CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 12 décembre 2006

Composition

M. François Kart, président; MM. Marc-Henri Stoeckli et Guy Dutoit, assesseurs; Sophie Yenni Guignard, greffière.

 

Recourant

 

X.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Caisse cantonale de chômage,

  

Autorité concernée

 

Office régional de placement de la Riviera.

  

 

Objet

Indemnité de chômage

 

Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse cantonale de chômage du 17 août 2006 (droit à l'indemnité de chômage)

 

Vu les faits suivants

A.                                Ensuite de la perte de son emploi à 40% auprès de Y.________, X.________ a revendiqué le versement de l'indemnité de chômage à partir du 1er janvier 2006 en mentionnant dans le formulaire de demande d'indemnités qu'il était disposé à travailler à 40%. Lors de son premier entretien conseil avec l'Office régional de placement de la Riviera (ci-après l'ORP) le 6 janvier 2006, il a indiqué qu'il exerçait en parallèle une activité à 60% pour le compte de Z.________, que cette activité se poursuivait jusqu'au 28 février 2006 et qu'il serait ensuite au chômage à 100%.

B.                               X.________ s'est inscrit comme demandeur d'emploi à 100% le 1er mars 2006.

C.                               Par décision du 30 mars 2006, la caisse cantonale de chômage (ci-après la caisse) a nié le droit à l'indemnité de chômage de X.________ du 1er janvier au 28 février 2006, au motif que le gain intermédiaire réalisé auprès de Z.________ durant cette période était supérieur au gain assuré calculé sur la base de son activité à 40%. Par décision distincte du même jour, la caisse a demandé la restitution des indemnités versées à tort en janvier et février 2006, à raison de 2'731.50 francs.

D.                               X.________ a fait opposition à ces deux décisions par courrier adressé à la caisse le 4 avril 2006, en concluant à leur annulation. En substance, il expliquait qu'il avait demandé le versement des indemnités de chômage à 40% en janvier et février 2006 pour compléter son activité à 60% chez Z.________, qu'il avait toujours voulu s'assurer un taux d'activité de 100%, et que la caisse avait considéré à tort qu'il désirait travailler seulement à 40%; il faisait encore valoir que ni l'ORP ni la caisse n'avaient été en mesure de lui expliquer clairement quel serait le calcul de ses indemnités s'il s'inscrivait au chômage à 40%.

E.                               Dans le cadre du traitement de l'opposition, la caisse a demandé par courrier du 12 juillet 2006 à l'ORP de se déterminer sur le taux d'aptitude au placement de X.________ du 1er janvier au 28 février 2006. L'ORP s'est déterminé par courrier du 21 juillet 2006 en indiquant que l'aptitude au placement de X.________ à 40% durant les mois de janvier et février 2006 était sans équivoque, que l'assuré avait refusé de s'inscrire à 100% sans tenir compte des conseils de l'ORP ni de la caisse, et qu'il avait été averti des conséquences. Il se référait notamment aux procès-verbaux d'entretien versés au dossier, dont on reproduit ci-dessous les extraits suivants:

"Procès-verbal de l'entretien-conseil du 06.01.06

(..) L'assuré travaille encore auprès de la société Z.________ à Vevey à raison de 60%.

Néanmoins il prévoit la fin de cet emploi pour fin février en raison des difficultés que rencontre l'entreprise. Pour l'instant, l'assuré ne veut pas être inscrit à 100% en GI pour le poste actuel, il demande expressément une inscription à 40%.

Situation à revoir fin février 06. (…)

Procès-verbal de l'entretien-conseil du 22.02.06

Tél. avec la caisse de chômage au sujet du taux de placement.

Après analyse de la situation du DE, il s'avère qu'il serait préférable d'inscrire le DE à 100% dès le 01.01.06 (comme proposé lors du premier entretien-conseil) de ce fait Mme A.________ de la Caisse prendra contact avec le DE pour lui expliquer les motifs du changement.

