CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 29 mars 2007

Composition

M. Jacques Giroud, président; MM. Guy Dutoit et Marc-Henri Stoeckli, assesseurs; M. Jean-François Neu, greffier.

recourant

X.________, à ********,

autorité intimée

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, 1014 Lausanne

autorité concernée

Office régional de placement de Pully, Avenue de Lavaux 101, 1009 Pully

Objet

Recours formé par X.________ contre la décision rendue le 30 octobre 2006 par la Caisse cantonale de chômage (droit à l'indemnité; refus de prolonger le délai-cadre d'indemnisation; projet d'entreprendre une activité indépendante).

Vu les faits suivants

A. Géologue spécialiste en hydrogéologie des régions arides, X.________ a bénéficié de l’ouverture d’un délai-cadre d’indemnisation de l’assurance-chômage de deux ans le 3 mai 2004. Il a sollicité et obtenu le soutien proposé aux assurés qui souhaitent entreprendre une activité indépendante pour un projet consistant à créer une association à but non lucratif active dans le développement technique et le management des ressources en eau dans le domaine de l’aide humanitaire. Le 26 novembre 2004, au terme de la phase d’élaboration de son projet, il a informé l’Office régional de placement de Pully (ci-après : l’ORP) de son intention d’entreprendre l’activité indépendante projetée. Il a été désinscrit en qualité de demandeur d’emploi le 6 décembre 2004, date à laquelle l’ORP a invité la Caisse cantonale de chômage à prolonger de deux ans le délai-cadre d’indemnisation initialement ouvert le 3 mai 2004.

B. X.________ a poursuivi jusqu’au 18 mars 2005 les cours de chef de projet qu’il avait entrepris le 25 octobre 2004 auprès de l’Institut suisse pour la formation des chefs d’entreprise (IFCAM). Par contrats de durée déterminée, il a été engagé par l’Unicef du 3 au 10 mars 2006, puis du 30 mai au 22 juin 2006, chargé d’un programme d’aide d’urgence en Indonésie, mis sur pied à la suite d’un tsunami.

C. Le 9 septembre 2005, X.________ a à nouveau sollicité et obtenu d’être mis au bénéfice de l’indemnité de chômage. Il a été formellement reconnu apte au placement par décision de l’ORP du 30 janvier 2006. Le 8 juin 2006, il a revendiqué la prolongation de son délai-cadre d’indemnisation initial de deux ans, échu le 2 mai 2006.

La caisse a refusé de donner suite à cette demande par décision du 15 juin 2006, faisant en résumé valoir que l’assuré n’avait pas été inscrit en qualité d’indépendant auprès d’une caisse de compensation et n’était de ce fait pas réputé avoir entrepris l’activité indépendante lui donnant droit à la prolongation sollicitée. Sur opposition de l’intéressé, la caisse a confirmé son prononcé par décision du 30 octobre 2006, arguant de ce que l’intéressé n’avait pas entrepris l’activité indépendante telle qu’elle avait été projetée avec l’aide de l’assurance-chômage, mais s’était borné à poursuivre une formation, puis à exercer une activité salariée.

X.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif par acte du 27 novembre 2006. Il fit en résumé valoir qu’après avoir renoncé au chômage en décembre 2004, il s’était consacré à parfaire la formation de chef de projet qu’il avait entreprise avec l’aide de l’assurance-chômage, tout en opérant du démarchage auprès de plusieurs organisations humanitaires afin d’obtenir, mais en vain, des mandats pour l’association qu’il avait projetée ou pour lui-même en qualité d’indépendant. Il précisa que les contrats de travail de durée déterminée conclus avec l’Unicef l’avaient été dans la perspective d’obtenir un mandat de sous-traitance à long terme de cette organisation internationale.

L‘autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi par réponse du 19 décembre 2006. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. a) Selon l’art. 1^er al. 2 LACI, la loi vise notamment à prévenir le chômage imminent et à combattre le chômage existant par des mesures de marché du travail en faveur des personnes assurées. Tel est le but des mesures relatives au marché du travail (art. 59 à 75 LACI). Les art. 71a à 71d LACI ont pour but de soutenir les chômeurs qui veulent entreprendre une activité. Aux termes de l’art. 71a LACI, l’assurance peut soutenir l’assuré au chômage qui projette une activité indépendante durable, par le versement de 90 indemnités journalières spécifiques au plus durant la phase d’élaboration de son projet (al. 1er). Durant cette période, il bénéficie d’une aide financière, voire d’une prise en charge d’une part des risques de perte ; il est également dispensé d’observer les prescriptions de contrôle et n’est pas tenu d’être apte au placement.

