TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 octobre 2010

Composition

M. Xavier Michellod, président; MM. François Gillard et Guy Dutoit, assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.

Recourant

X.________, à Vevey, représenté par Service d'aide juridique aux exilés (SAJE), à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la population (SPOP), à Lausanne,

Autorité concernée

EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants, à Lausanne.

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 28 janvier 2009 (aide d'urgence)

Vu les faits suivants

A. X.________, ressortissant de la République démocratique du Congo né le 19 mars 1977, est entré en Suisse le 25 avril 2001. Il a déposé une demande d'asile en mai 2001.

Par décision du 28 septembre 2001, l'Office fédéral des réfugiés (actuellement: Office fédéral des migrations, ODM) a dénié la qualité de réfugié à l'intéressé et prononcé son renvoi de Suisse, dans un délai au 15 décembre 2001.

B. X.________ a formé recours contre cette décision par acte du 25 octobre 2001. Le 27 novembre 2001, le recours a été déclaré irrecevable par la Commission suisse de recours en matière d'asile, l'avance de frais n'ayant pas été versée dans le délai imparti.

C. Une demande de soutien à l'exécution du renvoi de X.________ a été déposée le 8 janvier 2002, à laquelle l'Office fédéral des réfugiés a répondu favorablement le 1^er février 2002.

D. A partir du 27 novembre 2007, X.________ a régulièrement présenté des demandes d'aide d'urgence, aide qui lui a été octroyée dès le 1^er janvier 2008 sous la forme d'un hébergement, d'abord individuel puis collectif, et de prestations de première nécessité telles que nourriture, vêtements, articles d'hygiène et soins médicaux.

L'aide d'urgence octroyée à l'intéressé a notamment été reconduite par décision du SPOP du 28 janvier 2009, dont il résulte en particulier ce qui suit:

"Attendu que l'intéressé(e), n'étant au bénéfice d'aucun titre de séjour valable, séjourne illégalement sur le territoire vaudois,

Compte tenu de la situation matérielle actuelle de l'intéressé(e),

Vu les art. 49 à 51 de la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA) et 4a de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise,

Le Service de la population décide d'octroyer des prestations d'aide d'urgence à M. X.________ pour la période du 28.01.2009 au 16.02.2009.

La présente décision sera exécutée par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) qui

- calculera le droit effectif aux prestations, en tenant compte d'éventuels revenus ou droit à des revenus;

- décidera du type et du lieu d'hébergement;

- déterminera les modalités d'octroi d'éventuelles prestations supplémentaires.

Hébergement au centre Evam de Vevey, (…) sous réserve de décisions ultérieures de l'EVAM.

M. X.________ est tenu(e) de quérir en personne les prestations accordées. L'aide d'urgence peut être renouvelée, sur demande présentée personnellement au guichet du Service de la population."

E. X.________ a formé recours devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre cette décision par acte du 24 février 2009, concluant, avec suite de dépens, à son annulation, respectivement à ce que la violation des art. 5 par. 1 let. f CEDH et 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH soit constatée. Il a fait valoir, en substance, que le régime de l'aide d'urgence auquel il était soumis constituait une mesure privative de liberté au sens de l'art. 5 par. 1 let. f CEDH, compte tenu de l'intensité de la contrainte résultant de "l'assignation à un centre collectif d'hébergement surveillé nuit et jour par des agents de sécurité, de la réglementation de la vie dans le centre, de la distribution des biens par l'autorité, de la suppression des prestations financières et de toutes prestations en matière de transports et de communications, de toute forme de vie privée à l'abri des regards ou en dehors du contrôle et de la surveillance de l'autorité, ainsi que de l'obligation de se rendre par quinzaine au moins (mais aussi souvent que l'autorité de police en décidera[it]) auprès de l'autorité de police des étrangers pour le renouvellement de la « décision d'octroi d'aide d'urgence »"; à son sens, ces mesures, dont le but de "décourager à la poursuite du séjour en Suisse", restreignaient sa liberté personnelle de façon particulièrement lourde, et dépassaient en intensité et en étendue ce qui était inhérent à un régime de vie en hébergement collectif, respectivement ce qui était inhérent au contrôle de la présence d'un étranger sur le territoire suisse - étant précisé qu'il n'avait pas le loisir, "parce que sa survie en dépend[ait]", de renoncer à l'aide d'urgence, après la suppression des prestations d'aide sociale et du droit de travailler. Il relevait encore que l'absence à l'heure fixée entraînait la suppression de la prestation, y compris celle du repas, qu'errer dans la rue sans but à l'extérieur du centre, faute de moyens financiers, ne permettait que théoriquement de se soustraire à la contrainte sur la vie privée, et qu'il ne pouvait guère entretenir ses relations sociales ou affectives ni faire aucune activité sans argent.

