CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 20 juin 2006

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Céline Mocellin et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.

recourant

X.________, à 1********,

autorité intimée

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne,

autorité concernée

Office régional de placement de Cossonay-Orbe-La Vallée, à Orbe

Objet	Péremption de l'exercice du droit à l'indemnité de chômage
	Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse cantonale de chômage du 14 février 2006 (exercice du droit à l'indemnité)

Vu les faits suivants

A. X.________ a bénéficié d'un délai-cadre d'indemnisation dès le 23 juin 2004 auprès de la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la caisse de chômage); sa demande d'indemnité a été refusée dans un premier temps le 9 août 2004, puis elle a été admise par une nouvelle décision du 16 juin 2005, révoquant le refus du 9 août 2004. Alors que l'assuré a fait parvenir à temps les formulaires "Indications de la personne assurée" (ci-après : IPA) des mois de juin à septembre 2004, il a en revanche fait parvenir ceux d'octobre 2004 à août 2005 en novembre 2005.

B. Par décision du 7 novembre 2005, la caisse de chômage a refusé d'indemniser l'assuré pour les mois d'octobre 2004 à juillet 2005 en raison du fait que les formulaires IPA n'avaient pas été produits dans le délai de trois mois fixé par la législation fédérale sur l'assurance-chômage. L'opposition formée par l'assuré contre cette décision a été rejetée le 14 février 2006.

C. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 mars 2006. A l'appui de son recours, il explique que les formulaires IPA ne lui ont pas été remis après la décision de la caisse de chômage du 9 août 2004 lui déniant le droit à l'indemnité et qu'il n’a pu obtenir ces documents qu’après la nouvelle décision rectificative du 16 juin 2005. La caisse de chômage s'est déterminée sur le recours le 5 avril 2006 en concluant à son rejet.

Considérant en droit

1. a) Il n’est pas contesté que le délai de 3 mois de l’art. 20 al. 3 LACI n’a pas été respecté, de sorte que le droit aux indemnités pour la période litigieuse est en principe périmé sous réserve des exceptions admises par la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances.

b) Selon la jurisprudence, les motifs susceptibles d’entrer en considération pour justifier que l’on s’écarte de la disposition citée en ce qui concerne le délai de trois mois sont la violation du droit à la protection de la bonne foi qui permet au citoyen (assuré) d’exiger que l’autorité (assureur social) respecte ses promesses et qu’elle évite de se contredire, ainsi que la violation de l’obligation prescrite à l’art. 20 al. 4 OACI (en vigueur du 1^er janvier 1997 au 31 décembre 2002), aux termes duquel l’office compétent rend l’assuré attentif à ses devoirs selon l’art. 17 LACI, en particulier à son obligation de s’efforcer de trouver du travail (ATF 124 V 218 consid. 2 ; DTA 2002 n° 15 p. 113). En vertu du droit à la protection de la bonne foi, un renseignement ou une décision erronée peut, à certaines conditions, obliger l’administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi. Tel est le cas lorsque l’administration donne effectivement un renseignement erroné. Sous réserve de l’obligation prescrite à l’art. 20 al. 4 aOACI, et avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, les organes de l’assurance-chômage n'avaient pas une obligation spécifique de fournir des renseignements de leur propre chef, c’est-à-dire de manière spontanée, sans avoir été sollicités par l’assuré (voir ATF 124 V 220 s. consid. 2b/aa).

c) D’autre part, indépendamment de ce qui précède, le principe de la bonne foi, qui doit imprégner les relations entre l’Etat et les citoyens (art. 5 al. 3 Cst. ; ATF 126 II 104 consid. 4b), leur impose de se comporter l’un vis-à-vis de l’autre de manière loyale. En particulier, l’autorité doit s’abstenir de tout comportement propre à tromper le citoyen et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou d’une insuffisance de sa part. Par exemple, le principe de la bonne foi peut commander la restitution d’un délai de péremption lorsque l’administration a, par son seul comportement, fait croire que le dépôt formel d’une demande n’était pas nécessaire (ATF 124 II 269 consid. 4a, 121 I 183 consid. 2a et la jurisprudence citée).

2. a) Dans un arrêt PS 2000/0101, le Tribunal administratif avait admis que l’office régional de placement n’avait pas une obligation précise de renseigner l’assuré sur les obligations de présenter les formulaires IPA pendant la procédure de recours contre une décision d’inaptitude au placement niant le droit à l’indemnité. Toutefois, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt. Il a relevé en particulier que, selon le droit qui était en vigueur à l’époque des faits, les assurés, après leur inscription, devaient se présenter au moins deux fois par mois à l’office compétent, pour un entretien de conseil et de contrôle. Les dates des entretiens de contrôle sont fixées pour chaque assuré individuellement (art. 21 OACI ; RO 1996 3073). L’entretien de contrôle a notamment pour but d’établir si l’assuré remplit les conditions du droit à l’indemnité, en particulier de vérifier son aptitude au placement et de fournir la preuve des efforts qu’il entreprend pour trouver du travail (voir Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundes-verwaltungsrecht [SBVR] Soziale Sicherheit, ch. 259 ; art. 21 ss OACI). Les entretiens périodiques sont obligatoires. Des dispenses ne sont accordées que dans des cas tout à fait particuliers (art. 25a OACI). Lorsque l’assuré manque un entretien de conseil et de contrôle, il peut faire l’objet d’une suspension de son droit à l’indemnité en application de l’art. 30 al. 1 let. d LACI (voir pour un résumé de la jurisprudence à ce sujet DTA 2000 n° 21 p. 101). Dans le cas particulier, l’office régional était tenu de convoquer périodiquement l’intéressé à ces entretiens. Cette obligation subsistait nonobstant la procédure de recours qui était pendante (cf. ATF 124 V 223 consid. 3).

