TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 25 août 2009
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; M. François Gillard, assesseur,  et M. Guy Dutoit, assesseur; Mme Annick Borda, greffière.

 

recourante

X.________, à Lausanne, représentée par le Centre social protestant La Fraternité, Mme Myriam Schwab Ngamije, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales,

  

Autorités concernées

1.

Centre social régional de Lausanne,

 

2.

Service de la population,

  

 

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 1er avril 2009 (confirmant la décision du CSR de Lausanne du 11 décembre 2008 prononçant une suppression du RI dès avril 2009)

 

Vu les faits suivants

A.                                Ressortissante camerounaise née en 1977, X.________ (ci-après: X.________) est entrée en Suisse illégalement en juin 2003. Infectée par le virus HIV, elle est suivie régulièrement depuis 2005 par le Service des maladies infectieuses du CHUV, à Lausanne.

B.                               Le 21 octobre 2005, X.________ a présenté une demande d’autorisation de séjour. Le 22 février 2006, le Service de la population (SPOP) a informé l’intéressée que, compte tenu de sa situation médicale, il était disposé à donner une suite favorable à sa demande, tout en attirant expressément son attention sur le fait que « l’autorisation de séjour ne sera valable que si l’Office fédéral des migrations en approuve l’octroi. »

C.                               Par décision du 15 mai 2006, l’Office fédéral des migrations (ODM) a refusé de mettre l’intéressée au bénéfice d’une exception aux mesures de limitation au sens de l’art. 13 let. f de l’ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE). X.________ a recouru contre cette décision le 12 juin 2006 et la cause est encore pendante devant le Tribunal administratif fédéral (TAF).

D.                               X.________ a bénéficié de l’ancienne aide sociale vaudoise (ASV) dès le 1^er mai 2005, avant de se voir allouer des prestations du revenu d’insertion (RI) à compter du 1^er janvier 2006.

E.                               Le 11 décembre 2008, le Centre social régional de Lausanne (CSR) a informé X.________ que si elle n’avait pas obtenu une autorisation de séjour d’ici au 31 mars 2009, elle ne pourrait plus bénéficier du RI mais uniquement de l’aide d’urgence mise en place en faveur des personnes séjournant en Suisse sans autorisation. Dans une décision du 1^er avril 2009, le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) a rejeté le recours formé par l’intéressée contre la décision du CSR le 9 janvier 2009.

F.                                X.________ s’est pourvue contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le 16 avril 2009 en concluant au maintien de son droit à recevoir le RI.

G.                               Le SPAS a déposé sa réponse le 28 avril 2009 en concluant à son rejet. Parallèlement, il a requis la levée de l’effet suspensif au recours. Le CSR s’est déterminé le 8 mai 2009 en requérant également la levée de l’effet suspensif. Le SPOP a déposé ses observations le 18 mai 2009 en relevant que la recourante ne pouvait être tenue pour séjournant légalement en Suisse dans la mesure où le TAF n’avait pas restitué l’effet suspensif au recours déposé devant lui le 12 juin 2006. Dans ce contexte, le séjour de la recourante est seulement toléré par le SPOP durant la procédure devant le TAF. X.________ a encore déposé des écritures le 26 mai 2009, dans lesquelles elle a notamment confirmé que le TAF n’avait jamais rendu de décision sur effet suspensif.

H.                               Par décision incidente du 28 mai 2009, la juge instructrice a rejeté la requête précitée et confirmé l’effet suspensif accordé de par la loi au recours.

I.                                   La recourante a produit des observations finales le 15 juin 2009.

J.                                 Le tribunal a statué par voie de circulation.

K.                               Les arguments des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                La recourante soutient en substance qu’elle ne saurait être réduite à l’aide d’urgence car elle ne séjournerait pas illégalement dans le canton de Vaud dès lors qu’elle a déposé une demande d’autorisation de séjour en octobre 2005, que son domicile est connu des autorités et que son dossier est à l’étude auprès du TAF depuis juin 2006.

Pour l’autorité intimée, la recourante est entrée en Suisse sans autorisation en juin 2003, en enfreignant les prescriptions sur la police des étrangers. Elle n’a depuis lors jamais obtenu une quelconque autorisation de séjour et le fait que le canton de Vaud tolère son séjour dans l’attente du jugement du TAF et que son adresse soit connue des autorités depuis plusieurs années ne rendent pas le séjour légal pour autant.

2.                                a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, a abrogé et remplacé la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). Selon l’art. 1^er LASV, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2). Le revenu d’insertion comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV).

Peuvent bénéficier du RI les personnes qui rentrent dans le champ d’application de la LASV. Aux termes de l’art. 4 al. 1 LASV, cette loi s’applique aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton. Selon l’art. 4 al. 2 LASV en revanche, elle ne s’applique pas aux personnes visées par la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers, à l’exception des dispositions relatives à l’aide d’urgence. L’art. 1^er du règlement d’application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV; RSV 850.051.1), qui régit l’action sociale cantonale sans inclure l’aide d’urgence (al. 1), précise qu’il s’applique aux personnes qui sont domiciliées ou en séjour au sens de l’art. 4 LASV et qui disposent d’un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement (al. 2). A cet égard, la LASV se distingue clairement de l’ancienne LPAS, qui ne subordonnait pas l’octroi de l’aide sociale à la détention d’un titre de séjour, mais à la seule condition de la résidence sur territoire vaudois (arrêt du Tribunal administratif PS.2004.0166 du 13 avril 2005).