En outre, il estimait que la décision attaquée ne désignait pas clairement la mesure de contrôle administratif à laquelle il était assujetti, le SPOP n'ayant jamais ordonné une telle mesure, ne l'ayant pas motivée en lien avec l'objectif d'exécution du renvoi, n'indiquant pas quelle était sa limite de temps prévisible, et ne motivant pas davantage la prolongation de la mesure pour une durée indéterminée; en renouvelant de manière automatique et stéréotypée la décision d'octroi d'aide d'urgence, l'autorité agissait ainsi, selon lui, en violation des garanties essentielles de procédure protectrices de la liberté personnelle. A cet égard, il faisait valoir que la répartition des compétences telle que découlant des art. 18 et 19 RLARA compliquait encore la défense juridique, en attribuant à l'EVAM des compétences centrales en rapport avec la contrainte administrative, en particulier concernant le choix de la place d'hébergement - ce qui n'était pas conforme à l'art. 50 LARA, à tout le moins à l'art. 5 CEDH, puisque le contrôle judiciaire de la mesure privative de liberté, qui devait intervenir à bref délai, ne pouvait être sans arbitraire "dilué dans les procédures gracieuses d'opposition et de plainte de l'autorité de surveillance".

La décision attaquée ne pouvait au demeurant s'appeler « octroi d'aide d'urgence », dans la mesure ou il était "faux de prétendre que le recourant
« demand[ait] » l'aide d'urgence" (il demandait l'aide sociale). Selon l'intéressé, la loi aurait dû prévoir une décision de suppression de l'aide sociale, respectivement ordonnant l'insertion dans le régime de l'aide d'urgence, comme mesure de contrainte en vue de l'exécution du renvoi, décision qui devrait être motivée par rapport aux objectifs poursuivis et aux circonstances individuelles de l'étranger à renvoyer, et susceptible de contrôle judiciaire à bref délai; il fallait ensuite que la durée du régime de contrainte prononcé soit déterminée, respectivement que la loi prévoie une procédure permettant de demander la réintégration dans l'aide sociale et la levée du régime de contrainte lorsque la prolongation de la mesure restrictive ne trouvait plus de justification ou devenait disproportionnée. En l'espèce, comme autorité chargée de l'exécution du renvoi, le SPOP aurait ainsi dû motiver la mesure de contrainte en rapport avec l'objectif d'exécuter le renvoi dans les circonstances particulières du cas; cette motivation n'existait nulle part, et l'on ignorait la durée de la contrainte - le SPOP n'ayant fait aucune démarche concrète en vue de l'exécution du renvoi depuis 2005. L'octroi de l'aide d'urgence, qui devait être motivé par l'existence d'une procédure de renvoi en cours, ne se justifiait plus; la mesure privative de liberté, sous cet angle également, était dès lors arbitraire. Enfin, cette situation perturbait selon le recourant l'accès à une voie de recours effective au sens de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH, puisque le juge était appelé à statuer sur autre chose (l'octroi d'une aide) que ce dont le recourant se plaignait (le prononcé d'une mesure de contrainte).

Invité à se déterminer, l'EVAM a indiqué, par écriture du 16 mars 2009, qu'il n'avait pas d'observations particulières à formuler.

Dans sa réponse du 27 mars 2009, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, relevant en premier lieu que, par définition, une mesure de contrainte était ordonnée contre le gré de la personne concernée; or, l'aide d'urgence n'était octroyée que sur requête, et pour autant que la personne qui en faisait la demande fût dépourvue de tout autre moyen de survie. On ne pouvait pas davantage parler de mesure de contrôle, le SPOP ne donnant aucune suite au cas où un bénéficiaire de l'aide d'urgence ne venait pas en demander la prolongation; du point de vue de la procédure de renvoi, les personnes qui recevaient l'aide d'urgence et celles qui n'y faisaient pas appel étaient ainsi traitées de la même manière. S'agissant de la répartition des compétences, l'autorité intimée estimait que le contenu des prestations relevait de l'exécution de la décision, dévolue à l'EVAM par l'art. 50 al. 2 LARA; l'EVAM, qui connaissait personnellement l'intéressé, était en effet le mieux à même de recevoir ses requêtes et ses doléances, de se prononcer sur leur bien-fondé et de délivrer les prestations correspondantes, pour autant qu'il y ait droit, respectivement de lui attribuer un lieu d'hébergement concret. En outre, l'interdiction qui était faite au recourant de travailler découlait de l'art. 43 al. 2 LAsi, auquel le SPOP n'avait pas le pouvoir de déroger. Concernant la motivation de la décision d'octroi de l'aide d'urgence litigieuse, la décision en cause mentionnait la situation légale de l'intéressée - lequel appartenait à l'une des catégories d'étrangers qui ne pouvaient plus, de par leur statut en Suisse, bénéficier d'un autre régime social -, de sorte qu'elle était correctement motivée à ce titre. Quant à un manque de diligence dans l'exécution de son renvoi, il appartenait en premier lieu au recourant de se conformer à l'injonction qui lui était faite de quitter le territoire suisse dans le délai imparti, en l'occurrence au 15 décembre 2001; s'il ne disposait pas des documents de voyage nécessaires, il lui incombait d'effectuer les démarches en vue de préparer son retour et de ne pas prolonger inutilement son séjour en Suisse, à tout le moins de collaborer dans ce sens. Or, l'intéressé n'avait rien entrepris pour quitter le territoire suisse, de sorte que l'autorité intimée avait été contrainte d'effectuer les démarches elle-même, en vue d'obtenir des documents lui permettant de voyager. Elle avait à cet égard adressé une demande de soutien à l'exécution du renvoi le 8 janvier 2002 à l'Office fédéral des réfugiés, puis avait "relancé" l'ODM le 15 avril 2008; force était de constater que la lenteur du processus était imputable d'une part au comportement du recourant lui-même, d'autre part aux autorités de son pays d'origine. Etait annexée copie de la réponse de l'ODM du 21 avril 2008 à son courrier du 15 avril 2008, dont la teneur est la suivante:

