CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 18 janvier 2007
Composition	M. François Kart, président; MM. Guy Dutoit et Laurent Merz, assesseurs; Mme Sophie Yenni Guignard, greffière

 

recourant

X.________, à ********, représenté par  Me Florence Rouiller, avocate stagiaire à Lausanne,

  

Autorité intimée

Caisse de chômage UNIA,

  

Autorité concernée

Office régional de placement de Lausanne,

  

 

Objet	Indemnité de chômage
	Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse de chômage UNIA du 15 mars 2006 (restitution d'indemnités de chômage)

 

Vu les faits suivants

A.                                Ensuite de la résiliation de son contrat de travail avec effet immédiat par la société Y.________le 15 janvier 2004, X.________, ressortissant bolivien, s'est annoncé comme demandeur d'emploi et a revendiqué le versement de l'indemnité de chômage à partir du 9 février 2004. La caisse de chômage UNIA (ci-après : la caisse) lui a ouvert un délai-cadre d'indemnisation et lui a régulièrement versé les indemnités de chômage à compter de cette date et jusqu'au 30 avril 2005. Durant cette période, X.________ a été suivi par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après : l'ORP).

B.                               Ayant reçu en retour en juillet 2005 un courrier adressé à X.________ avec la mention que son destinataire était introuvable à l'adresse indiquée, l'ORP s'est adressé au Contrôle des habitants de la ville de Lausanne et a appris que l'intéressé, sous le coup d'une décision de renvoi du territoire suisse, était détenu dans l'attente de son renvoi à l'Etablissement Frambois. Compte tenu de ces informations, l'ORP a contacté le Service de la population (SPOP) et l'Office cantonal de la main d'œuvre (OCMP), par courriers du 5 août 2005, afin de déterminer si l'intéressé était au bénéficie d'une autorisation de séjour, s'il était autorisé à exercer une activité salariée en dehors de celle mentionnée sur son permis de séjour et dans la négative à partir de quelle date. Le SPOP a répondu le 12 août 2005 en indiquant qu'il avait refusé de renouveler le permis de séjour de X.________ en date du 13 novembre 2003, que cette décision avait été confirmée sur recours par le Tribunal administratif le 26 avril 2004, que le délai de départ était échu et que l'intéressé n'était pas autorisé à exercer une activité lucrative. L'OCMP a confirmé par courrier du 19 août 2005 que X.________ n'était pas autorisé à exercer une activité lucrative. Compte tenu de ces informations l'ORP a désinscrit X.________ du registre des demandeurs d'emploi le 31 août 2005.

C.                               Début septembre 2005, l'ORP a procédé à l'examen de l'aptitude au placement de X.________. Invité dans ce cadre à se déterminer par courrier du 7 septembre 2005, X.________ n'a pas répondu. Par décision du 30 septembre 2005, l'ORP a constaté son inaptitude au placement à partir de l'ouverture de son délai-cadre le 9 février 2004, en retenant que l'intéressé n'était plus autorisé à travailler sur le territoire suisse depuis le 13 novembre 2003.

D.                               X.________ s'est réinscrit au chômage le 17 octobre 2005 en demandant à percevoir à nouveau des indemnités de chômage. Il faisait valoir à l'appui de sa demande que le SPOP avait requis sa libération immédiate le 21 septembre 2005, qu'il avait déposé une nouvelle requête tendant à l'obtention d'une autorisation de séjour auprès de l'Office fédéral des migrations (ODM), et que l'exécution de son renvoi avait été suspendue dans l'attente d'une décision dudit office. Compte tenu des faits nouveaux invoqués par l'intéressé, l'ORP a procédé à un nouvel examen de son aptitude au placement, en requérant notamment du SPOP et de l'OCMP qu'ils précisent si ces éléments nouveaux le mettaient au bénéfice d'une autorisation de séjour et de travail. Le SPOP répondu le 25 octobre 2005 en indiquant que l'intéressée était " toléré sur le territoire suisse - activité professionnelle à définir avec l'OCMP", et en précisant ce qui suit:

" L'intéressé fait l'objet d'une décision de renvoi en force. La poursuite de son séjour dans notre canton est tolérée suite à la demande de réexamen formulée par l'intéressé et jusqu'à droit connu sur la décision à rendre sur réexamen.

