TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 janvier 2009
Composition	M. Vincent Pelet, président;  M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; M. Mathieu Burlet, greffier.

 

Recourante

X.________, à ********.

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 – CP.

  

Autorité concernée

Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux.

  

 

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 11 septembre 2008 (refus de prise en charge du solde des frais de chauffage du 01.07.2006 au 30.06.2007 - irrecevabilité du recours)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ (la recourante), née le 7 février 1959, a été mise au bénéfice du revenu d'insertion depuis le 1^er février 2005 (ci-après : RI) par décision du Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux (ci-après: le CSI) du 14 février 2005. Dite décision retient notamment que X.________ est domiciliée aux 1******** (commune de 2********), qu'elle est mariée, mais séparée judiciairement, qu'elle a quatre enfants à charge, nés respectivement en 1993, 1994, et 1997, les deux cadets étant jumeaux, et qu'elle n'exerce pas d'activité professionnelle. Le montant de la prestation financière allouée a été arrêté à 795 fr. par mois, obtenu par addition d'un forfait pour entretien et intégration sociale de 2'660 fr. et d'un loyer de 600 fr., sous déduction de 2'465 fr. de revenus (contribution d'entretien versée en faveur des enfants [1'825 fr.] et allocations familiales [640 fr.]).

Une attestation de résidence, délivrée par l'Office de la population de la commune de 2******** le 25 juin 2007, établit qu'à cette date, X.________ habitait avec ses enfants à 3******** (localité rattachée à 2********).

Par lettre du 31 août 2007, X.________ a informé le CSI qu'elle avait tenté d'entrer en contact avec le centre à plusieurs reprises par téléphone, mais sans succès. Elle a fait savoir qu'un projet de déménagement, dont elle avait déjà discuté avec une personne du CSI, était en voie de concrétisation.

X.________ a envoyé depuis ********, en France, une lettre datée du 15 septembre 2007 à Y.________ SA, à Vevey, gérance de l'appartement de 3********, pour signifier qu'elle désirait remettre son appartement au plus vite et qu'elle proposerait des locataires de remplacement.

Dans un courrier du 15 septembre 2007 adressé au CSI, elle a déclaré être en train de remettre son appartement de 3******** et qu'elle habitait en France depuis le début du mois de septembre où elle avait loué un appartement.  Elle a indiqué avoir appris qu'en raison de son déménagement, des prestations d'aide sociale ne lui seraient plus versées, mais qu'elle n'avait rien reçu à ce sujet de la part du CSI. Elle a demandé à être informée par écrit des intentions et décisions du CSI, essentiellement parce qu'une telle pièce lui permettrait d'obtenir des aides en France.

Le 5 octobre 2007, le CSI a envoyé à X.________, à son adresse en France, un courrier dont le contenu est le suivant :

"Madame,

Nous avons bien reçu [votre] lettre du 15 septembre 2007 qui a retenu toute notre attention et pouvons vous indiquer ce qui suit :

Comme Madame Z.________ vous l'a indiqué lors de votre entretien téléphonique du 10 septembre 2007, nous vous avons versé, à la fin du mois d'août 2007, le forfait devant vous permettre de couvrir vos frais de base du mois de septembre 2007.

Soumis à un règlement d'application strict, nous ne pouvons plus poursuivre notre soutien financier en votre faveur par le biais du RI, compte tenu du fait que vous ne vivez plus en Suisse. Ainsi, nous interrompons le traitement de votre dossier au 31 août 2007.

Pour la bonne règle, nous vous prions de communiquer votre changement d'adresse au Contrôle des habitants, afin de régulariser votre situation.

Concernant votre demande de résiliation de bail, à notre connaissance, vous devez donner un mois de préavis (soit un mois pour la fin d'un mois), à condition de proposer un locataire solvable, en droit de bénéficier d'un logement subventionné.

Si tel n'est pas le cas, conformément aux points 1 et 2 de votre bail, une résiliation est possible pour le 31 mars 2008, moyennant un préavis de quatre mois."

