, les MMT visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi, notamment dans le but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés, en vue de leur réinsertion rapide et durable (let. a); de promouvoir les qualifications professionnelles des assurées en fonction des besoins du marché du travail (let. b); de diminuer le risque du chômage de longue durée (let. c); de permettre aux assurés d’acquérir une formation professionnelle (let. d). Des demandes de subvention à cette fin peuvent être adressées à l’autorité compétente (art. 59c LACI). L’art. 81d de l’ordonnance d’exécution de la LACI (OACI; RS 837.02), mis en relation avec l’art. 59c al. 5 LACI, permet à l’autorité compétente de passer avec l’organisateur de MMT des accords de prestations.

B.                               Le 16 décembre 2003, le Conseil d’Etat a conclu avec le Centre de gestion des programmes d’occupation (devenu dans l’intervalle le Centre de gestion des programmes d’insertion, ci-après: le CGPI) un accord de prestations au sens de l’art. 81d OACI, pour le développement et la mise à disposition de MMT et de mesures de réinsertion professionnelle de type « Emploi temporaire subventionné » (ci-après: ETS). L’accord, conclu pour un an, est renouvelable d’année en année (art. 4 al. 1). Selon son art. 5, il s’applique aux bénéficiaires d’indemnités de chômage au sens de la LACI, aux demandeurs d’emploi inscrits auprès des Offices régionaux de placement et aux bénéficiaires du Revenu minimum de réinsertion (RMR). Du côté de l’Etat, le Service de l’emploi (ci-après: le SDE) comme autorité cantonale d’exécution de la LACI et de la loi sur l’emploi et l’aide aux chômeurs, du 25 septembre 1996 (LEAC; RSV 837.01), garantit le paiement des places commandées (art. 6). Aux termes de l’art. 8, il contrôle la réalisation des mesures et l’occupation des places commandées (al. 1); il se réserve le droit de vérifier à tout moment la comptabilité de l’organisateur (al. 3). Celui-ci développe des mesures d’emploi temporaire et assure le suivi des participants (art. 10). Il produit à cette fin des attestations (art. 11). Il tient une comptabilité analytique, en distinguant clairement les frais donnant lieu à une subvention des autres, conformément à la circulaire établi par le Secrétariat d’économie (ci-après: Seco) au sujet des MMT (art. 14). Il établit une facturation (art. 15). Une enveloppe budgétaire globale est allouée pour les frais de l’organisateur, au titre de la subvention (art. 17). Le montant de l’enveloppe est de 7'830'000 fr. ; il porte sur l’organisation de 390 MMT par an, correspondant à 85'800 jours d’occupation au prix de 91,25 fr. l’unité, y compris un taux de formation de 25% (art. 16). Selon l’art. 17, cette enveloppe budgétaire est affectée uniquement aux frais donnant lieu à subvention, en vue du financement de places occupées par des participants au titre de la LACI et de la LEAC (al. 1); le SDE verse à l’organisateur un montant allant jusqu’à 80% de celui de l’enveloppe sous forme d’acomptes (en principe, deux acomptes de 40% au début de chaque semestre), le solde après réception de la facture finale mais au plus tôt le 1er janvier de l’année suivante (al. 2). L’accord est entré en vigueur le 1er janvier 2004 (art. 23).

C.                               La Fondation X.________(ci-après: X.________) est une fondation de droit privé, dont le siège est à Genève. Elle a pour but social de venir en aide aux chômeurs et autres personnes ayant des difficultés d’insertion. X.________ a pris l’initiative de créer la Fondation Y.________(ci-après: Y.________), laquelle, poursuivant les mêmes buts sociaux, a repris les activités de X.________ dans le canton de Vaud, notamment la gestion d’un atelier à Payerne. Le 10 février 2005, le Président du Tribunal d’arrondissement de Lausanne a prononcé la faillite de Y.________, actuellement en liquidation.

Le CGPI a conclu avec X.________ des contrats portant sur la mise en œuvre des programmes d’insertion pour les années 2002 à 2005. En particulier, le CGPI a, le 28 avril 2004, conclu avec X.________ un contrat «de mise à disposition de personnel en ETS pour l’année 2004». Selon cet accord, la X.________ mettait sur pied un programme pour l’accueil des personnes pouvant prétendre aux MMT, correspondant à 11'200 jours d’occupation et 3'300 jours de formation. Le budget prévu était de 1'100'000 fr., le montant minimal garanti de 900'000 fr. X.________ avait droit au versement, au titre de la LACI, d’un montant total de 1'084'722,75; un acompte total de 1'081'000 fr. lui a été payé. 