22.02.06 / 12.34

Réponse de la caisse. l'assuré veut rester inscrit à 40% jusqu'à nouvel avis.

Procès-verbal de l'entretien-conseil du 01.03.06

L'assuré passe à la réception pour demander le changement de taux d'activité dans plasta: depuis le 01.03.2006 est disponible à 100%. Plusieurs fois je lui pose la question si c'est bien à partir du 01.03.2006. A chaque fois me répond oui. Lui dis le risque de ne rien toucher pour les mois de janvier et février 06.

Procède à la modification Plasta (…)"

F.                                Par décision du 17 août 2006, la caisse a rejeté l'opposition de X.________ et confirmé la décision attaquée. Elle retenait d'une part que l'assuré ne pouvait pas prétendre à des indemnités de chômage aux mois de janvier et février 2006 puisque ses revenus étaient supérieurs à son gain assuré durant cette période, et d'autre part que la taux d'aptitude au placement n'était pas modifiable, puisque l'assuré avait refusé en toute connaissance de cause de s'inscrire à 100%.

G.                               X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 23 août 2006, en concluant à son annulation, et subsidiairement à la remise de l'obligation de restituer. A l'appui de son recours il reprenait et complétait les arguments développés lors de son opposition. Il relevait notamment qu'il était absurde de soutenir qu'il était disposé à travailler seulement à 40%, qu'il avait toujours été disponible à 100%, ainsi qu'en attestaient les preuves de ses recherches d'emploi des mois de janvier et février 2006, et qu'il lui avait paru logique de demander une indemnisation correspondant à la perte de travail subie, laquelle était de 40%; il contestait en outre avoir reçu des informations claires et complètes.

H.                               La caisse a répondu le 11 octobre 2006 en concluant au rejet du recours. Elle relevait notamment qu'il ressortait des pièces au dossier que X.________ avait sciemment et en toute connaissance de cause opté dans un premier temps pour ne pas s'inscrire à 100%, que son aptitude au placement à 40% avait été confirmée par l'ORP et qu'elle ne pouvait modifier cette décision.

I.                                   L'ORP a transmis son dossier le 7 septembre 2006 en concluant également au rejet du recours.

J.                                 X.________ a déposé des déterminations complémentaires le 25 octobre 2006, auxquelles la caisse et l'ORP ont répondu les 2 et 3 novembre 2006.

K.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

L.                                Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 30 jours prévu à l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), le recours satisfait en outre aux autres conditions de forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                Est en premier lieu litigieuse la décision par laquelle la caisse a nié le droit du recourant à l'indemnité de chômage en janvier et février 2006 au motif que son gain assuré à 40% était inférieur au salaire provenant de son activité à 60%. Le recourant conteste cette interprétation en faisant valoir qu'il s'est annoncé comme chômeur partiel du 1er janvier au 28 février 2006 parce qu'il avait perdu l'un de ses emplois à temps partiel, qu'il a toujours été dans son intention de travailler à temps complet et que dans la mesure où la caisse tient compte de son activité à 60% comme d'un gain intermédiaire, il convient de calculer ses indemnités par rapport à un gain assuré à 100%.

3.                                a) Selon l'art. 8 al. 1er de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage notamment s'il est partiellement sans emploi, s'il a subi une perte de travail à prendre en considération et s'il est apte au placement. Est réputé partiellement sans emploi aux termes de l'art. 10 al. 2 LACI (a) celui qui n'est pas partie à un rapport de travail et cherche à n'exercer qu'une activité à temps partiel ou (b) celui qui occupe un emploi à temps partiel et cherche à le remplacer par une activité à plein temps ou à le compléter par une autre activité à temps partiel. Est apte au placement le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1er LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels.