La lettre, qui ne contient pas d'indication explicite selon laquelle elle constitue une décision, n'indique pas les voies de recours.

Le dossier contient une attestation établie par l'Office de la population de 2******** le 5 octobre 2007, selon laquelle X.________, désormais divorcée, est partie s'installer à ******** (France) le 30 septembre 2007.

Y.________ SA a établi, le 14 septembre 2007, un décompte des charges de l'appartement de 3******** pour la période du 1^er juillet 2006 au 30 juin 2007, qui laisse apparaître un solde, après déduction des acomptes, de 544 fr. 50 en faveur de la gérance.

Le CSI a écrit le 22 octobre 2007 à X.________, à son adresse en France, pour lui signifier notamment ce qui suit :

"Nous avons bien reçu vos lettres des 1^er et 4 octobre 2007 qui ont retenu toute notre attention et vous rappelons que vous n'êtes plus soutenue financièrement par le biais du revenu d'insertion depuis le 31 août 2007 (Rev/notre courrier du 5 octobre 2007).

Vous avez pris la décision de quitter la Suisse au 1^er septembre 2007, celle-ci impliquant l'interruption de l'aide accordée par le biais du RI, dès cette date.

Par conséquent, nous ne prendrons pas en charge les frais liés au décompte de chauffage."

La lettre, qui ne contient pas d'indication explicite selon laquelle elle constitue une décision, n'indique pas les voies de recours.

X.________ s'est adressée en ces termes au Préfet de Lausanne, par lettre du 10 janvier 2008 :

"Monsieur le Préfet,

Par la présente, je vous sollicite pour rendre une décision par rapport au courrier du 22 octobre 2007 du CSI (centre social intercommunal de Montreux, […] )."

Dans la suite du courrier, X.________ expose sa situation, et notamment le déroulement de son déménagement en France, ainsi que les démarches administratives y relatives. La fin de la lettre contient le passage suivant :

"Jusque là, je ne vous aurai pas sollicité si il ne m'était arrivé, par retour du courrier, de la facture du décompte de chauffage du 14.09.07 concernant la période 2006 à juin 2007, que j'avais envoyé au CSI de Montreux puisque cela concerne la période où ils acceptaient de reconnaitre mes droits et que je n'ai pas d'autres revenus en plus. Le CSI atteste avoir reçu le décompte le 25.09.07. (voir tampon en haut à droite de la photocopie du décompte.

Monsieur le Préfet, je vous demande donc de bien vouloir considérer cette affaire, et vous en remercie par avance, car j'aimerai savoir si cela est juste ou pas."

Le Président de la Commission de conciliation en matière de baux à loyer de la Préfecture de la Riviera-Pays d'Enhaut a répondu - le dossier ne contient pas trace d'un déclinatoire, mais il est loisible de penser que l'affaire a été transmise en raison de l'incompétence ratione fori du Préfet de Lausanne - à X.________ en la citant à comparaître par envoi du 4 mars 2008. Le lendemain, le président a demandé à X.________ de produire le contrat de bail à loyer du logement de 3********.

Selon la teneur de l'acte de recours objet du présent arrêt, dont il sera question ci-après, X.________ a informé le président de la commission de conciliation, à réception des courriers susmentionnés, qu'elle demandait à ce qu'il soit statué sur la décision rendue le 22 octobre 2007 par le CSI. Le président aurait alors invité X.________ à retirer sa demande auprès de la commission de conciliation et lui aurait conseillé de s'adresser au Tribunal administratif (devenu la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal [CDAP] le 1^er janvier 2008).

X.________ a saisi le Tribunal administratif (recte : la CDAP) par acte du 5 mai 2008, lui demandant de statuer sur la décision rendue le 22 octobre 2007.

Le 7 mai 2008, la CDAP a transmis le courrier de X.________ au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS) comme objet de sa compétence.

B.                               Par décision du 11 septembre 2008, le SPAS a déclaré irrecevable le recours interjeté par X.________ le 5 mai 2008.