"Actuellement, l'Ambassade de la RDC [i.e. République démocratique du Congo] établit des laissez passer uniquement pour des retours volontaires. Par conséquent, si l'intéressé souhaite rentrer, il doit se rendre personnellement à l'Ambassade et attester de sa volonté, librement consentie, de retourner en République Démocratique du Congo.

Des démarches sont en cours en vue d'améliorer cette situation. Si celle-ci devait se débloquer, nous ne manquerions pas de vous tenir informés de la suite à donner à ce dossier."

F. Le tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. a) Confrontée à une affaire en tout point similaire, la CDAP a d'ores et déjà eu l'occasion, dans un arrêt du 21 avril 2009 (PS.2009.0004), de se prononcer sur la recevabilité du recours (consid. 1), respectivement de trancher les questions faisant l'objet du présent litige (consid. 4-5). Il en résulte en particulier ce qui suit (consid. 1-6):

" 1. Il y a d'abord lieu d'examiner la recevabilité du recours.

a) La jurisprudence considère que les conclusions en constatation sont irrecevables lorsque l’administré a simultanément la faculté de prendre des conclusions condamnatoires (ATF 121 V 311 consid. 4a; 108 Ib 540 consid. 3 et les références citées; voir aussi arrêt PS.2006.0277 du 18 juillet 2008 consid. 1, confirmé par le Tribunal fédéral par arrêt 8C_681/2008 du 20 mars 2009, destiné à la publication). En l'espèce, on peut admettre que le recourant conclut à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que l'assistance ordinaire lui soit maintenue, subsidiairement que les prestations de l'aide d'urgence soient plus étendues que celles qui lui ont été octroyées jusqu'ici, notamment sous l'angle de l'hébergement. En ce sens, il peut être retenu que le recourant a pris une conclusion condamnatoire, de sorte que le recours est recevable.

Par ailleurs, même si la décision attaquée concerne la période du 12 janvier au 12 février 2009, soit une courte période révolue, le recourant a un intérêt actuel à faire constater que l'aide d'urgence est illicite. On doit en effet considérer que son recours critique l'ensemble des décisions postérieures au 12 janvier 2009 et tend même à obtenir des prestations accrues à l'avenir, quand bien même les décisions de première instance n'auraient pas encore été prises à ce sujet (cf. PS.2006.0277 précité consid. 1).

b) (…)

2. Le recourant (…) affirme que le régime de l'aide d'urgence est une mesure privative de liberté au sens de l'art. 5 par. 1 let. f CEDH; faute de base légale appropriée et de garanties de procédure suffisantes, il serait ainsi arbitraire. (…) le recourant déclare que la situation perturbe l'accès à une voie de recours effective au sens de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH, car le juge est appelé à statuer sur autre chose (l'octroi d'une aide) que ce dont le recourant se plaint (le prononcé d'une mesure de contrainte). Enfin, le recourant reproche à la loi de ne pas prévoir de décision de suppression de l'assistance ordinaire, respectivement qui ordonne l'insertion dans le régime d'urgence, ni une procédure pour demander la réintégration dans l'assistance ordinaire et, en substance, de ne pas prévoir une telle réintégration après l'écoulement d'une certaine période à l'aide d'urgence.

a) Selon l'art. 81 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), modifié par la novelle du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1^er janvier 2008 (RO 2006 4745, 2007 5573, FF 2002 6359), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l’aide sociale nécessaire, à moins qu’un tiers ne soit tenu d’y pourvoir en vertu d’une obligation légale ou contractuelle, ou l’aide d’urgence, à condition qu’elles en fassent la demande.