 En 2005, le SDE a confié à la société Z.________ S.A. (ci-après: Z.________) le mandat de contrôler les comptes de différents organisateurs de MMT, dont X.________. Z.________ a rendu, en juin 2005, un rapport selon lequel certaines dépenses ne seraient pas admises. Elle a relevé une douzaine d’irrégularités, portant sur la prise en charge par l’assurance de frais non subventionnables. Le 29 juin 2005, le SDE a demandé des explications à X.________, qui a obtempéré le 16 juillet 2005. En août 2005, le SDE a requis Z.________ de compléter son rapport, ce qu’elle a fait le 7 décembre 2005.  

D.                               Le 20 janvier 2006, le SDE a exigé de X.________ le remboursement d’un montant total de 864'327,90 fr. pour l’année 2004, en réservant une décision analogue pour les années 2002, 2003 et 2005. X.________ a recouru, en concluant à l’annulation de la décision du 20 janvier 2006 et à l’octroi de l’effet suspensif. Le SDE et le CGPI proposent le rejet des conclusions de la recourante. Celle-ci a déposé des observations complémentaires, le 31 mai 2006.

E.                               Le 7 juin 2006, le juge instructeur a rejeté la requête d’effet suspensif présentée par la recourante.

Considérant en droit

1.                                L'accord passé entre l'autorité cantonale compétente en matière de mesures relatives au marché du travail et un organisateur de programme d'emploi temporaire, prévoyant que celui-ci accueillera des chômeurs et recevra des subventions, constitue un contrat de droit administratif (ATF 128 III 250 ; arrêt PS.2006.0129 du 26 septembre 2006, consid. 1).

2.                                a) En l'espèce, alors qu'un tel contrat liait l’Etat de Vaud et le CGPI, celui-ci a passé avec la recourante un accord secondaire. Il a ainsi été convenu que la recourante fournirait les prestations d'un organisateur de programme d'emploi temporaire à des chômeurs, en échange du montant des subventions allouées au CGPI. Cette opération présente également les traits d’un contrat de droit administratif (arrêt PS.2006.0129, précité).

 b) Le SDE réclame la restitution de subventions utilisés à des fins non autorisées. Découlant d'un contrat de droit administratif, ces prétentions ne relèvent pas du Tribunal administratif. L'art. 1er al. 3 LJPA prévoit en effet que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal sont exclues du champ d'application de la loi et qu'il en va de même des contestations relatives aux contrats de droit administratif. Il s'ensuit que le recours est irrecevable en tant qu'il concerne les prétentions résultant d'un tel contrat (arrêt PS.2006.0129, précité).

3.                                Le SDE s’estime compétent pour statuer au sujet d'une restitution par voie de décision. Or, il ne peut s'appuyer pour cela sur aucune base légale. En particulier, il n'y a pas à se référer comme il le préconise à l'art. 95 LACI. Cette disposition prévoit bien une demande de restitution et renvoie à son sujet à l'art. 25 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA). Mais la LPGA n'est précisément pas applicable à l'octroi de subventions pour les mesures collectives relatives au marché du travail, comme l'exprime l'art. 1er al. 3 LACI (cf. FF 2001, p. 2123; Kieser, ATSG Kommentar, n. 11 ad art. 25).

Dans ces conditions, la loi ne conférant pas de pouvoir de décision à l'autorité administrative, celle-ci doit agir devant le juge civil, conformément à la répartition des compétences prévue en droit vaudois (arrêts GE.1993.099 du 8 juillet 1993 et PS.1994.0424 du 5 mai 1995; Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, thèse, 2005, p. 176 ss). Conformément à celle-ci, le Tribunal administratif a en particulier exclu qu'en application de la théorie dite des actes détachables, l'autorité puisse invoquer des prétentions contractuelles par voie de décision (Blanchard, op. cit.. p. 417 et les renvois).

4.                                Le Tribunal administratif n'a ainsi pas à entrer en matière sur le fond, qui relève du juge civil (arrêt GE.2006.0129, précité). Le recours n'en est pas moins recevable dans la mesure où il tend à l'annulation de la décision attaquée. La recourante a en effet un intérêt digne de protection à ce que cette décision prise par une autorité incompétente ne l'expose pas à une poursuite (arrêt PS.2006.0129, précité; ATF 2A.288/2006, cons. 2).

5.                                Le recours doit ainsi être admis partiellement, en tant qu’il est recevable, et la décision rendue le 20 janvier 2006 par le SDE annulée. Eu égard au fait que le motif est admis pour un motif, examiné d’office, que la recourante n’avait pas soulevé, il se justifie de statuer sans frais et d’allouer à la recourante des dépens réduits. L'allocation de dépens au CGPI n'entre pas en ligne de compte.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis partiellement, en tant que recevable.

II.                                 Il est statué sans frais.

III.                                L’Etat de Vaud, par le Service de l’emploi, versera à la recourante une indemnité de 1'000 fr. à titre de dépens.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.

 

Lausanne, le 24 octobre 2006

 

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.