CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 14 août 2006

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Ninon Pulver et M. Guy Dutoit, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier.

 

recourante

 

X.________, à 1********,

  

autorité intimée

 

UNIA Caisse de chômage, à Lausanne,

  

autorité concernée

 

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne.

  

 

Objet

       indemnité de chômage  

 

Recours X.________ c/ décision sur opposition d'UNIA Caisse de chômage du 23 février 2006

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, née le 27 août 1942, revendique l’indemnité de chômage depuis le 1er octobre 2003. Un délai-cadre d’indemnisation en sa faveur a été ouvert dès lors et jusqu’au 31 août 2006, date à compter de laquelle elle pourra prétendre à une rente de l’AVS, ceci en application des art. 27 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : LACI) et 41b de l'ordonnance du Conseil fédéral du 31 août 1983 sur l'assurance chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : OACI). Son gain assuré avait alors été fixé à 2'813 francs par mois.

Durant les mois d’octobre 2003 à septembre 2005, X.________ a déclaré à vingt reprises un gain intermédiaire pour une activité de couturière au service de son dernier employeur, A.________ SA, à 2********, rémunérée 16 fr. l’heure. Elle a déclaré des gains allant de 256 à 1'872 francs.

B.                               Par décision du 3 octobre 2005, la Caisse de chômage UNIA, estimant que X.________ avait, durant le délai-cadre ordinaire de deux ans, acquis une période de douze mois de cotisation, a annulé l’octroi du délai-cadre prolongé et a ouvert un nouveau délai-cadre d’indemnisation, en fixant le gain assuré a été ramené à 1'383 francs par mois. Le 14 novembre 2005, la caisse a confirmé cette décision.

X.________ s’est opposé à la décision du 14 novembre 2005, expliquant en substance que sa conseillère à l’Office régional de placement (ci-après : ORP) lui avait fait part de son obligation de réduire son dommage en acceptant des missions ponctuelles de son ex-employeur. Au surplus, elle a rappelé que son droit à l’indemnité n’était pas épuisé au 3 octobre 2005. A l’appui de son opposition, X.________ a produit une attestation de A.________ SA, du 9 décembre 2005, dont il ressort qu’elle a effectué pour cet employeur des missions ponctuelles et renouvelables et qu’il ne s’agissait nullement d’un travail sur appel.

Par décision du 23 février 2006, la Caisse de chômage UNIA a rejeté l’opposition de X.________ et confirmé la décision du 14 novembre 2005.

C.                               En temps utile, X.________ a saisi le Service de l’emploi, autorité de recours désignée sur la décision, d’un pourvoi à l’encontre de la décision attaquée dont elle demande l’annulation. Le recours a été transmis au Tribunal administratif comme objet de sa compétence.

La caisse de chômage UNIA s’en est remise à l’appréciation du tribunal.   

Considérant en droit

1.                                Selon l'art. 9 LACI, des délais-cadre de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la loi (al. 1). Le délai-cadre applicable à la période de l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies (al. 2). Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (al. 3). Lorsque le délai-cadre s'appliquant à la période d'indemnisation est écoulé et que l'assuré demande à nouveau l'indemnité de chômage, de nouveaux délai-cadres de deux ans sont ouverts pour les périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la loi (al. 4).

a) L'art. 27 al. 1 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2003, prévoit que, dans les limites du délai-cadre d'indemnisation, le nombre maximum d'indemnités journalières est calculé selon l'âge de l'assuré et la période de cotisation. Aux termes de l'art. 27 al. 3 LACI, pour les assurés qui sont devenus chômeurs au cours des quatre ans qui précèdent l'âge donnant droit à une rente AVS et dont le placement est impossible ou très difficile, de manière générale ou pour des motifs inhérents au marché du travail, le Conseil fédéral peut augmenter le nombre des indemnités journalières de 120 au maximum et prolonger le délai-cadre de deux ans au maximum. Le Conseil fédéral a utilisé cette compétence en édictant l'art. 41b OACI, également en vigueur depuis le 1er juillet 2003, dont la teneur est la suivante :

«1. L'assuré pour lequel un délai-cadre d'indemnisation fondé sur l'art. 13 LACI a été ouvert dans les quatre ans précédant l'âge donnant droit à une rente ordinaire AVS a droit à 120 indemnités journalières supplémentaires.