L’art. 82 al. 1 et 2 LAsi, également dans sa version modifiée par la novelle du 16 décembre 2005, a la teneur suivante:

« ¹L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime de l’aide sociale.

²Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence. »

D'après le Tribunal fédéral, il résulte de cette réglementation que la personne qui a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de renvoi exécutoire n'a plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais seulement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF 130 II 377 consid. 3.2.1 p. 381). La mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons. Ceux-ci sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 131 I 166 consid. 8.5 p. 184).

b) La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) prévoit à ses art. 3 et 10 al. 1 que les demandeurs d'asile ont droit à l'assistance, à savoir à l'aide ordinaire, sur décision de l'EVAM. S'agissant en revanche des personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois, elles n'ont droit qu'à l'aide d'urgence, sur décision du département (art. 6 al. 3, 49 et 50 al. 1 LARA [par le SPOP]). L'art. 49 LARA dispose en effet:

« Art. 49 Principe

¹ Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois ont droit à l'aide d'urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien.

² (…) »

Dans un arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008 ayant fait l’objet d’une procédure de coordination selon l’art. 34 al. 1^er du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1), le tribunal a constaté que nonobstant le fait que la LARA n’avait pas été modifiée à la suite de l’entrée en vigueur des modifications du nouvel art. 82 al. 2 LAsi, il ressortait des débats parlementaires vaudois que le législateur cantonal n’avait pas voulu traiter différemment les requérants d’asile ayant fait l’objet d’une décision de non-entrée en matière (NEM), les personnes séjournant illégalement dans le canton et les requérants d’asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d’une procédure extraordinaire. Toutes ces personnes ne peuvent bénéficier que de l’aide d’urgence et non de l'assistance ordinaire.

b) (…)

3. a) Selon l'art. 12 Cst., "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine."

Selon le Tribunal fédéral, le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (cf. ATF 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; 130 I 71 consid. 4.1 p. 74). L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 121 I 367 consid. 2c p. 373).

La mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. peut être différenciée selon le statut de la personne assistée. Ainsi, pour les requérants d'asile sous le coup d'une décision de non-entrée en matière, aucun intérêt d'intégration n'est à poursuivre et aucun contact social durable ne doit être garanti au regard du caractère en principe temporaire de la présence de l'intéressé sur le territoire suisse. L'octroi de prestations minimales se justifie aussi afin de réduire l'incitation à demeurer en Suisse (ATF 131 I 166 consid. 8.2 p. 182). Cette différenciation découle également des art. 82 et 83 LAsi qui opèrent une claire distinction entre l'aide sociale et l'aide d'urgence. On rappellera par ailleurs que les causes de l'indigence n'ont pas d'incidence sur le droit d'obtenir l'assistance minimale garantie par l'art. 12 Cst. (ATF 134 I 65 consid. 3.3 p. 71). Ainsi, la suppression de l'aide d'urgence ne saurait être motivée par le refus de l'intéressé de coopérer avec les autorités en vue de son expulsion du territoire. Elle ne saurait être utilisée comme un moyen de contrainte pour obtenir l'expulsion ou pour réprimer des abus en matière de droit des étrangers (ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174 et consid. 7.1 p. 179, ainsi que les références citées; voir aussi Giorgio Malinverni, L'interprétation jurisprudentielle du droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse in: Liber Amicorum Luzius Wildhaber, 2007, p. 433).

b) Dans le canton de Vaud, l'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a al. 3 LASV dans les termes suivants:

« L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature. Elle comprend en principe:

a. le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif;

b. la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène;

c. les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;

d. l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité. »

Ainsi, le contenu de l’aide d’urgence tel que défini à l’art. 4a LASV comporte plusieurs aspects. Il s’agit de prestations en nature (nourriture, habits, articles d’hygiène etc.) ou de prestations en espèce, de logement collectif ou de logement individuel, ainsi que d’autres prestations de première nécessité qui peuvent consister en prestations financières (Exposé des motifs et projets de lois sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers, Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 2006, p. 8342 ss, spéc. p. 8348). Cet article laisse ainsi une large marge d'appréciation à l'administration.

Le Guide d'assistance 2009 adopté par le Conseil d'Etat, qui concrétise
l'art. 4a LASV et constitue une directive au sens de l'art. 21 LARA, prévoit à son
ch. 241 que l'aide d'urgence est délivrée selon les modalités suivantes:

¹ Art. 14 RLARA Prestations d'aide d'urgence.

Les bénéficiaires de l’aide d’urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature.

² L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux personnes adultes sans enfants:

• hébergement dans un centre collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;

• trois repas par jour (prestation en nature);

• articles d’hygiène indispensables sous forme de bons;

• vêtements sous forme de bons;

• Art. 15 RLARA Prestations en nature

les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV

² L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux familles et aux bénéficiaires de l’aide d’urgence qui, en raison de leur situation personnelle ou médicale, ne peuvent être hébergés dans une structure dispensant des prestations en nature:

• hébergement dans un centre collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;

• prestations en espèces conformément aux normes d’aide d’urgence.