Le SPAS a considéré que c'était à tort que le CSI n'avait pas indiqué les voie et délai de recours dans sa décision du 22 octobre 2007, mais qu'il incombait à X.________ de se renseigner à ce sujet, en sorte qu'on ne pouvait accepter qu'un recours soit déposé dans n'importe quel délai. Le recours, déposé le 5 mai 2008, soit plus de cinq mois après réception de la décision litigieuse, devait être considéré comme manifestement hors délai et déclaré irrecevable.

C.                               X.________ a recouru contre la décision du SPAS par acte du 30 septembre 2008, remis à un bureau de poste français le 1^er octobre 2008 et reçu à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 3 octobre 2008.

Les faits, tels que les expose X.________, sont, pour l'essentiel, établis par les pièces du dossier. Quelques éléments ne ressortent cependant que de ses déclarations. Parmi ceux-ci, on évoquera les suivants, pertinents en la cause :

X.________ a subi un infarctus en 2006, suivi d'une opération du cœur; puis un cancer s'est déclaré, ce qui a nécessité une intervention chirurgicale en mars 2007. En raison de ses problèmes de santé, elle a envisagé de s'installer en France. Elle a quitté son appartement de 3******** le 1^er septembre 2007. Après avoir reçu la décision du 22 octobre 2007 du CSI, elle a demandé conseil à un avocat de l'Organisation des Suisses de l'étranger (ci-après: OSE), qui lui a communiqué l'adresse du Préfet de Lausanne. Elle n'a cependant pas entrepris tout de suite des démarches, car elle a dû "s'absenter" de la mi-novembre à la mi-décembre pour se soigner, et en raison des fêtes de Noël.

X.________ expose ainsi les arguments à l'appui de son recours :

"Les motifs de mon recours sont que je pense qu'il n'est pas juste de dire que j'ai réagi plus de 5 mois après, mais bien plutôt, et au plus vite d'une instance compétente possible : moins de 3 mois après la notification écrite. (Notification du 22 10 2007, 1^er recours 10 01 2008).

Je conclurai en constatant que les deux décisions du CSI de Montreux, du 5 octobre 2007 et 22 octobre 2007, suivis de leur courrier respectif, ne contenaient ni l'une ni l'autre de voies de recours possibles."

Enfin, le passage suivant contient les conclusions du recours :

"Je vous demande donc de considérer la recevabilité de mon recours, ainsi que de statuer de la suite à donner à cette situation inconfortable de facture de chauffage impayée, dans le but que ces frais de chauffage 2006 à juin 2007, soit enfin versés à la gérance immobilière, laquelle fait preuve de patience depuis septembre 2007, et, est tenue au courant, par mes soins, de l'évolution de mes nombreuses démarches que j'ai entreprises depuis 2007, soit depuis un an, sans pour autant accumuler des intérêts créanciers."

D.                               Dans ses déterminations du 31 octobre 2008, le SPAS a conclu au rejet du recours. Il expose que même si l'on considérait que X.________ avait saisi une instance moins de trois mois après la notification de la décision du 22 octobre 2007 du CSI, l'argumentation développée dans sa décision au sujet de l'irrecevabilité restait valable.

Le CSI a renoncé à déposer des observations.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 74 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), le recours contre la décision du SPAS du 11 septembre 2008 est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                La loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), applicable lors de l'envoi des deux lettres contestées des 5 et 22 octobre 2007, définit à son art. 29 al. 2  la notion de décision en ces termes:

"² Est une décision tout mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations."

Par sa lettre du 5 octobre 2007, le CSI a signifié à la recourante qu'il mettait fin à l'octroi du revenu d'insertion en sa faveur. Dans sa lettre du 22 octobre 2007, le CSI communiquait à la recourante son refus de prendre en charge les frais liés au décompte de chauffage. Quand bien même elles ne se présentent pas comme telles, ces deux lettres constituent deux décisions; en effet, la mention du terme "décision" n'est pas une condition nécessaire à l'existence d'une décision (arrêt du Tribunal administratif GE.2006.0042 du 16 juin 2006). L'absence d'indication des voies de droit ne prive pas non plus la décision de cette qualité. Les parties ont, pour le surplus, admis au moins implicitement cette qualification. Il convient de relever ici que la LJPA a été abrogée et remplacée par la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV. 173.36), entrée en vigueur le 1^er janvier 2009, qui définit à son art. 3 dans les mêmes termes la notion de décision.

