CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 20 décembre 2007

Composition

M. Alain Zumsteg, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière

 

Recourante

 

X.________, à ********

  

Autorité intimée

 

Service de prévoyance et d'aide sociales 

  

Autorités concernées

1.

Centre social intercommunal de Vevey

 

 

2.

Office régional de placement de la Riviera  

  

 

Objet

       aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 15 mai 2007 (réduction du forfait mensuel du RI de 25% pendant une année)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, née le 18 juillet 1964, a bénéficié du RMR depuis le 12 décembre 2003,  puis du revenu d’insertion (RI) depuis le 1er janvier 2006. Elle touche un forfait pour personne seule de 1'110 francs, auxquels s'ajoutent 847 francs pour le loyer.

B.                               X.________ a effectué un stage en qualité de secrétaire administrative-marketing auprès de la société Y.________ Sàrl du 23 octobre au 3 novembre 2006. Ce stage avait été organisé par la société Formation-Conseil dont le projet prévoyait qu'il serait suivi d'un cours CIM ("Computer Integrated Manufacturing") de perfectionnement en entreprise en anglais, comptabilité et marketing-vente-communication, du 6 novembre au 5 mars 2007, suivi d'un engagement avec allocation d'initiation au travail (AIT) dès le 6 mars 2007.

C.                               Le 6 novembre 2006, le Service de l'emploi a toutefois informé l'Office régional de placement de la Riviera (ci-après:ORP) qu'il refusait d'accorder à l'intéressée les cours sollicités au motif que les "prérequis" d'octroi du cours, en particulier une expérience de cadre, n'étaient pas remplis, la requérante bénéficiant d'une formation de base de vendeuse en boucherie puis ayant exercé une activité en tant qu'aide de bureau. Le refus du Service de l'emploi a été notifié à l'intéressée par décision du 22 décembre 2006.

D.                               Le 13 novembre 2006, le conseiller ORP a contacté le responsable de Y.________ Sàrl pour discuter d'un engagement avec AIT, ce que ce dernier a accepté, moyennant que l'intéressée suive un cours d'anglais et de marketing, l'employeur pouvant rembourser une partie du coût de ce dernier si l'intéressée était toujours en emploi chez lui après une année.

Le 21 novembre 2006, X.________ a informé son conseiller ORP qu'elle se voyait dans l'obligation de refuser le poste, la société ayant modifié ses conditions d'engagement tels que discutées pendant son stage, qui étaient alors de 3'800 francs brut plus 300 francs pour les trajets, dès lors que les cours CIM ne pouvaient être suivis. Elle faisait valoir que compte tenu du nouveau salaire proposé, soit 3'800 francs brut sans supplément pour les trajets, et du coût du cours marketing imposé par l'employeur, soit 2'500 francs, qu'elle devait prendre à sa charge, elle ne pourrait financièrement pas s'en sortir.

Le même jour, son conseiller ORP a marqué son étonnement face à ce refus et son désaccord. Il lui a fait remarquer que l'employeur lui donnait une chance de travailler dans sa société, quand bien même elle ne remplissait pas tous les critères de ses besoins, et que cette offre constituait une possibilité d'un retour sur le marché de l'emploi lui permettant de sortir de tout le système social. Conscient des efforts personnels qu'elle devait fournir, il considérait cependant que c'était une chance à saisir.

L'intéressée a confirmé son refus par courriel du 22 novembre 2006 en précisant qu'elle n'avait pas les moyens de financer le cours de marketing et que devant suivre les cours d'anglais et de marketing en dehors des heures de travail, elle ne pouvait pas se diviser ou travailler jusqu'à minuit.