³ Types de prestations et leur délivrance selon typologie:

	Célibataires et couples sans enfants	Familles et cas vulnérables (définis par la PMU)
Hébergement	Centre d’aide d’urgence (présence d’un intendant)	Foyer collectif (présence d’un intendant)
Assistance	En nature, y compris les repas	En espèces: Fr. 9.50 par jour/personne
Encadrement	Psychosocial et sécuritaire	Psychosocial, social et sécuritaire
Médical	Assurance-maladie et accès au réseau Farmed	Assurance-maladie et accès au réseau Farmed

c) Le Tribunal cantonal a déjà statué à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la CEDH et à la Constitution fédérale, notamment par arrêt précité du 14 juillet 2008 (PS.2007.0214) relatif à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, et par arrêt du 18 juillet 2008 (PS.2006.0277 précité, rendu également selon la procédure de coordination, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 8C_681/2008 du 20 mars 2009) traitant de requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse.

aa) Dans le premier cas (PS.2007.0214), le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, était conforme à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale, ainsi qu'à l'art. 14 CEDH interdisant les discriminations.

En particulier, l'art. 8 CEDH ne permettait pas d'imposer aux Etats, à titre "d'obligation positive", qu'ils fournissent aux citoyens une assistance financière - ou un appartement - afin qu'ils puissent profiter à un certain niveau de leur vie privée et familiale (consid. 5). De surcroît, on ignorait le montant des prestations en espèces que l'intéressé recevait, de sorte qu'on ne pouvait prétendre que l'aide était si faible qu'elle rendait impossible toute relation personnelle; il n'apparaissait donc pas, en l'état, qu'elle puisse porter atteinte à un droit constitutionnel de l'intéressée, étant précisé que cette affirmation pourrait ne pas être exacte une fois le contenu précis de l'aide connu ou si celle-ci devait perdurer (consid. 7).

bb) Dans la seconde cause, le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse, demeurait conforme à l'art. 7 Cst. protégeant la dignité humaine, à l'art. 10 Cst. protégeant la liberté personnelle, à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, et aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale.

En particulier, le fait de ne pas pouvoir choisir et cuisiner ses aliments ne constituait pas, en soi, une atteinte à la dignité humaine, ne portait pas atteinte au noyau dur du droit au minimum vital et n'équivalait pas davantage à un traitement inhumain ou dégradant (consid. 7). Au consid. 6 de l'ATF 8C_681/2008 du 20 mars 2009 confirmant ce jugement cantonal, le Tribunal fédéral a répété que le fait qu'en l'espèce l'hébergement et la nourriture étaient fournis en nature n'apparaissait pas contraire aux exigences minimales de l'art. 12 Cst.).

De même, s'agissant du refus de prestations financières (consid. 9), le Tribunal cantonal a retenu dans le cas d'espèce que les prestations allouées toutes en nature satisfaisaient aux besoins d'hébergement, de nourriture, d'articles d'hygiène, de vêtements et de soins médicaux d'urgence. Les décisions entreprises octroyaient également "d’autres prestations de première nécessité ". Celles-ci devaient permettre de répondre au droit fondamental notamment de pouvoir communiquer avec ses semblables ou ses proches. Point n’était besoin que des prestations financières soient versées pour que l’essence des droits garantis par les art. 13 Cst. ou 8 CEDH ne soit pas atteinte. Au consid. 7 de l'ATF 8C_681/2008 du 20 mars 2009 précité, le Tribunal fédéral a laissé indécise la question de savoir si le destinataire de l'aide d'urgence pouvait prétendre à l'octroi d'un argent de poche, en plus d'éventuelles prestations en nature, à tout le moins pour des éventualités où l'aide d'urgence se prolongeait. En effet, il ressortait de la prise de position de l'EVAM déposée devant la Haute Cour que les bénéficiaires de l'aide d'urgence pouvaient suivre des programmes d'occupation qui avaient un lien direct avec leur lieu de vie (par exemple des travaux de nettoyage ou de surveillance). Ils recevaient pour cela une rémunération qui s'ajoutait à l'assistance en nature. En l'espèce, il fallait admettre que le recourant serait certainement en mesure, par une occupation au centre, de gagner par ses propres moyens un minimum d'argent de poche.