L'OCMP a confirmé par courrier du 30 novembre 2005 que

"  La poursuite du séjour de l'intéressé est tolérée sur le territoire suisse, mais il n'est cependant pas autorisé à exercer une activité lucrative."

E.                               L'ORP a confirmé l'inaptitude au placement de X.________ à compter du 9 février 2004 par décision du 5 décembre 2005. Dite décision n'a pas été contestée.

F.                                Par décision du 11 janvier 2006, la caisse a réclamé la restitution des prestations versées à X.________ du 9 février 2004 au 30 avril 2005, à hauteur de 53'666.70 francs, en se fondant sur le constat d'inaptitude au placement résultant des décisions de l'ORP des 30 septembre et 5 décembre 2005. Sa décision a été confirmée sur opposition le 15 mars 2006.

G.                               X.________ a recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision sur opposition le 1^er mai 2006, en concluant à son annulation. A l'appui de son recours, il faisait valoir que la décision de l'ORP constatant son inaptitude au placement se fondait sur des éléments erronés, que l'arrêt du tribunal de céans du 26 avril 2004 confirmant son renvoi avait été étendu à tout le territoire suisse par l'office fédéral des migrations (ODM) seulement le 8 novembre 2004, qu'une demande de reconsidération avait été déposée auprès de l'ODM, que l'exécution de son renvoi était suspendue dans l'attente de la décision de l'ODM et que dans l'intervalle il était en droit de continuer à travailler et à résider dans notre pays. Subsidiairement, il concluait à la remise de l'obligation de restituer.

H.                               La caisse a transmis son dossier le 26 juin 2006. Dans un mémoire complémentaire déposé le 4 juillet 2006, elle concluait au rejet du recours et au maintien de sa décision, en précisant qu'il ne serait pas statué sur la demande de remise avant l'entrée en force de la décision attaquée.

I.                                   L'ORP a transmis son dossier le 24 mai 2006 en s'en remettant à justice.

J.                                 Invité à produire son dossier et se déterminer sur la question de savoir si X.________ était autorisé à travailler du 9 février 2004 au 26 avril 2004 et du 26 avril 2004 au 8 novembre 2004, le Service de la population (SPOP) a répondu par la négative par courrier du 6 septembre 2006, dont on reproduit ci-dessous l'extrait suivant:

" (…) D'autre part, dans la mesure où le Service de la population avait rendu une décision négative à l'encontre de X.________ en date du 13 novembre 2003, où le recours contre cette décision n'a pas été assorti d'un quelconque effet suspensif  et où il a été rejeté le 26 avril 2004, un délai de départ arrêté au 29 mai étant imparti à l'intéressé pour quitter notre territoire cantonal, ce dernier n'avait aucune autorisation de travailler enter le 9 février 2004 et le 8 novembre 2004. (…)".

K.                               Le recourant a déposé des déterminations complémentaires le 15 septembre 2006 en invoquant, pièces à l'appui, la prescription du délai d'une année pour demander la restitution des indemnités versées soi-disant à tort au motif que la caisse savait depuis le mois d'avril 2004 qu'il n'était plus en possession d'une autorisation de séjour; il invoquait à cet égard deux courriers du 29 avril et du 11 mai 2004, dont on reproduit la teneur ci-dessous:

Courrier de la caisse SIB du 29 avril 2004 adressé à X.________

"Prolongation de votre autorisation de séjour

Monsieur X.________

Nous nous référons aux données dont nous disposons concernant votre autorisation de séjour et constatons que celle-ci échoit au 30 avril 2004.