La jurisprudence a précisé que l’aptitude au placement n’est pas sujette à fractionnement, en ce sens qu’il n'existe pas de situations intermédiaires entre l’aptitude et l’inaptitude au placement - par exemple une aptitude seulement partielle (v. notamment arrêt TFA non publié du 12 mai 2004, C.287/2003; TA, arrêt PS.2004.0105 du 1er novembre 2004). En cas notamment de chômage partiel, il convient en particulier de distinguer entre l'aptitude au placement et la perte de travail à prendre en considération. Ainsi c’est sous l’angle de la perte de travail à prendre en considération qu’il faut, le cas échéant, tenir compte du fait qu’un assuré au chômage ne peut ou ne veut travailler à plein temps. Par exemple, s’il exerçait une activité à plein temps avant le chômage et qu’il ne désire ensuite travailler qu’à mi-temps, l‘assuré subit une perte de travail de moitié seulement, qui se traduit par la prise en considération de la moitié également de son gain assuré (ATF 126 V 126 cons. 2). A l'inverse, l'assuré qui annonce une perte de travail partielle en raison de la diminution d'une activité précédemment exercée à temps complet, ou suite à la perte d'un des emplois à temps partiel exercé à concurrence d'une activité à plein temps, est réputé rechercher un emploi à plein temps. Dans ce cas, l'activité résiduelle conservée par l'assuré inscrit en tant que demandeur d'emploi et faisant contrôler son chômage doit être traitée sous l'angle du gain intermédiaire conformément à l'art. 24 al. 1er LACI (cf. pour un cas d'application PS.1996.0248 du17 avril 1997). Si l'assuré n'est disposé à accepter qu'un travail à temps partiel, on pourra admettre son aptitude au placement dans le cadre d'une perte de travail partielle. Il appartiendra alors à l'assuré de démontrer sa disponibilité pour un emploi à temps partiel en effectuant des recherches d'emploi adéquates (cf. arrêt TFA non publié du 12 mai 2004, C.287/2003).

b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que le recourant s'est trouvé au chômage ensuite de la perte d'un de ses emplois à temps partiel. Il n'est pas non plus contesté qu'avant la perte de son emploi à temps partiel, le recourant travaillait à temps complet en étant occupé à raison de 40% chez Y.________ et 60% chez Z.________. Enfin, il résulte clairement des pièces au dossier que le recourant n'entendait pas réduire son activité à 40%, mais qu'il pensait obtenir le versement des indemnités de chômage partielles pour compenser la perte de son emploi à 40% jusqu'à la fin de son contrat à 60%, et qu'à partir du 1er mars 2006 il serait disponible à 100% (cf. procès-verbal de l'entretien conseil du 6 janvier 2006). Au demeurant, on ne voit pas pour quel motif il aurait revendiqué l'indemnité de chômage en continuant à travailler 60% s'il entendait réellement réduire son taux d'activité à 40%. Il faut donc admettre que le recourant exerçait durant la période litigieuse une activité à 60% qu'il cherchait à compléter jusqu'à concurrence d'un plein temps. Il se trouvait donc partiellement sans emploi au sens de l'art. 10 al. 2 let. b LACI, et subissait une perte de travail à prendre en considération au sens de l'art. 5 OACI. Enfin, sous l'angle de l'aptitude au placement, on ne saurait considérer que le recourant était inapte au seul motif qu'il désirait conserver son emploi auprès de Z.________ durant les mois de janvier et février 2006, sachant que cette activité devait de toute manière se terminer à la fin du mois de février 2006. En effet, selon la jurisprudence, une personne partiellement au chômage ne saurait être déclarée inapte au placement seulement parce qu'elle n'est pas prête à abandonner une activité exercée à temps partiel au bénéfice d'une autre activité, hypothétique, plus étendue (cf. ATFA C.287/2003 précité consid. 3 et réf.) Le recourant remplissait donc les conditions susmentionnée pour avoir droit à l'indemnité de chômage.