Toujours le 22 novembre 2006, le Centre social intercommunal de Vevey (ci-après : le CSI) envoyait à l'intéressée un courriel par lequel il s'étonnait de sa position face à son futur employeur, dès lors qu'il s'agissait selon lui d'une opportunité rare qui s'offrait à elle, compte tenu du marché de l'emploi et du fait qu'elle était en fin de chômage depuis trois ans et sans emploi depuis cinq ans. Il estimait que ces circonstances ne lui permettaient pas de passer à côté de cette chance ni de remettre en cause les conditions proposées, l'offre d'emploi, dont le salaire paraissait tout à fait acceptable, pouvant la sortir du régime du RI. Le CSI a confirmé sa position par lettre du même jour en ces termes:

"Vous nous avez informés que vous pensiez refuser un poste de travail dans le cadre d'une AIT, alors que les conditions d'engagement sont acceptables selon l'ORP.

Nous nous référons à notre mail de ce jour et vous rappelons une nouvelle fois nos exigences:

- Vous devez entreprendre tout ce qui est nécessaire pour retrouver rapidement votre autonomie financière.

- Vous devez vous conformer aux indications de votre conseiller ORP et de votre assistant social au CSI.

Cette lettre constitue un avertissement. Nous vous informons d'ores et déjà que si les conditions énumérées ci-dessus ne sont pas remplies,  nous réexaminerons votre droit au Revenu d'Insertion ainsi que le montant auquel vous pourriez prétendre. Nous pourrions en effet vous signifier une sanction qui consisterait en une diminution de 15 à 25% du montant de votre forfait durant 1 à 12 mois."

X.________ a signifié son refus au responsable de Y.________ Sàrl le 27 novembre 2006. S'excusant tout d'abord pour le retard apporté à sa réponse, justifié par le fait qu'elle avait étudié toutes les solutions à sa disposition, elle faisait valoir que le salaire proposé de 3'500 francs brut était plus bas que le salaire d'une vendeuse avec CFC, alors même qu'elle disposait d'un CFC et d'un diplôme de Master en informatique. Elle comptait sur un salaire de 4'200 francs brut, ce qui lui aurait permis de payer le cours demandé.

L'employeur potentiel a répondu le 28 novembre 2006, avec copie à l'ORP, en ces termes:

"J'attendais une réponse de ta part déjà il y a une semaine. La proposition était de 3800.-./mois et nous en avions discuté ensemble. Maintenant après plus d'une semaine et 2 emails sans réponses, tu reviens avec une nouvelle proposition. N'aurait-il pas été plus constructif de revenir vers moi dès le lendemain par téléphone ou d'en parler directement en séance? Par ailleurs, je ne trouve pas très élégant ta manière de procéder et d'attendre "toutes les solutions" qui s'offraient à toi alors même que tu es sans emploi depuis 5 ans.

J'ai donc décidé de ne pas continuer notre relation de travail et de ne plus te proposer de poste pour les raisons suivantes:

- rupture de confiance après la manière dont tu as procédé (…)

- un CFC de vendeuse en boucherie ne justifie pas un salaire en informatique ou comme aide administrative.

- hormis les diplômes, tu n'as pratiquement pas d'expérience dans les domaines que nous comptions te confier

- Aucune connaissance utilisable de l'anglais ou l'allemand".

A la même date, X.________ a informé son conseiller en ces termes:

"Vous trouverez ci-dessous la réponse de l'employeur qui voulait m'engager, comme vous pourrez le constatez, c'est lui qui prend la décision de ne pas continuer la relation de travail avec moi. Je lui ai fait une nouvelle proposition qu'il refuse (…) Je ne trouve non plus pas normal qu'il voulait me donner que 3500 frs et que vu mon âge il s'est senti obligé de m'augmenter à 3800 frs, pour moi ça veut dire que le patron ne m'engage pas sur mes compétences, mais parce que ça l'arrange (…).

Quand j'ai reçu ces conditions de travail, je me suis mise à chercher les solutions qui s'offraient à moi, déjà pour le financement du cours marketing et ensuite voir pour le salaire, et calculer mon budget par rapport aux frais de transport.

(…) vous me dites que je devais accepter un travail, je suis d'accord avec vous, mais je trouvais que les conditions n'étaient pas convenables.