Nous espérons vivement que vous ne serez plus au chômage d'ici la date susmentionnée mais nous vous invitons toutefois instamment à déposer sans délai une demande de prolongation auprès des autorités compétentes en la matière. Sitôt la prolongation de votre autorisation de séjour obtenue, vous voudrez bien nous en faire parvenir une copie. En ce faisant, vous nous permettrez d'effectuer sans tarder le versement de l'indemnité de chômage à laquelle vous pourriez avoir droit. Tout en vous remerciant de votre collaboration, nous vous prions d'agréer, Monsieur, nos meilleures salutations.

                                                                       CAISSE DE CHOMAGE SIB"

Courrier du syndicat SIB du 11 mai 2004 au secrétariat  général du DIRE

"Cher collègue,

Suite à notre téléphone de vendredi passé, je t'envoie les pièces les plus importantes en ma possession concernant le dossier de X.________.

En effet, un renvoi dans son pays signifierait pour lui 30 ans de prison. M. X.________ a eu un permis N, qu'il a perdu suite à son mariage.

Quelles que soient les circonstances particulières concernant la perte de ce permis, il lui est impossible de retourner dans son pays. Il vient tous les jours au syndicat pour demander l'arrêt de la procédure d'expulsion car il est recherché dans son pays pour activité politique, comme le montrent les pièces annexées à cette lettre.

Je l'ai informé du fait que la procédure de renvoi pour la date du 29 mai est actuellement suspendue comme tu m'en as informé et je te prie de tout faire pour une reconsidération de ce dossier.

En te remerciant de l'attention que tu portes à cette affaire, je reste à ta disposition pour toute information complémentaire

SIB Lausanne

Un délégué syndical "

L.                                La caisse a déposé des déterminations finales le 3 novembre 2006.

M.                               Le tribunal a statué par voie de délibération.

N.                               Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Interjeté dans le respect du délai et des autres conditions prescrits aux art. 60 et 61 de la Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales (LPGA), le recours est recevable en la forme.

2.                                Est litigieuse la demande en restitution de 55'666.70 francs correspondant aux indemnités versées au recourant du 9 février 2004 au 30 avril 2005.

a) A teneur de l'art. 95 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance- chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), la demande de restitution est régie par l'art. 25 LPGA. L'art. 25 al. 1 première phrase LPGA prévoit que les prestations indûment touchées doivent être restituées. Cette disposition est issue de la réglementation et de la jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur de la LPGA (ATF 130 V 319 consid. 5.2 et les références). Selon cette jurisprudence, développée à partir de l'art. 47 al. 1 LAVS (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002) et applicable par analogie à la restitution d'indemnités indûment perçues de l'assurance chômage (cf. ATF 122 V 368 consid. 3, 110 V 179 consid. 2a, et les références), l'obligation de restituer suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision - formelle ou non - par laquelle les prestations en cause ont été allouées (sur ces notions v. arrêts TA PS.2002.0076 du 8 septembre 2003 et PS 2002.0106 du 6 décembre 2002 et la jurisprudence citée; notamment à propos de l'art. 95 LACI; Edgar Imhof/Christian Zünd, ATSG und Arbeitslosenversicherung, in. RSAS 2003 p. 304 ss; arrêt du Tribunal fédéral des Assurances non publié du 16 août 2005, dans la cause C11/05 et les références citées).

b) La reconsidération et la révision sont désormais explicitement réglées à l'art. 53 al. 1 et 2 LPGA, dont la teneur est la suivante:

"Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuves qui ne pouvaient être produits auparavant (al. 1^er).

L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable (al. 2)."