  2. Le délai-cadre d'indemnisation est prolongé jusqu'à la fin du mois précédent celui du versement de la rente AVS. Le délai-cadre d'indemnisation n'est pas prolongé lorsque, pendant ce délai-cadre, l'assuré a acquis une période de cotisation suffisante pour qu'un nouveau délai-cadre soit ouvert.

  3. Le délai-cadre prolongé est remplacé par un nouveau délai-cadre d'indemnisation dès que l'assuré qui a épuisé son droit à l'indemnité remplit les conditions d'ouverture de ce délai-cadre ».

b) Il est à relever que cette disposition a été remplacée par un art. 41b OACI nouveau, en vigueur dès le 1er juillet 2006 ; à teneur du nouveau texte :

«2. Le délai-cadre d'indemnisation est prolongé jusqu'à la fin du mois précédant le moment où l’assuré atteint l’âge donnant droit à une rente AVS. Lorsque l’assuré a épuisé son droit maximum à l’indemnité, un nouveau délai-cadre d’indemnisation est ouvert si l’assuré a accompli, durant l’intégralité du dernier délai-cadre d’indemnisation, une période de cotisation suffisante et s’il remplit toutes les autres conditions.

 3. Abrogé ».

Cette nouvelle disposition signifie que les assurés proches de l'âge de la retraite pourront dorénavant bénéficier d'une prolongation de leur délai-cadre d'indemnisation même s'ils ont acquis une période de cotisation suffisante pendant ce délai. Ce n'est qu'après épuisement du droit maximum aux indemnités qu'il faudra examiner si les conditions donnant droit à l'ouverture d'un nouveau délai-cadre d'indemnisation sont remplies. Pour déterminer si la période de cotisation est suffisante, il y a lieu de prendre en considération la totalité de la période de cotisation accomplie pendant toute la durée du délai-cadre d'indemnisation, prolongation comprise (v. Secrétariat d’état à l’économie - seco -, directive ad 41b al. 2 et 3 OACI, du 20 juin 2006). La nouveauté réside dans le fait qu’il ne convient plus de mettre un terme à un délai-cadre prolongé tant que le nombre maximum des indemnités journalières auquel le bénéficiaire a droit n’est pas épuisé ; dès lors le gain assuré n’est plus recalculé lorsque les assurés justifient d’une période de cotisation de douze mois au moins dans les deux ans suivant l’ouverture du délai-cadre. Le droit actuellement en vigueur demeure cependant applicable jusqu’à la période de contrôle de juin 2006 (ibid.).

2.                                En l’espèce, le délai-cadre d’indemnisation court, vu les art. 27 al. 3 LACI et 41b OACI, du 1er octobre 2003 au 31 août 2006 ; il a, d’entrée de cause, été prolongé par la caisse de chômage. Constatant toutefois, au terme du délai-cadre ordinaire de deux ans, que la recourante avait exercé une activité soumise à cotisation suffisante, la caisse de chômage a ouvert un nouveau délai-cadre d'indemnisation à compter du 3 octobre 2005. Il importe toutefois de s’assurer que les conditions posées par les alinéas 2 et 3 de l’art. 41b OACI étaient bien réalisées en l’occurrence, ce que conteste la recourante.

a) Non sans raison, la recourante fait tout d’abord valoir que son droit à l’indemnité n’était pas épuisé aux termes de l’art. 41b al. 3 OACI, puisque le délai-cadre d’indemnisation courait effectivement jusqu’au 31 août 2006. En réalité, cette question se confond avec une autre. Dans sa décision du 3 octobre 2005, la caisse de chômage, en annulant l’octroi du délai-cadre prolongé, a implicitement considéré qu’elle pouvait revenir sur la prolongation au 31 août 2006 du délai-cadre d’indemnisation. On rappelle à cet égard qu’à teneur de l’art. 53 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (ci-après : LPGA) :

«Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.