3.                                On comprend, à la lecture de l'acte du 30 septembre 2008, que la recourante conclut, en substance, à ce que son recours interjeté auprès du SPAS contre la décision rendue le 22 octobre 2007 soit déclaré recevable et à ce que le CSI prenne en charge le solde du décompte de charges établi par Y.________ SA pour la période du 1^er juillet 2006 au 30 juin 2007.

La recourante ne conteste en revanche pas la décision du 5 octobre 2007 mettant fin à l'octroi du revenu d'insertion.

a) A l'appui de sa première conclusion, soit la recevabilité de son recours déposé auprès du SPAS, la recourante fait valoir que la décision du 22 octobre 2007 ne contient aucune indication des voies et délai de recours.

Selon l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 74 al. 1 LASV, 2^ème phrase, qui dispose que l'autorité de recours et le délai de recours doivent figurer dans la décision. D'après un principe général du droit, déduit de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du citoyen, le défaut d’indication ou l’indication incomplète ou inexacte des voies de droit ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties (cf. ATF 123 II 231 consid. 8b p. 238; 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297 consid. 2 et les arrêts cités). Réciproquement toutefois, l'art. 5 al. 3 in fine Cst. impose au citoyen d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (GE.2006.0177 du 19 avril 2007).

Ainsi, lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué sur les moyens d'attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119 IV 330 consid. 1c). Une plus grande sévérité serait de mise à l'endroit d'un homme de loi qu'à l'égard d'un simple particulier (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299).

Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l'administration relative à l'indication des voies et délais de recours. Il n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu'un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n'est plus admis à s'en prévaloir (cf. ATF 104 V 162 consid. 3; 102 Ib 91 consid. 3). Dans l'arrêt GE.2001.0029 du 12 septembre 2001, le Tribunal administratif avait considéré comme tardif un recours déposé un peu plus de trois mois après la notification de la décision, qui était intervenue au début du mois de décembre. Dans une autre affaire (AC.1999.0087 du 11 janvier 2000), un délai d'action de plus de trois mois avait aussi été jugé excessif. Cependant, le Tribunal administratif avait admis la recevabilité d'un recours interjeté environ trois mois après notification de la décision, au vu des circonstances particulières de la cause (PS.1998.0106 du 28 juillet 1998).

b) Avant d'examiner si le délai dans lequel a agi la recourante est raisonnable, il sied de définir par quel acte la recourante a saisi l'autorité contre la décision du 22 octobre 2007. La recourante s'est en effet d'abord adressée au Préfet de Lausanne par lettre du 10 janvier 2008, puis à la Cour de droit administratif et public par acte du 5 mai 2008, laquelle a transmis l'affaire au SPAS.

Le Tribunal fédéral a considéré qu'un recours adressé en temps utile à une autorité incompétente doit être transmis à l'autorité compétente et que le délai est alors tenu pour respecté; il s'agit d'un principe général du droit qui concerne l'ensemble de l'ordre juridique et dont la validité s'étend également au droit cantonal lorsque celui-ci ne comporte pas de disposition législative différente expresse  (ATF 118 Ia 241 consid. 3c p. 243 s., traduit in JdT 1995 I p. 538). La LJPA prévoit, à son art. 31 al. 4, 2^ème phrase, que l'acte de recours mal adressé est transmis sans délai à l'autorité compétente. La LPA-VD rappelle cette même règle (art. 7 al. 1^er) et précise que le délai est réputé sauvegardé lorsque la partie s'adresse en temps untile à une autorité incompétente (art. 20 al. 2). Le principe posé par la jurisprudence fédérale, qui ne réserve que le droit cantonal contraire, est donc pleinement applicable.