Pendant mon stage nous avions discutés d'un salaire et des conditions qui étaient:

- 3800 frs brut par mois

- 300 frs pour les transports

- pas de cours de marketing payés par moi-même

(…) Je trouve quand même qu'il pouvait faire un effort vu que le chômage payait le cours d'anglais, les cours de comptabilité étaient gratuits. "

Reprenant ses arguments développés dans son courrier électronique du 28 novembre 2006, X.________ a contesté le 13 décembre 2006 le bien fondé de l'avertissement, considérant qu'il n'y avait pas faute de sa part mais "confusion" de l'ORP.

E.                               Par décision du 9 janvier 2007, le CSI a réduit le forfait mensuel de X.________ de 25% pendant une année dès le 1er janvier 2007, lui reprochant d’avoir refusé d’accepter un travail dans le cadre d'une AIT ce qui constituait un grave manquement à son obligation de diminuer sa prise en charge par le RI.

X.________ a formé opposition contre cette décision par lettre du 18 janvier 2007, laquelle a été confirmée par décision du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après SPAS) du 15 mai 2007.

X.________ a interjeté recours contre cette décision par acte du 5 juin 2007 et conclut à son annulation. Elle reprend pour l'essentiel l'argumentation déjà développée auprès de l'ORP et considère qu'elle n'a pas refusé un poste de travail convenable, d'une part parce que le salaire était insuffisant et d'autre part, parce que c'est le potentiel employeur qui a finalement refusé de l'engager.

L'ORP n'a formulé aucune observation et le CSI a confirmé la position du SPAS lequel a conclu au rejet du recours par lettre du 2 juillet 2007.

 

Considérant en droit

1.                                Selon l’art. 40 de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), la personne au bénéfice du revenu d’insertion est tenue de collaborer avec l’autorité d’application (al. 1er) et doit tout mettre en œuvre pour retrouver son autonomie (al. 2). L’art. 45 LASV dispose que la violation par le bénéficiaire des obligations qui sont liées à l’octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l’aide (al. 1er), en particulier qu’un manque de collaboration de l’intéressé, l’insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2). L’art. 44 du règlement d’application de cette loi (RLASV; RSV 850.051.1) précise que ce n’est qu’après un avertissement écrit et motivé que l’autorité d’application peut réduire le revenu d’insertion lorsque le bénéficiaire fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion, en particulier lorsqu’il refuse une mesure d’insertion, ou ne donne pas suite aux injonctions de l’autorité ou ne respecte pas le contrat d’insertion sans motif valable. La mesure de la réduction du RI est réglée à l’art. 45 RLASV, alors que les comportements pouvant donner lieu à pareille sanction ont été précisés par directive du SPAS du 15 novembre 2005, qui retient notamment le fait de limiter ses offres d’emploi sans motif valable ou de refuser un emploi réputé convenable au sens de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0).

2.                                L’obligation qui incombe au bénéficiaire de l’aide sociale de diminuer sa prise en charge par la collectivité et d’accepter de ce fait le travail convenable qui lui est proposé est également consacrée en droit de l’assurance-chômage, auquel il peut être renvoyé (art. 17 al. 3 LACI). Selon la jurisprudence rendue en application de l’art. 16 LACI, lequel définit le caractère non convenable d’un emploi, les éléments constitutifs d’un refus de travail convenable sont également réunis lorsqu’un assuré ne déclare pas expressément, lors de l’entrevue avec le futur employeur, accepter l’emploi bien que, selon les circonstances, il eût pu faire cette déclaration (ATF 122 V 38 consid. 3b et les références ; DTA 1999 n° 33 p. 196 consid. 2 ; Boris Rubin, Commentaire de la LACI, ch. 5.8.7.4.4).

En pareille hypothèse, examinant l’ensemble des circonstances du cas concret, le Tribunal administratif vérifie d’abord si l’emploi proposé peut être qualifié de convenable, puis si on peut considérer que l’intéressé a refusé un tel emploi, enfin s’il n’existe aucun motif qui puisse justifier le refus de cet emploi (arrêts PS.2001.0065 du 16 octobre 2001, PS.2000.0159 du 19 mars 2001).