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, une décision est sans nul doute erronée lorsqu'il n'existe aucun doute raisonnable sur le fait que la décision était erronée, la seule conclusion possible étant que tel est le cas (ATF 125 V 93). La révision d'une décision suppose également que sa rectification revête une importance notable, laquelle s'apprécie en fonction du montant des prestations en cause; mais la jurisprudence a précisé que le caractère important d’une rectification ne peut être déterminé sur la base d’un montant maximum fixé de manière générale. Il a toutefois été jugé qu’une créance en restitution d’un montant de 706 fr. était suffisamment importante (DTA 2000 n°40 p. 28). Plus récemment, le Tribunal administratif a considéré qu'un montant de 2'900 fr. ne saurait constituer un montant négligeable ou de faible importance (PS 2004.0200 du 28 janvier 2005 et la référence aux exemples cités par U. Kieser, ATSG-Kommentar, N. 21 ad art. 53, p. 539).

Les principes ci-dessus sont également applicables lorsque des prestations sont accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée; tel est le cas lorsque l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée dans un acte administratif susceptible de recours (ATF 122 V 369). Ainsi, l'on admet que les décomptes relatifs aux indemnités de chômage ont acquis force de chose décidée du moment que l'assuré à qui elles ont été versées ne les a jamais contestées, comme c'est en l'occurrence le cas du recourant (PS.2003.0044 du 19 novembre 2003).

En l'espèce, la demande en restitution porte sur un montant de 53'666.70 francs et revêt incontestablement une importance notable au vu du montant en jeu. Dès lors, est en définitive seul déterminant le fait de savoir si le recourant avait ou non droit aux indemnités litigieuses au moment où il les a reçues

c) aa) L'assuré a droit aux indemnités de chômage s'il remplit un certain nombre de conditions cumulatives, dont en particulier celle d'être apte au placement (v. art. 8 LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). Pour résoudre la question de savoir si une décision de verser des indemnités de chômage est sans nul doute erronée en raison de l'inaptitude au placement du bénéficiaire durant la période considérée, il est nécessaire d'établir que cette condition légale n'était clairement pas remplie. Selon la jurisprudence, le seul fait qu'une décision d'inaptitude au placement pour une période donnée ait été rendue et soit définitive ne permet pas à lui seul de conclure que le paiement des indemnités de chômage pour la période en question résulte d'une décision (matérielle) manifestement erronée (v. arrêt TF non publié du 16 août 2005 dans la cause C11/05; TA, arrêt PS. 2005.0234 du 28 novembre 2006).

bb) Selon les directives du Secrétariat à l'économie (Seco, circulaire relative à l'indemnité de chômage IC, état janvier 2003), le droit de travailler en tant qu'élément de l'aptitude au placement est subordonné, pour les assurés de nationalité étrangère, à la possession d'une autorisation de séjour de la police des étrangers les habilitant à exercer une activité lucrative ou au renouvellement présumé de ladite autorisation (IC B 165).

En l'occurrence, il résulte des pièces au dossier que l'autorisation de séjour du recourant n'a pas été renouvelée après le 13 novembre 2003, et que le recours déposé contre ce refus auprès du Tribunal de céans n'a pas été assorti de l'effet suspensif, de sorte qu'à partir du 13 novembre 2003, le recourant ne disposait plus d'un titre de séjour valable, et qu'il n'était plus autorisé à travailler (cf. courrier du SPOP du 6 septembre 2006 et arrêt PE.2003.0456 du 26 avril 2004). Le SPOP a par ailleurs clairement précisé dans son courrier du 6 septembre 2006 que le recourant n'avait pas l'autorisation de travailler entre le 9 février 2004, date de l'ouverture de son délai-cadre, et le 8 novembre 2004, date à laquelle l'ODM a étendu la décision de renvoi à l'ensemble du territoire suisse. Enfin, le dépôt de sa demande de réexamen devant l'ODM a permis de suspendre l'exécution de son renvoi, sans qu'il soit pour autant autorisé à travailler dans l'intervalle (cf. courriers du SPOP du 25 octobre 2005 et de l'OCMP du 30 novembre 2005). Le tribunal a d'ailleurs confirmé à plusieurs reprises l'inaptitude au placement d'un requérant sous le coup d'une décision de renvoi exécutoire, mais dont l'exécution du renvoi a été suspendue suite au dépôt d'une demande d'admission provisoire; dans un tel cas, la poursuite du séjour est tolérée, mais l'intéressé n'est pas autorisé à exercer une activité lucrative (cf. TA arrêts PE 2005.0391 du 29 novembre 2005; PE 2001/0403 du 9 novembre 2001; PS.2005.0350 du 23 mars 2006). Il en résulte que le recourant était clairement inapte au placement à compter du 9 février 2004. Dès lors que le recourant était inapte au placement dès l'ouverture de son délai-cadre, le versement des indemnités de chômage relève d'une erreur manifeste et la caisse a considéré à juste titre que les conditions d'une reconsidération étaient réunies.