c) Inscrit en qualité de demandeur d'emploi et faisant contrôler son chômage, le recourant a obtenu par son activité résiduelle un revenu qui doit être traité sous l'angle du gain intermédiaire au sens de l'art. 24 al. 1er LACI. Selon cette disposition, est en effet réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle. Or en cas de gain intermédiaire, l'indemnité de chômage doit être calculée en fonction de la perte de gain subie et non pas de la perte de travail comme prévu à l'art.11 LACI. Ainsi la jurisprudence a-t-elle précisé qu'un chômeur partiel dans la situation du recourant ne saurait prétendre à des indemnités de chômage lorsque le revenu qu'il tire de son activité lucrative dépendante et résiduelle satisfait aux conditions d'un travail convenable, et notamment excède le montant de l'indemnité légale maximale (en l'espèce 80% de la perte de gain prise en considération) qu'il pourrait toucher en cas de chômage complet (v. notamment arrêt TFA non publié du 22 septembre 1996, C 90/95, ATF 121V 353, arrêt TA PS.1996.0248 du 17 avril 1997). Il en résulte que pour la période litigieuse, le recourant avait droit à une compensation correspondant à 80% de la perte de gain déterminante, soit la différence entre le revenu de son activité à 60%, pris en compte à titre de gain intermédiaire, et le gain assuré calculé sur la base de la totalité des revenus qu'il obtenait avant son chômage, soit des revenus correspondant à une activité à 100%. Partant, c'est à tort que la caisse a nié son droit aux indemnités pour les mois de janvier et février 2006 en tenant compte d'un gain assuré calculé sur sa seule activité à 40%.

4.                                La caisse expose que le recourant aurait délibérément pris le risque de perdre son droit aux indemnités de chômage en refusant de modifier son inscription et d'annoncer un taux de disponibilité au placement de 100% dès le 1er janvier 2006. Selon elle, en ignorant les avertissements qui lui ont été adressés et en persistant à demander son inscription au chômage à 40% en janvier et février 2006, le recourant aurait volontairement renoncé à percevoir des indemnités de chômage complètes, de sorte que l'hypothèse d'un malentendu serait exclue. Le recourant pour sa part invoque sa bonne foi et le fait qu'il aurait été informé de manière inexacte et incomplète.

a) Selon l'art. 27 LPGA, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales, dans les limites de leur domaine de compétence, sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (alinéa 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (alinéa 2). Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI en vertu duquel les organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le chômage.

aa) Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1er LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées. Il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux (Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art. 27, p. 317). Cette disposition peut être comprise comme une obligation générale et permanente de renseigner, indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées. Elle peut notamment être satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (FF1999 II/2 p. 4229). Le but de cette disposition est double : préserver l'existence matérielle d'individus après la survenance du risque assuré, d’une part, limiter le phénomène de l'exclusion dont les composantes tiennent à la fois à l'ignorance par l'assuré de ses droits et à la complexité croissante des formalités administratives, d’autre part (Kieser, op. cit., § 7 ad art. 27, p. 317; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p. 430). Ainsi, renversant en quelque sorte la présomption selon laquelle « nul n'est censé ignorer la loi » ou « nul ne saurait tirer avantage de sa propre ignorance du droit », le devoir d'informer l'assuré lorsque celui-ci est manifestement incapable de comprendre seul la loi, voire en ignore l'existence, découle du principe de la bonne foi qui, appliqué à l’autorité, a la portée d’une garantie constitutionnelle (R. Spira, Du droit d’être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes d’exécution des assurances sociales, in SZS 2001 pp. 530-531).