Le Tribunal a néanmoins admis le recours sur un point (consid. 8): dans la mesure où l'aide d'urgence était délivrée à des personnes susceptibles d’y avoir recours pendant plus que quelques jours, il était indispensable, pour qu’elle soit conforme à la dignité humaine, qu’un espace privatif soit aménagé afin que ses bénéficiaires puissent s’isoler, ainsi que notamment se dévêtir en échappant au regard d’autrui. Ainsi, l’hébergement collectif devait comprendre un espace privatif auquel le bénéficiaire de l’aide d’urgence devait pouvoir accéder, non seulement pour se changer, mais également pour s’isoler, même temporairement.

4. Le recourant affirme que le régime d'urgence qui lui est imposé équivaut à une privation de liberté au sens de l'art. 5 par. 1 CEDH. Or, aucune base légale ne permettrait une telle privation dans sa situation. Dans ce sens, le fait de qualifier le régime d'urgence « d'aide », alors qu'il s'agit d'une mesure de contrainte perturberait l'accès à une voie de recours effective au sens de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 par. 1 CEDH.

a) Comme l'a indiqué le Tribunal fédéral au consid. 8.2 de son arrêt précité 8C_681/2008 du 20 mars 2009, relatif à un ressortissant étranger en situation illégale, le statut du recourant le plaçait, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de dépendance, qui lui conférait certes le droit d'obtenir de l'aide, mais qui impliquait en contrepartie le devoir de se soumettre à certaines contraintes pouvant limiter sa liberté, à tout le moins tant que celles-ci restaient dans des limites acceptables et ne constituaient pas une atteinte grave à ses droits fondamentaux.

b) Selon l'art. 5 par. 1 CEDH, toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas énumérés sous les lettres a à f et selon les voies légales. Tel est ainsi le cas, selon la let. f, s'il s'agit de l'arrestation ou de la détention régulières d'une personne pour l'empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d'expulsion ou d'extradition est en cours.

Il n'est pas contesté que le recourant, dont le renvoi a été suspendu, ne tombe pas sous le coup de l'art. 5 par. 1 let. f CEDH. Il reste à examiner si le régime d'urgence constitue une mesure de contrainte assimilable à une privation de liberté.

c) Selon la jurisprudence de la CEDH (ACEDH Guzzardi c. Italie du 6 novembre 1980, série A n° 39, p. 33, par. 92 à 93), le droit à la liberté protégé par
l'art. 5 vise la liberté physique de la personne; il a pour but d'assurer que nul n'en soit dépouillé de manière arbitraire. En revanche, il ne concerne pas en principe les simples restrictions à la liberté de circuler. Pour déterminer si un individu se trouve
« privé de sa liberté » au sens de l'art. 5, il faut partir de sa situation concrète et prendre en compte un ensemble de critères comme le genre, la durée, les effets et les modalités d'exécution de la mesure considérée. Entre privation et restriction de liberté, il n'y a qu'une différence de degré ou d'intensité, non de nature ou d'essence. Ainsi, dans l'ACEDH précité, la Cour a relevé, « tout bien pesé », que les circonstances suivantes constituaient une privation de liberté (par. 95):

« Si l’espace dont le requérant disposait pour se déplacer dépassait largement les dimensions d’une cellule et si nulle clôture matérielle ne le circonscrivait, il ne couvrait qu’une faible fraction d’une île d’accès malaisé, du territoire de laquelle un pénitencier occupait les neuf dixièmes environ. M. Guzzardi séjournait dans un secteur du hameau de Cala Reale, qui comportait pour l’essentiel les bâtiments, vétustes voire délabrés, d’un ancien établissement sanitaire, un poste de carabinieri, une école et une chapelle. Il y vivait entouré surtout d’individus assujettis à la même mesure et d’agents de police. La population permanente de l’Asinara habitait presque en entier à Cala d’Oliva, où il ne pouvait se rendre, et elle n’usait apparemment guère de son droit d’aller à Cala Reale. Partant, peu d’occasions de contacts sociaux s’offraient à lui en dehors de ses proches, de ses compagnons et du personnel chargé de la surveillance. Celle-ci s’exerçait de manière stricte et quasi constante. Par exemple, l’intéressé ne pouvait sortir de chez lui entre 22 h et 7 h sans en avertir en temps utile les autorités. Il devait se présenter à ces dernières deux fois par jour et leur indiquer le nom et le numéro de son interlocuteur quand il désirait téléphoner. Il lui fallait leur accord pour chacun de ses voyages en Sardaigne ou sur le continent, lesquels furent rares et se déroulèrent eux aussi, naturellement, sous le contrôle étroit des carabinieri. Il risquait une peine d’"arrêts" s’il enfreignait l’une de ses obligations. Enfin, entre son arrivée à Cala Reale et son départ pour Force s’écoulèrent plus de seize mois (paragraphes 11, 12, 21, 23-42 et 51 ci-dessus).