  L’assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable».

Selon son texte clair, cette disposition effectue une distinction entre les assurés et les assureurs s’agissant de la faculté de demander la révision ou la reconsidération des décisions formellement passées en force. Selon l’alinéa 2 de cette disposition, seul l’assureur peut revenir sur une décision formellement en force lorsque celle-ci est manifestement erronée. On se trouve au demeurant dans cette hypothèse ; la caisse de chômage a en effet considéré que le délai-cadre d’indemnisation avait été à tort prolongé au-delà de deux ans, la recourante ayant exercé une activité soumise à cotisation suffisante pour permettre l’ouverture d’un nouveau délai-cadre.

b) Or, on retire des explications de la recourante qu’elle conteste précisément avoir, durant le délai-cadre ordinaire d'indemnisation qui a couru du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2005, exercé une activité soumise à cotisation suffisante pour qu'un nouveau délai-cadre d'indemnisation soit ouvert. La règle est ici celle de l’art. 13 al. 1 LACI : « Celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9, al. 3), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation ». Tel est bien le cas de la recourante qui, durant cette période a, par vingt fois, déclaré un gain intermédiaire provenant d’une activité de couturière salariée et réalise l'hypothèse visée par l'art. 41b al. 2 OACI. Dans une situation de ce genre, l’art. 41b al. 3 OACI empêche la prolongation du délai-cadre d'indemnisation et implique qu'un nouveau gain assuré soit pris en considération (v. sur ce point, arrêt PS 2005.0158 du 23 septembre 2005, dans lequel le tribunal a confirmé que ce régime était conforme à l'art. 8 Cst., ceci quand bien même il peut impliquer, dans certains cas, une inégalité en défaveur des personnes qui, comme la recourante, remplissent les conditions pour bénéficier d'un nouveau délai cadre d'indemnisation).

c) Il reste que la stricte application des dispositions précitées conduit en l’occurrence à un résultat extrêmement choquant. La recourante elle-même, qui le met en évidence, en offre un exemple puisqu’elle se trouve pénalisée du fait que l’exercice, durant deux ans, d’une activité douze mois au moins a conduit la caisse à réduire le montant du gain assuré et, partant, à diminuer le montant de son indemnité. La recourante a pourtant - et à juste titre - été invitée par sa conseillère ORP à entreprendre, nonobstant la prolongation du délai-cadre d’indemnisation, toute activité susceptible de réduire le préjudice de l’assurance-chômage, ce qu’elle a fait. Force est d’admettre que, sur le plan de l’obligation de renseigner consacrée par l’art. 27 LPGA, le résultat final n’est guère satisfaisant puisque la situation de la recourante aurait été meilleure si elle n’avait pas exercé d’activité. En effet, le montant de son gain assuré n’aurait, dans ce cas, pas varié jusqu’au 31 août 2006.

Du reste, l’arbitraire auquel conduit ce régime n’a au demeurant pas échappé au législateur, puisque le Conseil fédéral a récemment modifié le texte de l’art. 41b al. 2 OACI et a purement et simplement abrogé l’alinéa 3 de la disposition précitée.

Dans la mesure où elle est fondée sur un régime dont le résultat n’est pas conforme au postulat de la législation sur l’assurance-chômage, la décision attaquée ne peut être maintenue et la cause sera renvoyée à l’autorité intimée. Celle-ci est invitée a maintenir le gain assuré de la recourante, tel que fixé au 1er octobre 2003, au moins jusqu’au 30 juin 2006. A compter du 1er juillet 2006, la situation devra, le cas échéant, être revue avec l’application des nouvelles dispositions.

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision conformément au considérant 2c. En application de l'art. 61 let. a LPGA, les frais seront laissés à la charge de l'Etat.

 

 

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision sur opposition de la Caisse de chômage UNIA du 23 février 2006 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision au sens des considérants du présent arrêt.

III.                                Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.

 

 

Lausanne, le 14 août 2006

 

 

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.