Il ressort clairement de la lettre adressée le 10 janvier 2008 au Préfet de Lausanne (exerçant, en vertu de l'art. 19 al. 1 let. a de la loi du 27 mars 2007 sur les préfets et les préfectures [Lpréf; RSV 172.165], la compétence de président de la commission de conciliation en matière de baux prévue par la loi du 12 mai 1982 fixant la procédure dans les contestations relatives aux baux à loyer immobiliers et aux baux à ferme non agricoles [LPCBL; RSV 221.311]) que la recourante contestait la décision du CSI du 22 octobre 2007, et qu'elle n'entendait pas s'opposer à Y.________ SA dans une procédure civile en raison du décompte des charges du 14 septembre 2007. C'est donc bien par cette lettre, et non par acte du 5 mai 2007, comme l'a considéré le SPAS, qu'elle a saisi une autorité d'un recours contre la décision du 22 octobre 2007. En conséquence, c'est la date du 10 janvier 2008 qui est déterminante pour le calcul du délai dans lequel la recourante a agi contre la décision du 22 octobre 2007.

c) On ignore quand, précisément, a été notifiée la décision du CSI du 22 octobre 2007. Quoi qu'il en soit, moins de trois mois séparent la notification de la décision du dépôt de l'acte de recours. On ne saurait donc d'emblée considérer, au vu de la jurisprudence exposée ci-dessus (arrêts GE.2001.0029 du 12 septembre 2001, AC.1999.0087 du 11 janvier 2000 et PS.1998.0106 du 28 juillet 1998), le recours comme manifestement tardif; l'admission de sa recevabilité dépend donc essentiellement des circonstances du cas d'espèce.

En l'occurrence, la recourante, qui ne semble pas avoir de connaissances juridiques particulières, n'était pas assistée au moment où elle a reçu la décision du 22 octobre 2007, en sorte qu'elle ne pouvait, de manière aussi prompte que l'aurait fait un mandataire professionnel, déterminer les voies de recours contre la décision rendue, ainsi que le délai pour agir. De plus, elle ne pouvait pas connaître les voies de droit en se reportant à la précédente décision du 5 octobre 2007, qui ne contenait, elle non plus, pas d'indication à ce sujet.

La recourante indique avoir demandé conseil auprès de l'OSE. En agissant ainsi, elle a fait preuve de la diligence requise par la jurisprudence. Le renseignement qui a été transmis à la recourante s'est révélé inexact, puisque le Préfet de Lausanne n'était pas compétent pour statuer sur le recours contre la décision du 22 octobre 2007. Cependant, cette erreur s'est révélée sans conséquence, puisque, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF précité 118 Ia 241 consid. 3c p. 243 s., traduit in JdT 1995 I p. 538), le recours est considéré comme déposé auprès de l'autorité compétente à la date où il a été remis à une autorité incompétente.

Au vu de la situation de la recourante, et du délai, somme toute relativement court - moins de trois mois - dans lequel elle a agi, le recours contre la décision du 22 octobre 2007 doit être déclaré recevable.

d) La recourante a conclu à ce que le CSI prenne en charge le solde du décompte de charges établi par Y.________ SA pour la période du 1^er juillet 2006 au 30 juin 2007.

Le SPAS, dans sa décision du 11 septembre 2008, ne s'est prononcé que sur la recevabilité du recours. Afin de garantir une double instance à la recourante, la question de fond ne sera pas tranchée dans le présent arrêt. La décision attaquée sera annulée et, conformément à l'art. 90 al. 1 in fine LPA-VD, la cause sera renvoyée au SPAS, qui sera chargé de statuer au fond.

4.                                Au vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la cause renvoyée au SPAS pour examen au fond. Vu l'issue du litige, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). La recourante, qui n'est pas assistée, n'a pas droit à l'allocation de dépens.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision rendue le 11 septembre 2008 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est annulée.

III.                                La cause est transmise au Service de prévoyance et d'aide sociales pour décision sur le fond.

IV.                              L'arrêt est rendu sans frais et il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 27 janvier 2009

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.