Aucun de ces éléments ne permet sans doute de parler de "privation de liberté" si on le considère isolément, mais accumulés et combinés ils soulèvent un problème sérieux de qualification au regard de l’article 5 (art. 5). Le traitement incriminé ressemble par certains côtés à l’internement dans une "prison ouverte" ou à l’affectation à une unité disciplinaire (arrêt Engel et autres, précité, p. 26, § 64). »

d) En l'espèce, le recourant affirme que l'assignation à un centre collectif d'hébergement surveillé nuit et jour par des agents de sécurité en uniforme qui exercent une fonction de police, la réglementation de la vie dans le centre, la distribution des biens par l'autorité, la suppression des prestations financières et de toutes les prestations en matière de transports et communications, de toute forme de vie privée à l'abri des regards de l'autorité ou en dehors du contrôle et de la surveillance de l'autorité, l'obligation de se rendre par quinzaine au moins (mais aussi souvent que l'autorité de police en décidera) auprès de l'autorité de police des étrangers pour le renouvellement de la "décision d'octroi d'aide d'urgence", l'ensemble de ces mesures restreignent sa liberté personnelle au sens de l'article 5 par. 1 let. f CEDH, le but de ces mesures restrictives étant de décourager la poursuite du séjour en Suisse. Parce que sa survie en dépend, le recourant ne peut pas se soustraire à la surveillance dans le centre, ni à la réglementation du régime de vie du centre, aux contrôles dans les dortoirs, ni influer sur les horaires pour la distribution des biens. L'absence à l'heure fixée entraîne la suppression de la prestation y compris celle du repas. Errer dans la rue sans but à l'extérieur du centre, faute de moyens financiers, ne permet que théoriquement de se soustraire à la contrainte sur la vie privée. Sans argent, le recourant ne peut guère entretenir de relations sociales ou affectives ni faire aucune activité. Il ne peut concrètement pas se reconstruire une vie privée ou un espace de développement personnel à l'extérieur du centre. Et il n'a pas le loisir de renoncer à l'aide d'urgence après la suppression des prestations d'assistance ordinaire et du droit de travailler.

En définitive, toujours selon le recourant, il subit une double mesure de contrainte, à savoir une contrainte économique sous surveillance et un contrôle administratif. La décision l'assignant au centre de Vennes et lui imposant un service de prestations en nature constitue dès lors une mesure privative de liberté, contraire aux exigences de l'art. 5 par. 1 CEDH.

e) En l'espèce, même si le régime d'urgence est restrictif et contraignant, il ne saurait équivaloir à une privation de liberté prohibée par l'art. 5 par. 1 CEDH. En effet, le recourant n'est pas confiné dans ou hors d'un espace. Fondamentalement, il demeure libre d'aller et venir à l'intérieur et à l'extérieur du centre. Les contraintes liées à l'heure des repas, le manque d'autonomie découlant de l'absence d'argent et le sentiment d'emprisonnement résultant de la surveillance des agents (pour des motifs d'ordre, de sécurité et de réattribution du logement en cas d'absence de plus de 5 jours, cf. art. 30-33 LARA et ch. 61 et 62 du Guide d'assistance) ne sont pas comparables aux conditions régissant une prison ouverte ou une unité disciplinaire. Ces rigueurs sont certes des "restrictions" à la liberté, mais, même prises dans leur ensemble, elles ne constituent pas une "privation" de liberté au sens de la jurisprudence de la CEDH et cela quand bien même, de l'aveu du législateur fédéral, ces restrictions visent entre autres buts à dissuader les requérants d'asile déboutés d'introduire une procédure de reconsidération et à les inciter à quitter rapidement la Suisse (PS.2007.0214 du 14 juillet 2008, précité, consid. 2b et les références citées).

Dans ces conditions, il n'est pas erroné ou trompeur de qualifier un tel régime d'« aide » au lieu de « mesure de contrainte ». Contrairement à ce que soutient le recourant, une telle appellation ne perturbe donc pas l'accès à une voie de recours effective au sens de l'art. 13 CEDH.

5. a) Enfin, le recourant reproche à la loi de ne pas prévoir de décision de suppression de l'assistance ordinaire, respectivement qui ordonne l'insertion dans le régime d'urgence, ni une procédure pour demander la réintégration dans l'assistance ordinaire et, en substance, de ne pas prévoir une telle réintégration après l'écoulement d'une certaine période à l'aide d'urgence.

b) La décision attaquée, dite « d'octroi d'aide d'urgence » indique expressément que le destinataire ne peut plus prétendre « qu'à » une aide d'urgence. Elle signifie ainsi simultanément la suppression de l'assistance ordinaire, suppression contre laquelle l'intéressé peut recourir, comme en l'espèce du reste. En d'autres termes, si la loi aurait effectivement pu prévoir deux catégories de décisions distinctes, l'une de suppression de l'assistance, les autres d'octroi - sur requête - de l'aide d'urgence, le système adopté en pratique demeure néanmoins suffisant dans la mesure où la décision de suppression de l'assistance peut faire l'objet d'un recours.

