CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 29 novembre 2007

Composition

M. Alain Zumsteg, président; Mme Sophie Rais Pugin et M. Laurent Merz, assesseurs. Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.

 

Recourant

 

X.________, au ********, représenté par UNIA-Région Vaud, Service juridique

  

Autorité intimée

 

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique

  

Autorité concernée

 

Office régional de placement d'Echallens  

  

 

Objet

         Indemnité de chômage  

 

Recours X.________ c/ décision de la Caisse cantonale de chômage du 2 mai 2007 (droit à l'indemnité durant les mois de juin, juillet, août et septembre 2004)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né le 17 novembre 1963, s’est inscrit en tant que demandeur d’emploi à l’Office régional de placement d’Echallens (ci-après : ORP) le 30 avril 2004 et a été mis au bénéfice d’un délai cadre d’indemnisation du 30 avril 2004 au 29 mars 2006. Par décision du 11 juin 2004, l’ORP l'a toutefois déclaré inapte au placement dès le 30 avril 2004. Confirmée sur opposition, cette décision a été annulée par le Tribunal administratif, et l’aptitude au placement de l’assuré reconnue (arrêt PS.2005.0183 du 17 novembre 2005).

B.                               La formule « Indications de la personne assurée » (IPA) pour le mois de mai 2004, datée du 31 mai 2004, est parvenue à la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la caisse) le 2 juin 2004.

Cette formule contient – comme toutes les formules IPA -, en caractères gras, l’avertissement suivant, sous lequel X.________ a apposé sa signature :

"La déclaration doit être remise entièrement remplie à la caisse avec toutes les annexes, à la fin du mois. Si une seule réponse ou un seul document manque, aucun paiement ne pourra intervenir. Le droit à l'indemnité s'éteint s'il n'est pas revendiqué dans les 3 mois après la fin du mois auquel il se rapporte."

L’intéressé a eu un entretien avec son conseiller en placement le 23 décembre 2004. Le procès-verbal est ainsi libellé :

"Entretien téléphonique avec Y.________ de l'IJC.

Après avoir exposé la situation (inaptitude + opposition en cours), nous convenons de ne plus convoquer l'assuré dès lors qu'il bénéficie d'un certificat médical.

Les certificats médicaux devront être réclamés régulièrement jusqu'à décision de la 1ère instance de recours. Ensuite le dossier pourra être fermé 60 jours plus tard, sauf en cas de recours au TA.

Dans l'intervalle, les IPA doivent être remises par courrier LSI car le DE est malade et pas susceptible de venir les chercher lui-même.

=> Envoi IPA d'octobre à décembre 2004 par courrier LSI au DE avec lettre explicative."

Ces formules ont été envoyées à X.________ par lettre du 23 décembre 2004 dont le contenu est partiellement repris ci-après :

"...

Compte tenu du fait que vous êtes en incapacité de travail à 100%, nous vous remettons en annexe, les formulaires "Indications de la personne assurée" des mois d'octobre, novembre et décembre 2004.

Nous vous prions également de bien vouloir compléter lesdits formulaires et de les transmettre dans les plus brefs délais à votre caisse de chômage (CPCVC, Rue Caroline 9, 1014 Lausanne).

De plus, nous vous saurions gré de bien vouloir nous faire parvenir régulièrement vos certificats médicaux indiquant votre incapacité de travail à 100%.

…"

Les formules IPA pour les mois d’octobre à décembre 2004, datées du 27 décembre 2004, ont été retournées à la caisse le 3 janvier 2005.

C.                               X.________ a trouvé du travail par lui-même pour le 1er février 2005, au début à raison d’une heure par jour. Peu à peu, il a augmenté son temps de travail et le nombre de ses employeurs. A compter de mai 2005, il était occupé par deux employeurs à raison de deux heures par jour pour chacun d’eux, activités auxquelles il a ajouté celle de concierge pour un troisième employeur à raison de 30 heures par mois. Ces trois emplois ont été conservés jusqu’en novembre 2005.

Les formules IPA pour les mois de juin, juillet, août, septembre, octobre, novembre et décembre 2005, signées par X.________, sont toutes parvenues à la caisse le 23 décembre 2005.

Par décision du 15 mai 2006, confirmée sur opposition le 13 novembre 2006, la caisse a refusé d’indemniser l’assuré pour les mois de juin, juillet et août 2005 au motif qu’il n’avait pas retourné les formules IPA concernant cette période dans le délai de trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle elles se rapportaient.

Le Tribunal administratif a rejeté le recours déposé par X.________ contre cette décision. (arrêt PS.2006.0271 du 14 juin 2007).

D.                               Par lettre du 15 novembre 2006, la caisse a prié l’assuré de lui transmettre les formules IPA concernant les mois de juin à novembre 2004 en ces termes:

"Pour nous permettre de traiter votre dossier, nous vous prions de bien vouloir nous retourner le formulaire Indications de la personne assurée annexé concernant le mois de juin à novembre 2004, après l'avoir complété sous toutes les rubriques, daté et signé

(…)".