3.                                Le recourant fait valoir que le délai de restitution des indemnités perçues sans droit serait périmé.

a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 1^ère phrase LPGA, le droit de demander la restitution de prestations indûment touchées s'éteint un an après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Il s’agit là d’un délai de péremption (Kieser, op.cit., N.26 ad art. 25 LPGA; cf., pour l’ancien droit, ATF 124 V 380 consid. 1 p. 382; 122 V 270 consid. 5a p. 274; 119 V 431 consid. 3a p. 433, et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, le délai de péremption d'une année commence à courir dès le moment où la caisse de chômage aurait dû connaître les faits fondant l'obligation de restituer, en faisant preuve de l'attention qu'on pouvait raisonnablement exiger d'elle. Lorsque la restitution est imputable à une faute de l'administration (par exemple, une erreur de calcul d'une prestation), on ne saurait considérer comme point de départ du délai le moment où la faute a été commise, mais bien celui auquel l'administration aurait dû, dans un deuxième temps (par exemple à l'occasion d'un contrôle comptable), se rendre compte de son erreur en faisant preuve de l'attention requise (arrêt TF non publié du  3 février 2006 dans la cause C 80/05 et réf.)

b) En l'occurrence, il résulte du courrier de la caisse au recourant du 29 avril 2004 que cette dernière savait que son autorisation de séjour arrivait à échéance le 30 avril 2004. Il résulte également de ce courrier que la caisse entendait subordonner le paiement de ses indemnités à partir de cette date à la production par le recourant d'une décision de prolongation de son autorisation de séjour. Partant, on pouvait attendre de la caisse qu'elle se renseigne dans le courant du mois de mai 2004 afin de savoir si  cette autorisation avait été prolongée. La caisse aurait notamment pu interpeller à cette époque le Service de la population, ce qui lui aurait permis d'avoir connaissance de la décision rendue par ce service le 13 novembre 2003 et de l'arrêt du Tribunal administratif du 26 avril 2004. En effectuant les démarches qu'on pouvait raisonnablement exiger d'elle, l'autorité intimée aurait ainsi dû savoir d'ici l'été 2004 au plus tard que le recourant n'avait plus d'autorisation de séjour l'autorisant à travailler et qu'il n'était par conséquent plus apte au placement. Il convient donc de retenir cette période comme point de départ du délai de péremption d'une année de l'art. 25 al. 2 LPGA, ce qui implique que ce délai était largement échu lorsque la caisse a rendu sa décision initiale de restitution le 11 janvier 2006.

4.                                Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l'opposition formulée contre la décision de la caisse du 11 janvier 2006 est admise. Vu l'issue du recours, il y a lieu d'allouer des dépens au recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LJPA). Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 la. 1 let. a LPGA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision sur opposition de la Caisse de chômage UNIA du 15 mars 2006 est réformée en ce sens que l'opposition est admise.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              La Caisse de chômage UNIA est débitrice du recourant X.________ d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 janvier 2007

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être formé par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)         en quoi le présent arrêt devrait être modifié ou annulé;

b)        pour quels motifs cet arrêt serait contraire au droit ou reposerait sur des             faits établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit.

Le présent arrêt et l'enveloppe dans laquelle il a été expédié, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.