TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 avril 2008

Composition

M. François Kart, président; MM. Antoine Thélin et Laurent Merz, assesseurs

Recourant

X.________, à ******** VD,

Autorité intimée

Instance juridique chômage Service de l'emploi, à Lausanne

Autorité concernée

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne

Objet	Indemnité de chômage
	Recours X.________ c/ décision de l'Instance juridique chômage Service de l'emploi du 28 novembre 2007 (suspension du droit à l'indemnité)

Vu les faits suivants

A. X.________ s'est inscrit comme demandeur d'emploi le 30 avril 2007 et un deuxième délai-cadre d'indemnisation lui a été ouvert à compter de cette date.

B. Le 14 août 2007, l'Office régional de placement de l'ouest lausannois (ci-après: l'ORP) a informé X.________ qu'il n'était pas en possession de ses recherches d'emploi pour le mois de juillet 2007 et lui a imparti un délai au 28 août 2007 pour exposer son pointe de vue par écrit et/ou transmettre ses recherches d'emploi, en attirant son attention sur le fait que ceci pouvait constituer une faute et conduire à une réduction du nombre de ses indemnités de chômage. Dans une réponse datée du 27 août 2007, X.________ a exprimé son étonnement au sujet du reproche qui lui était fait et a transmis une copie de ses recherches d'emploi du mois de juillet ainsi que ses recherches du mois d'août.

C. Par décision du 4 septembre 2007, l'ORP a suspendu X.________ dans son droit à l'indemnité pendant 5 jours à compter du 1^er août 2007 au motif que ses recherches d'emploi du mois de juillet 2007 ne lui étaient pas parvenues dans le délai imparti.

D. X.________ a formulé une opposition contre cette décision le 14 septembre 2007 dans laquelle il expliquait une nouvelle fois avoir remis ses recherches d'emploi du mois de juillet en temps utile et ne pas savoir pour quelles raisons celles-ci avaient été égarées.

E. Le 28 novembre 2007, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, a rejeté l'opposition de X.________ et confirmé la décision de suspension du 4 septembre 2007. Dans sa décision, le Service de l'emploi relevait que l'opposant n'avait pas apporté la preuve de l'affirmation selon laquelle il avait déposé ses recherches d'emploi en temps utile à la réception de l'ORP et qu'il n'avait au demeurant pas précisé la date à laquelle il les avait déposées.

F. Le 13 décembre 2007, X.________ (ci-après: le recourant) a déposé un recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) en concluant implicitement à son annulation. Il explique une nouvelle fois avoir déposé les recherches d'emploi du mois de juillet 2007 en temps utile et ne pas comprendre pour quelles raisons celles-ci ont été égarées. Le Service de l'emploi a déposé sa réponse le 30 janvier 2008 en concluant au rejet du recours. Le 13 février 2008, le Service de l'emploi a produit le dossier de l'ORP de l'Ouest lausannois comprenant les procès-verbaux d'entretiens avec le recourant. Interpellé sur ce point par le juge instructeur, le service de l'emploi a indiqué le 6 mars 2008 que l'enveloppe ayant contenu la lettre du recourant datée du 27 août 2007 ne figurait pas au dossier de l'ORP.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de 30 jours prévu par l'art. 60 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. En application de l'art. 8 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance- chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI, RS 837.0), l'assuré doit, pour avoir droit à l'indemnité de chômage, notamment satisfaire aux exigences du contrôle prévu à l'art. 17 LACI. Selon l'al. 1 de cette disposition, l'assuré est tenu d'entreprendre, avec l'assistance de l'office du travail, tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. En particulier, il lui incombe de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fourni dans ce sens, sous peine de suspension de son droit à l'indemnité (art. 30 al. 1 let. c LACI).

L'art. 26 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 31 août 1983 sur l'assurance- chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02) prévoit que l'office compétent contrôle chaque mois les recherches d'emploi de l'assuré (al. 3), qui doit fournir la preuve des efforts qu'il entreprend (al. 2). L'art. 26 al. 2 bis OACI précise ce qui suit : "Il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération."

3. Le recourant soutient avoir remis à la réception de l'ORP ses recherches d'emploi du mois de juillet 2007 dans le délai fixé au 5 du mois suivant par l'art. 26 al. 2 bis OACI. Dès lors que l'ORP indique n'avoir reçu ses recherches que le 4 septembre 2007, il convient d'examiner si l'on peut néanmoins considérer comme établi que celles-ci ont été remises à l'ORP au plus tard le 6 août 2007 (le 5 août était un dimanche).