3.                                La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RSV 142.21) est entrée en vigueur le 1^er septembre 2006, à l’exception de divers articles ayant fait l’objet d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 14 septembre 2006 (CCST.2006.0004), parmi lesquels notamment les art. 49 et 50 al. 1 LARA, entrés en vigueur le 1^er novembre 2006, en même temps que les art. 4 al. 2 et 4a LASV. En vertu de l’art. 2 al. 1 LARA, cette loi s’applique :

« 1.    aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale;

2.    aux personnes au bénéfice d’une admission provisoire;

3.    aux personnes à protéger au bénéfice d’une protection provisoire;

4.    aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois;

5.    aux mineurs non accompagnés au sens de l’article 3 de la présente loi. »

Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois (ch. 4 ci-dessus) font l’objet du titre V de la LARA dont l’art. 49 prévoit qu’elles « ont droit à l’aide d’urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ». En d’autres termes, ces personnes sont soumises à la LARA, à l’exception de l’aide d’urgence dont les conditions d’octroi et le contenu sont spécialement définis à l’art. 4a LASV.

La LARA a été adoptée par le législateur cantonal en réponse à l’entrée en vigueur, le 1^er avril 2004, de la loi fédérale sur le programme d'allégement budgétaire 2003 (RO 2004 p. 1633 ss). Selon cette loi, les ressortissants étrangers sous le coup d'une décision exécutoire de non-entrée en matière au sens des art. 32 et 34 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31) étaient exclus en principe des dispositions de la loi sur l'asile en ce qui concerne l'aide sociale, le renvoi et son exécution. Selon l’art. 44a LAsi, introduit à cette occasion et en vigueur jusqu’au 31 décembre 2007, ils étaient soumis depuis le 1^er avril 2004 à la législation ordinaire sur les étrangers, de sorte que la Confédération n'assumait plus directement l'assistance de ce groupe de personnes expulsées, mais qu'elle octroyait aux cantons des forfaits limités aux prestations d'aide d'urgence et aux coûts du renvoi (art. 88 al. 1bis LAsi; ATF 131 I 166 consid. 2.1 = JdT 2007 I 75; ATF 130 II 377 consid. 3.2.1; Message du Conseil fédéral concernant le programme d'allégement 2003 du budget de la Confédération du 2 juillet 2003, FF 2003 p. 5091 ss). Dans un arrêt du 9 février 2005 (ATF 2A.692/2004), le Tribunal fédéral a toutefois jugé que, lorsque l'autorité sursoyait à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, la décision de renvoi n’était plus exécutoire et le demandeur d'asile était de ce fait soustrait à l'art. 44a LAsi et pouvait donc bénéficier de l'assistance ordinaire. En réponse à cet arrêt, le législateur fédéral a abrogé le 16 décembre 2005 l’art. 44a LAsi et introduit les art. 81 et 82 al. 1 et 2 LAsi. Ces modifications sont entrées en vigueur le 1^er janvier 2008. Il s’en suit que les requérants d’asile déboutés pour lesquels une autorité sursoit à l’exécution du renvoi pour la durée d’une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire sont désormais réduits à recevoir l’aide d’urgence (PS.2007.0214 du 14 juillet 2008).

L’exposé des motifs et projet de loi sur la LARA précise que celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte l’ensemble des compétences relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux personnes en situation irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la LASV, le législateur cantonal a désormais distingué trois catégories de prestations d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées dans le canton et au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est l’« assistance » fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (voir définitions de l’art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par les art. 19 ss LARA. La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton, dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) qui garantit le droit à toute personne qui est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163). En matière d’aide d’urgence, le législateur cantonal a repris à son compte les objectifs définis par le législateur fédéral dans son programme d’allégement budgétaire. L'exposé des motifs relève en effet que l'intérêt public commande de limiter l'aide aux personnes séjournant en situation irrégulière dans le canton de Vaud au strict nécessaire, afin de ne pas encourager la poursuite d'un séjour illicite (BGC janvier 2006, p. 7826). Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de l’« assistance » aux demandeurs d’asile (BGC janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton.

4.                                Dans le cas présent, le litige porte sur le point de savoir si la recourante est visée par la LARA au sens de son art. 2 al. 1 ch. 4, respectivement si elle séjourne illégalement sur le territoire vaudois et doit donc être réduite à recevoir l’aide d’urgence. L’existence du domicile de la recourante dans le canton de Vaud n’est pas contestée. Seule est litigieuse l’existence d’un droit de présence en Suisse qui rendrait son séjour légal.