Datées du 28 novembre 2006, celles-ci sont parvenus à cette même date à la caisse.

Par décision du 8 décembre 2006, la caisse a refusé à l’assuré les indemnités de chômage couvrant la période du 1er juin au 30 septembre 2004 au motif que celles-ci avaient été revendiquées tardivement. L’assuré n’avait transmis les formules « indications de la personne assurée » IPA pour la période considérée que le 28 novembre 2006. Or, les échéances s’établissaient comme suit :

Période                           Échéance de l’indemnité                        Extinction du droit

Juin 2004                        30 juin 2004                                         30 septembre 2004

Juillet 2004                     31 juillet 2004                                       31 octobre 2004

Août 2004                       31 août 2004                                        30 novembre 2004

Septembre 2004              30 septembre 2004                               31 décembre 2004

 

X.________ a formé opposition contre cette décision par acte du 22 janvier 2007. Il invoquait en substance la violation du devoir d’informer de l’ORP, respectivement de la caisse. Par décision du 2 mai 2007, la caisse a rejeté l’opposition et confirmé la décision du 8 décembre 2006.

E.                               X.________ a interjeté recours contre la décision du 2 mai 2007 par acte du 23 mai 2007. Il allègue que l’ORP, respectivement la caisse, ont violé leur obligation de renseigner à trois stades de la procédure, soit lors de la procédure de recours contre la décision d’inaptitude au placement, à l’occasion des entretiens de conseil et, enfin, lors de la décision de décembre 2006. Ces griefs sont identiques à ceux allégués dans la procédure relative à la suppression des indemnités pour les mois de juin à août 2005.

F.                                Interpellée par le juge instructeur pour lui indiquer à quelle date les formulaires IPA pour les mois de juin à septembre 2004 avaient été effectivement remis à l'assuré, la caisse s'est référée à la lettre de l'ORP du 23 décembre 2004 qu'elle joignait en annexe à sa réponse.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                a) Aux termes de l'art. 20 al. 3 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI; RS 837.0), le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte. Chaque mois civil constitue une période de contrôle (art. 27a de l'ordonnance fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 [OACI; RS 837.02]).

Le mode d'exercice du droit à l'indemnité est réglé par l'art. 29 OACI qui prévoit à son 1er alinéa que, pour la première période de contrôle pendant le délai-cadre et chaque fois que l'assuré se retrouve en situation de chômage après une interruption de six mois au moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse : sa demande d'indemnité dûment remplie (let. a), le double de la demande d'emploi (formule officielle) (let. b), les attestations de travail concernant les deux dernières années (let. c), l'extrait du fichier "Données de contrôle" ou la formule "Indications de la personne assurée" (let. d) et tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux indemnités (let. e). Le 2ème alinéa de l'art. 29 OACI précise qu'afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour les périodes de contrôle suivantes, l'assuré présente à la caisse, l'extrait du fichier "Données de contrôle" ou la formule "Indications de la personne assurée" (let. a), les attestations relatives au gain intermédiaire (let. b) et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à l'indemnité (let. c). Selon le 3ème alinéa de l'art. 29 OACI, au besoin, la caisse impartit à l'assuré un délai convenable pour compléter les documents et le rend attentif aux conséquences d'une négligence. L'art. 29 al. 3 OACI ne s'applique toutefois pas aux situations où l'assuré n'a envoyé aucun document dans le délai de trois mois; dans ces circonstances, la caisse n'est tenue ni d'avertir l'assuré ni de lui accorder un délai supplémentaire (ATF du 31 août 2004 dans la cause C.7/2003 et les références citées).

b) On peut déduire du système de contrôle mis en place par le législateur qu'il n'existe pas de motif permettant de déroger au délai fixé à l'art. 20 al. 3 LACI. En effet, l'institution d'un délai de déchéance poursuit le but de permettre à l'administration de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus (ATF 113 V 68 consid. 1b). Par ailleurs, cette exigence se justifie pour permettre à la caisse de chômage d'être renseignée sur tous les éléments - ou en tous les cas sur les éléments essentiels - qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions de l'assuré. Il faut déduire de cette réglementation que la caisse de chômage ne joue pas seulement le rôle d'un office de paiement, mais également celui de contrôle du bien-fondé des droits à l'indemnité, notamment par l'examen de la remise des documents nécessaires (DTA 2000 no 6 p. 30 consid. 1c).

c) En l'espèce, les formules IPA pour les mois de juin 2004 à septembre 2004 sont parvenues à la caisse le 28 novembre 2006, ce que le recourant ne conteste pas. Le délai péremptoire de trois mois fixé à l'art. 20 al. 3 LACI était ainsi manifestement échu pour ces quatre périodes de contrôle. Par conséquent, le droit à l'indemnité de chômage du recourant était éteint.