a) aa) Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (ATF 121 V 204, consid. 6b; 119 V 7, consid. 3c/aa; Kummer, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4e éd., Berne 1978 p. 135; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p. 278 ch. 5; Tribunal administratif, arrêt PS. 2004.0185 du 25 novembre 2004). La preuve d’un fait est certaine lorsque le juge, en se basant sur des éléments objectifs, n’a pas de doutes sérieux quant à l’existence du fait, la présence d’un léger doute étant, à vues humaines, logiquement inévitable et donc tolérable (PS. 2004.0185 précité; F. Hohl, Procédure civile, vol I, Berne 2001, § 1095, pp. 209-210). Dans le domaine des assurances sociales, le Tribunal fédéral des assurances a posé des règles particulières en matière de preuve. S'agissant d'une administration de masse, c'est la règle du degré de vraisemblance prépondérante qui prévaut, la preuve stricte étant toutefois exigée lorsqu’un procès est pendant ou lorsque la loi le prévoit expressément (ATF 125 V 195 consid. 2 ; 124 V 400, consid. 2a/b; 121 V 204, consid. 6b; 121 V 5, consid. 3b; 119 V 7, consid. 3c/aa ; v. également, Thomas Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Bern 1994, p. 331 no 30; Alfred Maurer, Bundessozialversicherungsrecht, Basel und Frankfurt a. M. 1993, pp. 422-423; PS. 2004.0185 précité).

bb) Selon le principe de la vraisemblance prépondérante, un fait est considéré comme établi lorsqu'il est non seulement possible, mais qu'il correspond encore à l'hypothèse la plus vraisemblable parmi toutes les possibilités du cours des événements (ATF 125 V 195 consid. 2 ; 121 V 45 consid. 2a; ATF 121 V 208 consid. 6b; 119 V 7 cons. 3c; TA, PS. 2004.0185 précité et PS 97/0114 du 7 octobre 1997 ; U. Kieser, ATSG – Kommentar, Zurich-Bâle-Berne 2003, § 23 ss ad art. 43 LPGA, p. 436). D'une part, les exigences découlant de ce principe ne se confondent pas avec la simple vraisemblance qui caractérise en particulier les procédures provisionnelles instituées par le droit civil; dans ces cas, il suffit que, sur la base d'éléments objectifs, le juge acquière l'impression d'une certaine vraisemblance de l'existence des faits pertinents, sans pour autant qu'il doive exclure la possibilité que ces faits aient pu se dérouler autrement (F. Hohl, La réalisation du droit et les procédures rapides, § 450, p. 145; dans le même sens ATF 119 V 7, consid. 3c/aa). Cet auteur s’attache d’ailleurs à distinguer la notion de vraisemblance applicable en mesures provisionnelles de la haute vraisemblance admise pour la preuve du droit au fond dans certains litiges civils ; cette dernière doit être retenue lorsque d’autres possibilités sont admissibles, mais ne sauraient raisonnablement entrer en considération ou avoir joué de rôle déterminant (PS. 2004.0185 précité; F. Hohl, op. cit., § 458, p. 146). D'autre part, on se distancie également de la preuve stricte exigée en droit privé pour tenir compte de l'administration de masse qui caractérise le droit des assurances sociales; l'administration et le juge seraient surchargés s'il leur incombait de rapporter la preuve complète exigée en droit privé (PS. 2004.0185 précité; ATF 121 V 5, consid. 3b; 119 V 7, spéc. 10; 120 V 33, spéc. 37).

cc) En procédure administrative, le défaut de preuve va, certes, toujours au détriment de la partie qui entendait tirer un droit du fait allégué mais non prouvé (PS.2004. 0185 précité; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II Berne 1991, n° 2.26.4). Cela étant, cette règle ne trouve toutefois sa place que s'il s'avère impossible, dans le cadre du principe inquisitorial, d'établir par l'appréciation des preuves un état de fait qui offre au moins la vraisemblance prépondérante de correspondre à la réalité (cf. ATF 115 V 142 consid. 8a, 105 V 216 consid. 2c; PS.2004. 0185 précité et PS.1997.0253 du 23 avril 1998).

b) En l'occurrence, outre les affirmations du recourant, il n'existe aucun élément permettant d'accréditer la version selon laquelle les recherches d'emploi du mois de juillet 2007 auraient été remises en temps utile à la réception de l'ORP, qui les aurait ensuite égarées. On constate ainsi qu'il n'est pas possible d'établir la réalité de ce fait au degré de preuve de la vraisemblance prépondérante applicable dans le domaine des assurances sociales. Ainsi que cela a été relevé ci-dessus, ce défaut de preuve doit aller au détriment du recourant, qui a allégué un fait qu'il n'a pas été possible de prouver.

4. Il convient encore d'examiner si le recourant a remis ses recherches d'emploi à l'ORP dans le délai supplémentaire au 28 août 2007 que l'ORP lui avait octroyé le 14 août 2007. Dès lors que l'art. 26 al. 2 bis OACI prévoit expressément la fixation d'un délai supplémentaire lorsque les recherches d'emploi ne sont pas remises d'ici le 5 du mois suivant, le recourant ne saurait en effet être sanctionné s'il est démontré qu'il a respecté ce délai (voir à cet égard PS 2007.0164 du 31 janvier 2008).