La recourante est entrée en Suisse en juin 2003 et a séjourné ensuite pendant deux ans sur sol helvétique sans s’être annoncée auprès des autorités de police des étrangers et sans être au bénéfice d’un titre de séjour valable. A ce stade, elle vivait donc dans la clandestinité sans que sa résidence ne soit connue des autorités précitées. Ce n’est qu’en octobre 2005 qu’elle a finalement requis une autorisation de séjour auprès du SPOP. Toutefois, le dépôt d’une telle demande n’a pas pour effet de modifier le statut juridique du séjour de la recourante. Certes, son domicile et sa situation sont désormais connus de l’autorité, mais ces éléments n’ont pas d’incidence sur le caractère non autorisé de sa présence en Suisse, qui reste par conséquent formellement illégale en droit des étrangers. On rappelle à cet égard que celui qui dépose une demande d’autorisation de séjour doit en principe attendre la décision à l’étranger (art. 17 LEtr), de sorte que le simple fait qu’une demande est en cours ne l’autorise pas à demeurer en Suisse. La décision du SPOP du 22 février 2006 n’y change rien. Cette décision, qui réserve d’ailleurs expressément l’approbation de l’ODM, ne pourra déployer valablement ses effets qu’une fois l’exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers approuvée par l’autorité fédérale (art. 52 al. 1 let. a OLE). Par conséquent, il ne fait pas de doute que, du point de vue du droit des étrangers, la recourante séjourne actuellement en Suisse sans titre de séjour valable. Tout au plus la poursuite de sa résidence sur sol helvétique fait-elle l’objet d’une tolérance des autorités, qui n’est pas ancrée dans la loi.

Dans ces circonstances, il est patent que la recourante ne peut être mise au bénéfice de l’aide sociale ordinaire (RI) puisqu’elle n’est pas titulaire d’un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement (elle n’a jamais bénéficié d’une autorisation de séjour au préalable), tel que le requiert l’art. 1^er al. 2 RLASV. La tolérance dont elle fait manifestement l’objet de la part des autorités n’est pas de nature à modifier ce point. La recourante ne fait clairement pas non plus partie de la catégorie des personnes ayant droit à l’« assistance » des art. 19 ss LARA fournie aux demandeurs d’asile. Aussi, à défaut de pouvoir bénéficier d’autres prestations sociales, la recourante est-elle réduite à revendiquer son droit à une assistance minimale au sens de l’art. 12 Cst., dont le siège des conditions se situe à l’art. 4a LASV sous forme de l’aide d’urgence.

L’examen des débats du Grand Conseil qui ont présidé à la modification, respectivement à l’introduction des art. 4 et 4a LASV sur l’aide d’urgence ne permet pas d’aboutir à une autre conclusion. Certes, à cette occasion, les parlementaires ont surtout débattu du statut des requérants d’asile déboutés. Ils ont toutefois estimé que, outre cette catégorie d’étrangers, ces articles visaient aussi « toute autre personne séjournant sur le territoire cantonal sans autorisation de séjour (« clandestins ») » (BGC janvier 2006, p. 7809). Lors de ces débats, la récolte des signatures pour le référendum contre les modifications des art. 81 et 82 LAsi était en cours (le référendum a abouti le 27 avril 2006 et il a été rejeté le 24 septembre 2006). Des députés ont voulu anticiper l'entrée en vigueur éventuelle de ces dispositions en ajoutant à l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA, à savoir « la présente loi s'applique aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois », le texte « pour autant qu'elles ne soient pas en procédure au sens de la législation fédérale sur l'asile et les étrangers ». Cet amendement aurait permis de distinguer les requérants d'asile qui font l'objet d'une procédure de recours extraordinaire des personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois. Il a été refusé par 76 voix contre 74 et 3 abstentions (BGC février 2006, p. 8313-8315). Ainsi, le législateur cantonal n'a pas voulu « introduire de différenciation pour les personnes qui sont en procédure de recours » et les considère « comme séjournant illégalement », selon les termes employés par le député Sandri (BGC février 2006, p. 8326). A cet égard, la députée Bavaud a encore précisé que cet amendement ne concernait que les demandeurs d’asile et non les personnes sans-papiers. Cet élément tend à confirmer que les députés n’entendaient pas faire de distinction entre les « sans-papiers » inconnus des autorités de police des étrangers et ceux pour lesquels une procédure de recours était engagée, qui demeuraient dans tous les cas dans la catégorie des personnes soumises à l’aide d’urgence (BGC février 2006, p. 8313).

Par conséquent, force est de constater que la recourante séjourne illégalement sur le territoire vaudois et est soumise à l’art. 49 LARA qui lui confère le droit à l’aide d’urgence, à l’exclusion des prestations du RI.

5.                                La décision entreprise doit donc être confirmée et le recours rejeté. L’arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007, RS 173.36.5.1). La recourante, qui succombe, n’a pas droit à des dépens (art. 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, LPA-VD, RSV 173.36).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 1^er avril 2009 est confirmée.

III.                                L’arrêt est rendu sans frais.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 25 août 2009

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.