3.                                En l'espèce, le travail proposé était convenable tant en terme de domaine d'activité que de salaire. L'activité correspondait aux aspirations de la recourante qui, après avoir suivi une formation de base de vendeuse en boucherie, souhaitait réorienter sa carrière dans le sens du travail offert. Quant au salaire mensuel, fixé à 3'800 francs brut, s'il est effectivement peu élevé pour un emploi de secrétaire marketing, il ne saurait rendre l'emploi non convenable: on rappelle que l'intéressée ne disposait pas d'une formation achevée dans le domaine - raison pour laquelle on lui demandait de compléter celle-ci - et qu'elle n'avait quasiment aucune expérience professionnelle utile au poste. Ce salaire est par ailleurs nettement supérieur au montant de l'aide financière qui se montait à 1'957 francs par mois, forfait et loyer compris.

Les pièces du dossier démontrent par ailleurs sans ambiguïté que c'est bien la recourante qui a refusé, contre l'avis de son conseiller ORP et de son assistant social, l'emploi proposé, le futur employeur étant pour sa part prêt à l'engager. Certes les conditions d'engagement avaient été modifiées, le salaire étant réduit de 4'100 à 3'800 francs compte tenu du fait que la recourante n'était pas en mesure de suivre les cours CIM. Ces modifications ne changent cependant pas le fait que c'est bien la recourante qui a refusé l’emploi, puis provoqué son non engagement, d’une part en demandant un salaire de 4'200 francs, d’autre part en rendant une réponse tardive à l’employeur. En d’autres termes, elle ne demandait pas simplement à celui-ci de respecter les conditions de salaire telles qu’initialement discutées, mais d'augmenter celui-ci. Or, chômeuse de longue durée et ne remplissant pas toutes les qualifications requises pour le poste, elle aurait dû réaliser qu'elle n'était pas en position de "renégocier" ses conditions d'engagement. Quant à l'exigence de suivre un cours de marketing, force est de constater qu'il ne s'agissait pas d'une modification des conditions d'engagement dès lors que ce cours était prévu déjà lors des discussions avec Formation-Conseil. Le fait que ce cours ne soit finalement pas pris en charge par l'ORP n'en fait pas une condition nouvelle de la part de l'employeur qui a simplement demandé que les conditions posées à l'engagement de la recourante, tels que décrits dans le projet de Formation-Conseil, soient respectées.

La question qui demeure est celle de savoir si compte tenu du fait qu'elle devait financer elle-même son cours de marketing, la recourante était fondée à refuser l'offre d'emploi. Tel n'est pas le cas. En effet, bien que la charge financière du cours marketing eut été élevée compte tenu de son budget, la recourante, sans emploi depuis cinq ans, aurait dû faire les efforts personnels et financiers nécessaires pour obtenir cet emploi, notamment en sollicitant un arrangement de paiement; or, elle n'a pas démontré avoir effectué de telles démarches. En lieu et place, elle a attendu de son futur employeur qu'il fasse lui-même ces efforts. Or, non seulement celui-ci  lui offrait l'opportunité de forger son expérience dans un domaine peu pratiqué jusque là, mais était également disposé à participer au remboursement du cours de marketing après sa première année d'activité au sein de l'entreprise. Compte tenu de sa situation, la recourante, à qui on offrait déjà  les cours d'anglais et de comptabilité, avait une chance unique de se réinsérer dans un domaine qui convenait à ses attentes personnelles et de sortir du système d'aide sociale. L'autorité intimée n'a en conséquence pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en estimant que le comportement de la recourante constituait un grave manquement à son obligation de diminuer sa prise en charge.