A priori, le recourant a respecté le délai supplémentaire au 28 août 2007 puisqu'il a adressé à l'ORP, en annexe à un courrier du 27 août 2007, la copie d'une liste des "preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi" pour le mois de juillet 2007. L'ORP soutient pour sa part que le délai supplémentaire n'aurait également pas été respecté dès lors qu'il n'a reçu le courrier daté du 27 août et les recherches annexées que le 4 septembre 2007, soit après le délai fixé au 28 août.

Aux termes de l'art. 39 LPGA, les écrits doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai à l'assureur ou, à son adresse, à la Poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse. Il y a lieu d'appliquer cette règle pour déterminer si les recherches d'emploi ont été remises dans le délai imparti et c'est par conséquent la date de l'envoi postal et non celle de la réception qui est décisive (cf. dans ce sens l'arrêt de la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du Canton de Fribourg du 17 février 2005 consid. 2 publié in RFJ 2005 p. 182 ss). En l'occurrence, il convient par conséquent d'examiner si la lettre datée du 27 août a bien été postée au plus tard le 28 août 2007.

Dans son arrêt du 17 février 2005, la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du Canton de Fribourg a examiné la question de la preuve du respect du délai pour le dépôt des recherches d'emploi. A cette occasion, la Cour a notamment considéré ce qui suit: "Selon la jurisprudence relative à la communication des décisions et au dépôt des recours, il appartient en principe à l'autorité qui a statué d'apporter la preuve de la notification (ATF 103 V 65 consid. 2a; RAMA 1997 no U 288 p. 444 consid. 2b; RCC 1987 p. 51 consid. 3).Ces principes relatifs à la communication des décisions et au dépôt des recours sont applicables également à l'assuré pour lequel la preuve de la remise dans un délai péremptoire est la condition d'un droit. En matière d'indemnités de chômage, il en résulte que le requérant supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise des cartes de contrôle dans le délai légal (arrêts non publiés G. du 29 juin 1988 [C 90/97] et H du 6 novembre 1989 [C 92/88]. En général, le sceau postal fait foi de la date de l'expédition. Dans la mesure où elle est de nature à prouver l'exactitude d'un fait, l'enveloppe d'un envoi est une pièce qui a une portée juridique et qui doit être conservée par l'administration au dossier de l'assuré. Sinon, l'administration empêche le justiciable de rapporter la preuve que son envoi a été expédié à temps. En principe, le justiciable n'a donc pas à supporter l'absence de preuve de la date de l'expédition qui résulte de la destruction ou de la perte de l'enveloppe (arrêt non publié C/360/97; ATF 124 V 372). Cette règle est tout particulièrement applicable dans les cas limites, quand il existe un doute sur la date de l'expédition et s'il est possible d'admettre, au vu des circonstances, que le pli a été posté en temps utile; c'est notamment le cas lorsqu'il s'est écoulé un laps de temps relativement court entre la date alléguée de l'envoi et celle de sa réception par l'autorité. La règle n'a toutefois pas une portée absolue; elle ne saurait s'appliquer en toutes hypothèses, en particulier dans des situations où il apparaît, avec un degré de vraisemblance prépondérante (ATF 121 V 6 consid. 3b), que l'envoi n'a pas été expédié en temps voulu".

En l'espèce, l'ORP n'a pas conservé l'enveloppe ayant contenu l'envoi du recourant du 27 août 2007. Dès lors que cet envoi a été reçu par l'ORP le 4 septembre 2007, il est tout à fait possible que, compte tenu des délais d'acheminement postaux, il ait été effectué dans le délai imparti au 28 août 2007. On ne se trouve en tous les cas pas dans l'hypothèse où, compte tenu du laps de temps écoulé entre la date alléguée de l'envoi et celle de sa réception par l'autorité, il peut être considéré au degré de preuve requis que l'envoi n'a pas été expédié en temps voulu. Le recourant n'a donc pas à supporter l'absence de preuve de la date de l'expédition qui résulte de la destruction ou de la perte de l'enveloppe.

5. Vu ce qui précède, il y a lieu de retenir que le recourant a déposé ses recherches d'emploi du mois de juillet 2007 dans le délai supplémentaire imparti par l'ORP en application de l'art. 26 al. 2 bis OACI. C'est ainsi à tort qu'il a été sanctionné pour n'avoir pas remis ses recherches d'emploi en temps utile et son recours doit par conséquent être admis. Dès lors que le recourant n'a pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, le présent arrêt sera rendu sans frais ni dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 28 novembre 2007 est modifiée comme suit.

1. L’opposition est admise.

2. La décision de l'ORP de l'Ouest lausannois du 4 septembre 2007 est annulée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

jc/Lausanne, le 23 avril 2008

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.