L’art. 71d al. 1^er LACI prévoit que l’autorité cantonale doit être informée, à l’issue de la phase d’élaboration du projet, mais au plus tard lorsque l’assuré perçoit la dernière indemnité journalière spécifique, de l’intention de ce dernier d’entreprendre ou non une activité indépendante. L’art. 71d al. 2 dispose quant à lui que si l’assuré entreprend ou exerce déjà une activité indépendante lorsqu’il a touché la dernière indemnité journalière spécifique, le délai-cadre pour l’octroi ultérieur d’éventuelles indemnités journalières est étendu à quatre ans, le versement des prestations de l’assurance ne dépassant toutefois pas deux ans au total.

b) Cette extension du délai-cadre à quatre ans a pour but de prémunir l’assuré contre le risque de renoncer au bénéfice des prestations de l’assurance-chômage pour entreprendre une activité indépendante, dont le succès est par définition aléatoire. Ainsi, l’assuré ne peut être désavantagé du fait de ce risque, ni mieux traité que s’il n’avait pas entrepris l’activité indépendante, raison pour laquelle le nombre des indemnités journalières n’excède pas celui auquel il aurait pu prétendre durant un délai-cadre normal de deux ans (Thomas Nussbaumer, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Arbeitslosenversicherung, p. 230 ss, ch. 625 et 647).

Cela étant, la LACI ne définit pas le statut du travailleur indépendant et les art. 71a ss LACI ne renseignent pas davantage sur les critères permettant de déterminer à quel moment l’assuré est réputé avoir entrepris une activité indépendante. Selon la doctrine et la jurisprudence, il convient de s’en tenir, tout comme pour la qualité de travailleur salarié exerçant une activité dépendante, au statut de cotisant à l’AVS au sens de la loi sur l’assurance-viellesse et survivants (cf. art. 2 al. 2 LACI et 10 LPGA). Ainsi, est en tous cas réputée avoir entrepris une activité indépendante, la personne qui s’acquitte en mains d’une caisse de compensation AVS d’une cotisation sur le revenu provenant d’une activité indépendante conformément aux art. 8 et 9 LAVS, fût-ce par le versement de la cotisation minimum prévue à l’art. 8 LAVS (Nussbaumer, op. cit., ch. 626 ; Boris Rubin, Commentaire de la LACI, 2^ème éd., ch. 7.5.4.5 ; Agnes Leu, Die Arbeitsmarktlichen Massnahmen, 2006, ch. 7.6.2.1 ; ATF 126 V 212 ; 119 V 156). Tel ne sera en revanche pas le cas de celui qui, renonçant aux prestations de l’assurance-chômage, opte pour une activité dépendante (art. 95e al. 2 OACI, a contrario), à moins qu’il ne jouisse, en tant que salarié, d’une situation professionnelle comparable à celle d’un employeur (ATF C 94/06 du 23 novembre 2006, destiné à la publication).

2. Est en l’occurrence seule litigieuse la question de savoir si le recourant, qui a renoncé au chômage au terme de la phase d’élaboration d’un projet d’activité indépendante soutenu par l’assurance-chômage au sens de l’art. 71d al. 1^er LACI, peut bénéficier de l’extension du délai-cadre d’indemnisation prévue à l’alinéa 2 de cette disposition.

Il est établi qu’une fois désinscrit en qualité de demandeur d’emploi, le recourant a poursuivi, à mi-temps, le cours de perfectionnement en gestion d’entreprise qu’il avait entrepris durant la phase d’élaboration de son projet, cours que l’autorité compétente préconise de suivre, voire même impose comme condition de l’octroi de l’aide à l’activité indépendante (Seco, Circulaire relative aux mesures du marché du travail (MMT), janvier 2006, ch. K 24). Il a également obtenu de travailler à deux reprises, certes sous contrats de durée déterminée, mais dans le même domaine de l’aide humanitaire que l’activité indépendante projetée. Il n’est enfin pas contesté qu’il a effectué un démarchage pour son projet auprès d’organismes internationaux et au sein d’agences humanitaires afin d’obtenir des mandats comme indépendant.

Cela étant, l’autorité intimée se borne à considérer que l’intéressé n’a pas formellement exercé d’activité indépendante dès lors qu’il n’a pas cotisé à l’AVS en qualité d’indépendant. En réalité, il s’est efforcé de mener à bien un projet, certes sans succès, mais en se faisant connaître d’interlocuteurs susceptibles de faire appel à ses compétences. Or, si l’on se rapporte au but de l’art. 71d al. 2 LACI – soit, comme exposé ci-dessus, de ne pas faire supporter à l’assuré qui décide d’entreprendre une activité indépendante le risque de perdre son droit au nombre d’indemnités journalières auquel il aurait pu prétendre à l’intérieur du délai-cadre ordinaire de deux ans -, il n’y a pas à traiter de manière différente l’assuré qui fournit les efforts nécessaires en vue d’exercer l’activité indépendante projetée, mais n’obtient pas le mandat souhaité, et celui dont les mêmes démarches ont pu se révéler peu ou prou fructueuses. Admettre le contraire reviendrait en effet à traiter plus défavorablement celui qui tente d’exercer l’activité projetée que celui qui y renonce à l’échéance de la phase d’élaboration du projet, ce que ne peut avoir voulu le législateur.

Fondé, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée en conséquence. Le recourant ayant été reconnu apte au placement, il y a lieu de renvoyer la cause à la caisse afin qu’elle l’indemnise conformément à l’art. 71d al. 2 LACI.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 30 octobre 2006 par la Caisse cantonale de chômage est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau dans le sens des considérants.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 29 mars 2007

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.