4.                                Justifiée dans son principe, la sanction ne l’est pas nécessairement dans sa quotité.

a) Le tribunal de céans a précisé dans un arrêt déjà ancien les conditions à observer en cas de sanctions, suppressions ou diminutions de l’aide sociale (PS 1994/0263 du 14 septembre 1994, consid. 1). Il s’est exprimé en ces termes :

" Le refus de l'aide sociale, quoique prévu expressément par la LPAS, notamment en cas de violation de l'obligation de renseigner, n'en demeure pas moins soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte doit non seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à un intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu essentiel du droit fondamental (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 88). Ainsi, quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale, on ne saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechttheorie, Berne, 1982, p. 141). A ainsi été qualifiée de discutable ("fragwürdig") une décision rendue le 7 décembre 1988 par la Commission cantonale de recours en matière de prévoyance et d'aide sociales qui avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en faveur d'un bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, Das Recht auf Sozialhilfe, thèse, Berne, 1993, p. 100, n. 372). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins vitaux (Wolffers, op. cit., p. 168; Coullery, op. cit., p. 100), telles l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les transports, l'éducation, les assurances, la satisfaction des besoins individuels (Wolffers, op. cit., p. 86). Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de l'activité administrative et s'abstienne d'une décision arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité; elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (JAB 1988, p. 35)".

Les normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité en cette matière. Elles indiquent que les réductions suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :

- refus d'accorder, réduction ou annulation de prestations circonstancielles;

  refus d'accorder, réduction ou annulation du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de douze mois;

- réduction enfin du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs particuliers  de  réduction  sont  constatés  (manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive).

Au surplus, selon les normes CSIAS, des réductions plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du minimum d'existence. Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), ces normes concrétisent de manière adéquate le principe de la proportionnalité. S'agissant de ce dernier principe, Wolffers (op. cit., p. 114 et 168 s.) rappelle en outre que l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif que la détresse sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit., p. 167), étant admis en revanche qu'une réduction est possible à cet égard.

b) Le tribunal de céans a ainsi jugé qu'une suppression du forfait II de l'aide sociale durant deux mois à l'encontre d'un assuré ayant commis des manquement répétés et ayant déjà été sanctionné par le passé n'était pas une sanction excessive (PS.2005.0139 du 18 octobre 2006). Il a de même jugé qu'une suppression du forfait II pendant six mois était justifiée à l'égard d'un couple ayant dissimulé un compte bancaire et des revenus d'un travail exercé pendant plus de deux mois, leur manque de collaboration ayant par ailleurs déjà été sanctionnée (PS.2005.0106 du 30 juin 2006) et à l'égard d'un bénéficiaire dont le manque de collaboration était patent, qui avait dissimulé des revenus, utilisé certains montants alloués par l'aide sociale à d'autres fins et dont le comportement s'était montré menaçant, injurieux, agressif et dangereux (PS.2003.0111 du 21 avril 2006).

c) En l'espèce, en réduisant le forfait mensuel du RI de 25% pendant un an, sanction qui équivaut à la suppression du forfait II et à la réduction de 15% du forfait I alloués sous l'empire de la LPAS en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005, l'autorité intimée a infligé à la recourante le maximum de la sanction pouvant être infligée. Or, si la recourante a effectivement commis une faute grave, on ne peut retenir aucune récidive à son égard; à teneur de son dossier auprès de l'ORP, elle a au contraire fait preuve d'une bonne collaboration par le passé et a effectué, de 2003 à 2007, les recherches d'emploi nécessaires. Elle n'a en outre pas cherché à dissimuler les motifs de son refus d'accepter l'emploi proposé. Eu égard à la jurisprudence précitée, la sanction infligée apparaît ainsi disproportionnée par rapport à la faute de la recourante. Eu égard à l'ensemble des circonstances du cas, le Tribunal fixera la réduction du forfait mensuel du RI à 25% pendant six mois.


Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est  partiellement admis.

II.                                 La décision du 15 mai 2007 du Service de prévoyance et d'aide sociale est réformée en ce sens que la réduction du forfait mensuel du RI est fixée à 25% pendant six mois.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 20 décembre 2007

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.