L'arrêt précité PS.2006.0277 s'est longuement penché sur la question de la compatibilité avec l'art. 12 Cst. de l'aide d'urgence sur une longue durée. En substance, il a conclu que le régime pouvait subsister en tant que tel, même sur une longue durée, mais que son contenu et son étendue devaient être adaptés aux besoins particuliers issus de la longue durée du séjour (consid. 6, illustré par les consid. 7 à 9). En particulier, selon les Recommandations des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) relatives à l'aide d'urgence destinée aux personnes tenues de quitter le pays (i. e. personnes frappées d'une NEM et personnes frappées d'une décision de refus d'asile et de renvoi, à l'exclusion des personnes admises à titre provisoire), « en règle générale, les prestations selon
l'art. 12 Cst. sont inférieures à celles qui sont accordées aux demandeurs d'asile en procédure régulière. Ici aussi, le principe du traitement individuel est à respecter. Dans cette question, il faut aussi prendre en compte les circonstances de chaque cas, entre autres la durée effective du séjour en Suisse et le comportement des personnes en cause » (éd. du 3 mai 2007, valides dès le 1^er janvier 2008, ch. 4.2). « A mesure que le séjour se prolonge, des besoins élémentaires peuvent être pris en compte dans la sphère privée et au sens d'un minimum de participation à la vie sociale (dynamique des besoins de l'existence) » (CDAS, op. cit., note 5 ad ch. 4.2). Il n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence, de sorte qu'on ne saurait reprocher au législateur de ne pas avoir prévu que le bénéficiaire de l'aide d'urgence soit réintégré dans l'assistance ordinaire après l'écoulement d'une certaine période.

6. En conséquence, le recours doit être rejeté (…) et la décision entreprise confirmée. (…)"

b) Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence, mutatis mutandis, dans le cas d'espèce, étant précisé que, dans une affaire comparable jugée le 28 juillet 2009 (8C_326/2009), le Tribunal fédéral a également retenu que, dans la mesure où le recourant restait libre, s'il le souhaitait, de se déplacer dans et hors du centre d'hébergement collectif, l'entrave à sa liberté résultant du régime de l'aide d'urgence (tel qu'appliqué dans le canton de Vaud) ne correspondait pas à une privation de liberté au sens de l'art. 5 CEDH, à défaut d'intensité suffisante (consid. 4.3.3). En l'absence de mesure privative de liberté, c'est ainsi à tort, en l'occurrence, que le recourant se plaint d'une violation de l'art. 5 par. 1 let. f CEDH, respectivement de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH.

On se bornera à ajouter, s'agissant des griefs du recourant concernant la sécurité du droit, respectivement la répartition des compétences entre le SPOP et l'EVAM, que l'art. 10 al. 2 LARA constitue la base légale attribuant à l'EVAM la compétence d'exécuter les décisions du département (par le SPOP) relatives à l'aide d'urgence aux personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois (cf. ég. art. 50 al. 2 LARA). En outre, les décisions rendues par le directeur ou par un cadre supérieur de l'établissement en application de la LARA peuvent faire l'objet d'une opposition auprès du directeur de l'établissement (art. 72 al. 1 LARA), lequel est tenu de statuer à bref délai (art. 72 al. 3 LARA), puis d'un recours au département (art. 73 LARA); la voie du recours administratif au Tribunal cantonal est ouverte contre les décisions et les décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36). En l'espèce, s'il laisse entendre, en particulier, que la surveillance "nuit et jour par des agents de sécurité" dans le centre d'hébergement collectif serait particulièrement intense, le recourant ne soutient pas, dans ce cadre, qu'il aurait été empêché de circuler librement - fût-ce ponctuellement -, et ne se plaint pas davantage de contraintes précises dont il aurait été victime; au vrai, c'est bien plutôt le régime général de l'aide d'urgence en tant que tel qu'il critique. Cela étant, c'est par le biais des voies de droit prévues par les art. 72 ss LARA qu'il pourrait, le cas échéant, recourir aussi bien contre des actes particuliers que contre le comportement général du personnel ou des responsables du centre (cf. ATF 8C_681/2008 du 20 mars 2009, consid. 8).

Enfin, en lien avec la durée du régime de l'aide d'urgence auquel il est soumis, le recourant semble reprocher à l'autorité intimée de n'avoir entrepris "aucune démarche concrète en vue de l'exécution du renvoi depuis 2005". A l'évidence, l'intéressé est particulièrement malvenu de faire un tel grief à l'autorité intimée, dans la mesure où il résulte des pièces versées au dossier, singulièrement du courrier de l'ODM du 21 avril 2008, que les difficultés liées à l'exécution de son renvoi tiennent notamment à son propre comportement.

2. Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 50 LPA-VD) ni allocation de dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision attaquée est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 octobre 2010

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.