En vertu de ce principe, l'administration est, malgré un texte légal contraire, liée par les renseignements inexacts qu'elle fournit à l'administré, et a fortiori par les assurances qu'elle lui donne: elle sera tenue de s'y conformer ou de réparer de quelque autre manière le préjudice subi par celui qui s'est fié à ce qu'elle a dit. Ainsi, en créant une apparence de droit sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit, l'autorité est liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité ; elle sera liée si l'administré, sachant qu'elle est au courant, peut de bonne foi conclure de son mutisme qu'elle considère la situation comme régulière (Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3.2.1 et 5.3.2.2).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté, ni d'ailleurs contestable, que le recourant s'est annoncé comme un chômeur partiel, en demandant la compensation de sa perte de travail à 40%. Il résulte en outre clairement des pièces au dossier, et notamment des procès-verbaux d'entretien-conseils consignés par l'ORP, que le recourant n'a à aucun moment indiqué qu'il entendait réduire son activité à 40%. Il a d'ailleurs démontré qu'il recherchait un emploi à temps complet, puisqu'il était prêt à accepter immédiatement un travail à temps partiel en complément de son activité à 60%, et qu'il a effectué durant la période litigieuse des offres d'emploi aussi bien pour des postes à temps partiel que pour des postes à temps complet. En réalité, force est de constater qu'on est bien en présence d'un malentendu. En effet, selon les indications concordantes de toutes les parties, le recourant ne souhaitait pas "déranger son employeur" en lui faisant remplir des attestations de gain intermédiaire pour les mois de janvier et février 2006, raison pour laquelle il aurait demandé à être inscrit au chômage à 40%. Il pensait manifestement pouvoir distinguer dans sa demande d'indemnités de chômage entre son temps partiel chômé et son temps partiel actif, et que le temps partiel actif ne serait pas pris en compte du point de vue de son droit aux indemnités de chômage. A l'évidence, sa demande était fondée sur une méconnaissance du statut de chômeur partiel au sens des dispositions mentionnées ci-dessus. Quoiqu'il en soit, on constate que ni l'ORP ni la caisse n'ont fait en sorte de dissiper cette confusion. L'ORP a en effet procédé à l'inscription du recourant à 40% à l'issue de l'entretien du 6 janvier 2006 sans émettre de réserve, et le formulaire remis par la caisse au recourant le 9 janvier 2006 porte une mention manuscrite indiquant qu'il n'est pas nécessaire de produire les attestations du second employeur, soit en l'espèce Z.________. Peu importe que les autorités aient tenté par la suite de corriger leur erreur en proposant au recourant de modifier son inscription et d'annoncer son chômage à 100% dès le 1er janvier 2006. Les procès-verbaux consignés par l'ORP auxquels se réfère la caisse ne démontrent en effet nullement que le recourant aurait été clairement informé que son inscription à 40% relevait d'un malentendu et qu'elle ne correspondait en réalité pas à son statut. Il ne pouvait en conséquence se rendre compte de son erreur, et pouvait de bonne foi penser qu'en restant inscrit à 40%, son gain assuré serait calculé sur la base de ce taux d'activité et que les revenus de son activité restante à 60% ne seraient pas pris en compte, ce qui lui permettrait d'obtenir des indemnités de chômage. Les seules indications portées au procès-verbal du 1er mars 2006 selon lesquelles le recourant aurait été avisé qu'il risquait de perdre son droit aux indemnités pour les mois de janvier et février 2006 ne sont pas suffisantes pour admettre qu'il aurait été informé de façon complète et exacte. Elles n'indiquent ainsi nullement qu'il lui aurait été expliqué à ce moment-là que son activité à 60% serait prise en compte comme gain intermédiaire et que son gain assuré serait calculé sur la base des revenus de son activité à 40%. Dès lors, le recourant doit être protégé dans sa bonne foi, et la caisse ne saurait lui opposer son refus de modifier le taux d'inscription au chômage avant le 1er mars 2006 pour justifier la décision attaquée.

5.                                Compte tenu de ce qui précède, il convient d'admettre que c'est à tort que la caisse a nié le droit du recourant aux prestations de l'assurance-chômage en janvier et février 2006, de sorte que le recours doit être admis déjà pour ce motif. Ceci implique que la demande en restitution des indemnités prétendument versées à tort durant la période litigieuse est également mal fondée, de sorte que le recours doit aussi être admis sur ce point.

Aux termes de l'art. 61al. 1 let. a LPGA, l'arrêt sera rendu sans frais; il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision sur opposition de la Caisse cantonale de chômage du 17 août 2006 est réformée en ce sens que l'opposition formée par X.________ le 4 avril 2006 est admise.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 12 décembre 2006

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.