b) Le Tribunal fédéral a ainsi annulé l’arrêt du Tribunal administratif qui n’avait pas élucidé les raisons pour lesquelles l’office régional n’avait pas rendu attentif l’assuré sur l’obligation de remplir les formulaires IPA et de satisfaire à toutes les obligations de contrôle et de recherche d’emploi. Par un nouvel arrêt du 9 mai 2005 (arrêt PS.2004/0104), le Tribunal administratif a jugé que l’office régional, en renonçant à convoquer le recourant aux entretiens de conseil, avait adopté un comportement propre à induire le recourant en erreur sur ses obligations concernant l’exercice de son droit à l’indemnité. Ainsi, le délai de trois mois fixé pour l’exercice du droit devait être restitué au recourant dès l’achèvement de la procédure de recours devant le Service de l’emploi (arrêt PS.2004/0104 du 9 mai 2005).

c) En l'espèce, il appartient à la caisse de chômage d'examiner si le recourant a bénéficié des renseignements adéquats auprès de l'Office régional de placement et en particulier de déterminer si les représentants de l'Office régional de placement avaient adopté un comportement propre à induire le recourant en erreur sur ses obligations concernant l'exercice de son droit à l'indemnité. La caisse de chômage devra encore examiner si l'Office régional de placement a respecté le devoir d'information que lui assigne l'art. 27 al. 1 LPGA.

3. a) En vertu de l'art. 27 al. 1 LPGA, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations, dans les limites de leur domaine de compétence. L'alinéa 2 de cette disposition prévoit que chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations.

b) Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées. Il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux (U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art. 27, p. 317). Cette disposition peut être comprise comme une obligation générale et permanente de renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées. Elle sera notamment satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (FF1999 II/2 p. 4229). Quant aux conseils prévus par l'art. 27 al. 2 LPGA, ils pourront être dispensés oralement ou par écrit, l'assuré étant en droit d'exiger un compte-rendu écrit de l'entretien (U. Kieser, op. cit., § 19 ad art. 27, p. 321). Les principes qui sont à l'origine de cette disposition ont tout d'abord trait aux intérêts en jeu, car il s'agit fréquemment de préserver les conditions d'existence matérielle après la survenance du risque assuré. On peut également y voir la volonté de limiter le phénomène de l'exclusion dont les composantes tiennent à la fois à l'ignorance par l'assuré de ses droits et à la complexité croissante des formalités administratives (v. U. Kieser, op. cit., § 7 ad art. 27, p. 317; T. Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p. 430). Ainsi, le devoir d'informer l'assuré lorsque celui-ci est manifestement incapable de comprendre seul la loi, voire en ignore l'existence, ressortirait du principe de la confiance (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4^ème éd., 1991, § 524). L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit un droit individuel à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le pendant de l'obligation générale de renseigner instituée par l'art. 27 al. 1 LPGA, il doit permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux questions concernant sa situation particulière. Outre les cas où le devoir de conseil est expressément prévu par la loi (v. art. 21 al. 4, 23 al. 3, 43 al. 3 LPGA), son application peut s'étendre à différentes situations. Il s'agit par exemple de faire en sorte que l'assuré puisse avoir connaissance d'une diminution ou d'une suppression de ses prestations. Il devrait également être rendu attentif au fait que les prestations pourraient être frappées par la prescription (SVR 1999 ALV n° 6). Dans le cadre d'une procédure portant sur le retrait de prestations, l'assureur pourrait encore être amené à rendre le recourant attentif au fait qu'il continue à devoir satisfaire aux prescriptions de contrôle, de façon à ce qu'il ne soit pas forclos en cas de succès du recours. De manière générale, le devoir de conseiller peut porter sur la possibilité de solliciter une décision, de la contester, de réclamer le versement d'une provision ou une prolongation de délai (sur ces questions, v. U. Kieser, op. cit., § 13-17 ad art. 27, pp. 319-320).

c) Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI, en vertu duquel les organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le chômage. L’alinéa 3 de cette disposition prévoit que les autorités cantonales et les offices régionaux de placement (ORP) renseignent les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans les domaines d’activité spécifiques (art. 85 et 85b LACI). Par ailleurs, l'office régional et la caisse de chômage sont tenus par un devoir d'information et de collaboration réciproque. L'art. 85 f LACI prévoit que les offices régionaux de placement et les caisses notamment doivent travailler en étroite collaboration avec les différentes institutions. Cette collaboration doit donc être d'autant plus renforcée entre les offices régionaux de placement et les caisses de chômage. Il appartient à la caisse de chômage, dans le cadre de cette collaboration, d'obtenir toutes les informations utiles auprès de l'office régional afin de déterminer si l'assuré a bénéficié de tous les renseignements nécessaires afin de lui permettre de sauvegarder le délai de péremption pour réclamer son droit à l'indemnité.

4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée, de même que la décision de la caisse de chômage du 7 novembre 2005; le dossier est retourné à la caisse de chômage afin qu'elle complète l'instruction dans le sens des considérants du présent arrêt et statue à nouveau.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision sur opposition de la Caisse cantonale de chômage du 14 février 2006, ainsi que la décision de la Caisse cantonale de chômage du 7 novembre 2005 sont annulées, le dossier étant retourné à cette autorité pour compléter l'instruction dans le sens des considérants du présent arrêt et pour statuer à nouveau.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

sg/Lausanne, le 20 juin 2006

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.