3.                                Reste à examiner si les délais concernant ces périodes de contrôle peuvent être restitués au recourant.

a) L'art. 41 LPGA réglemente la restitution de délai de la manière suivante : si le requérant ou son mandataire a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé, le délai est restitué si la demande en est présentée avec indication du motif dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé (al. 1). Si la restitution est accordée, le délai pour l'accomplissement de l'acte omis court à compter de la notification de la décision de restitution (al. 2). Sur la notion d'empêchement non fautif, cette disposition a une portée comparable à l'art. 32 al. 2 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA; RSV 173.36), prévoyant que le délai de recours ne peut pas être prolongé, mais qu'il peut être restitué à celui qui établit avoir été sans sa faute dans l'impossibilité d'agir dans le délai. Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais également l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à l'erreur. La jurisprudence et la doctrine admettent en particulier que la maladie peut constituer un empêchement non fautif. Pour cela, il faut que l'intéressé ait non seulement été empêché d'agir lui-même dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires. En principe, seule la maladie empêchant la partie de défendre elle-même ses intérêts, ainsi que de recourir à temps aux service d'un tiers constitue un empêchement non fautif (ATF du 6 février 2001 dans la cause 2P.307/2000 et les références citées).

Une restitution de délai est également admise non seulement lorsque la partie se trouve objectivement dans l'impossibilité de protéger ses droits, mais aussi lorsque sa passivité paraîtrait excusable, par exemple en raison d'un renseignement erroné donné par l'autorité compétente (Jean-François Poudret : Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berne 1990, n. 2.7 ad art. 35). Toutefois, sous réserve de l'obligation prévue à l'art. 19a OACI, les organes de l'assurance-chômage n'ont pas l'obligation de fournir des renseignements de leur propre chef, c'est-à-dire de manière spontanée, sans avoir été sollicités par l'assuré. La violation d'une obligation de renseigner ne peut être admise tant qu'il n'existe pas de circonstances particulières qui obligeraient l'administration à fournir des renseignements dans une mesure plus étendue que celle qui découle de la loi (ATF 124 V 220 consid. 2b/aa).

b) En l'espèce, le tribunal de céans a déjà constaté, dans la cause PS.2006.0271, qu’il n'était pas établi que le recourant ait été convoqué par l'ORP à une séance d'information collective sur l'assurance-chômage, au cours de laquelle il aurait été rendu attentif au délai de péremption de trois mois attaché à la remise des formules IPA à la caisse. On rappelle également que les formulaires IPA pour le mois de mai 2004, remis au recourant lors de son entretien de conseil du 7 mai 2004, est parvenu à la caisse le 2 juin 2004, soit en temps utile; à cette date, la décision d'inaptitude au placement n'avait toutefois pas encore été rendue. Suite à cette décision, prononcée le 11 juin 2004, le recourant n'a plus eu d'entretien avec son conseiller ORP jusqu'au 23 décembre 2004, date à laquelle ce dernier a noté " (…) les IPA doivent être remis par courrier LSI car le DE  est malade et pas susceptible de venir les chercher lui-même". A cette même date, l'ORP a ainsi envoyé à l'intéressé les formulaires pour les mois d'octobre à décembre 2004 en le rendant attentif à l'importance de les remettre à la caisse dans les plus brefs délais, ce que le recourant a fait puisque lesdits formulaires ont été retournés le 3 janvier 2005.  S'agissant des formulaires IPA des mois de juin à septembre 2004, rien n'indique qu'ils aient été remis à l'assuré dans les périodes considérées. Ils n'ont pas plus été annexés à la lettre du 23 décembre 2004. En revanche, la lettre du 15 novembre 2006 adressée au recourant indique que ces formulaires y étaient joints. Ce n'est donc qu'à partir de cette date que celui-ci a été en mesure de les remplir et de les retourner à la caisse. Certes, il appartient en principe à l'assuré d'aller chercher ses formulaires IPA  auprès de l'ORP; le cas d'espèce fait toutefois manifestement exception. En effet, d'une part l'ORP savait l'assuré malade et incapable de se rendre en son office, d'autre part il a cessé tout suivi du dossier de l'intéressé. Compte tenu de ces éléments et des nombreuses décisions rendues à l'encontre du recourant, rendant la situation particulièrement complexe, on ne pouvait  raisonnablement demander à celui-ci de solliciter de son propre chef les formulaires litigieux.

Les délais relatifs aux périodes de contrôle doivent en conséquence être restitués au recourant à partir du moment où celui-ci a effectivement reçu les formulaires IPA des mois de juin à septembre 2004, soit dès le 15 novembre 2006. En retournant ces formulaires le 28 novembre 2006, le recourant a agi dans le délai imparti par l'art. 20 al. 3 LACI.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis

II.                                 Les décisions de la Caisse cantonale de chômage du 8 décembre 2006 et du 2 mai 2007 sont annulées.

III.                                La cause est renvoyée à ladite caisse pour qu'elle examine le droit de l'assuré aux indemnités de chômage pour les mois de juin à septembre 2004.

IV.                              Il n’est pas perçu d’émolument de justice ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 29 novembre 2007

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.