TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 7 décembre 2009
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; M. François Gillard, assesseur  et M. Guy Dutoit, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

X.________, à ********,

  

Autorité intimée

Département de l'intérieur, Secrétariat général,

  

Autorité concernée

EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants.

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Département de l'intérieur du 15 mai 2009 (confirmant la décision de l'EVAM du 4 avril 2009 supprimant la prestation d'hébergement)

 

Vu les faits suivants

A.                                Par décision de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) des 23 janvier 1991 et 5 février 1992, les premières demandes d'asile de X.________ et de Y.________, ressortissants angolais, ont été rejetées. Les intéressés ont quitté la Suisse le 21 mai 1992. Il y sont revenus le 2 août 1993, accompagnés de leurs deux enfants déjà nés à cette époque, et ont déposé une nouvelle demande d'asile.

B.                               Par décision du 18 mars 1994, l'ODR a constaté que les intéressés n'avaient pas la qualité de réfugiés, a rejeté leur demande d'asile, les a renvoyés de Suisse, a constaté que le refoulement vers l'Angola n'était pas raisonnablement exigible et les a admis provisoirement en Suisse. L'ODR a donc rendu le même jour une décision séparée prononçant l'admission provisoire des intéressés pour une durée initiale de 12 mois et chargeant la police des étrangers du canton de Vaud du règlement ultérieur des conditions de cette admission provisoire.

C.                               Depuis leur seconde entrée en Suisse en août 1993, X.________ et Y.________ ont été pris en charge par la Fondation vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (FAREAS), depuis le 1^er janvier 2008 l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (EVAM). En 2002 et février 2008, ils ont eu deux enfants. Ils se sont séparés en mai 2008.

D.                               De 1993 à ce jour, X.________ semble avoir alterné les périodes de chômage et d’assistance, entrecoupées de quelques engagements temporaires.

E.                               En 1996, X.________ a reconnu avoir touché 14'091.65 francs à titre d’assistance indue (revenus cachés) et a signé une convention de remboursement.

F.                                Le 17 novembre 2006, la FAREAS a rendu une décision de restitution pour assistance indue (revenus non déclarés) d’une montant de 2'183 francs 85.

G.                               X.________ est logé depuis le 24 janvier 2007 dans un hébergement FAREAS, respectivement EVAM, sis à ********.

H.                               Par décision du 30 mai 2007, la FAREAS a fixé les nouvelles modalités de remboursement de la dette que X.________ avait à son égard, soit 300 francs par jour.

I.                                   Le 2 novembre 2007, la FAREAS a rappelé à X.________ que sa dette s’élevait à 60’400.50 francs et qu’il était tenu de la rembourser selon décision du 30 mai 2007 dans la mesure où il était autonome financièrement. Il était également tenu de payer son loyer et ses primes d’assurance-maladie. La FAREAS l’avertissait que, sans paiement de sa part, elle se verrait dans l’obligation de l’expulser de son appartement et de lui allouer une place dans un hébergement collectif.

J.                                 Le 23 novembre 2007, la FAREAS a rendu une décision par laquelle elle supprimait les prestations d’assistance de X.________ et lui ordonnait de libérer le logement mis à sa disposition pour le 17 décembre 2007.

K.                               Le 30 novembre 2007, X.________ a effectué un remboursement de 2'421.50 francs en faveur de la FAREAS.

L.                                Par courrier du 3 décembre 2007, X.________ s’est opposée à la décision précitée, au motif que les mesures prises à son encontre étaient trop rigoureuses.

M.                               Le 26 février 2008, l’EVAM a rendu une décision de restitution pour assistance indue (revenus non déclarés) d’une montant de 61'372.95 francs. Le 29 février 2008, l’EVAM a rendu une décision de restitution pour assistance indue (factures impayées) d’une montant de 23'930.05 francs.

N.                               Le 29 février 2008, procédant à un examen des montants dus, l’EVAM a informé X.________ qu’il lui devait 87'486.85 francs (assistance indue) et que le solde à payer se montait à 58'381.95 francs.

O.                              Le 4 avril 2008, l’EVAM a rejeté l’opposition de X.________. Un ultime délai fixé au 30 avril 2008 lui a été imparti pour quitter le logement mis à sa disposition. Il a été rendu attentif au fait que, passé ce délai, il lui était loisible de rejoindre une structure d’hébergement collectif, après en avoir fait préalablement la demande.

P.                               Le 24 avril 2008, X.________ a interjeté recours contre la décision sur opposition précitée auprès du Département de l’intérieur (DINT). Il a été entendu oralement le 6 juin 2008.

Q.                              Le 15 mai 2009, le DINT a rejeté le recours de X.________ et a confirmé la décision de l’EVAM. Il a estimé qu’au vu de l’ampleur de la dette et de l’entière responsabilité de X.________ de cette situation, la décision était proportionnée et l’intérêt public l’emportait sur les intérêts privés du recourant.

R.                               Le 17 juin 2009, X.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision précitée, en concluant à l’annulation de la décision, le logement dont il dispose à ********, lui étant laissé à disposition. Il estime que la décision attaquée porte atteinte aux art. 9 Cst.-VD (droit au respect de la dignité humaine) et 33 Cst.-VD (droit à un logement d’urgence approprié). Il soutient aussi que cette décision constitue en fait une sanction dépourvue de base légale.

S.                               L’EVAM s’est déterminé le 21 juillet 2009 et le DINT le 22 juillet 2009. Celui-ci relève notamment que tous les centres gérés par l’EVAM sont équipés de pièces privatives permettant l’accueil de visites.

T.                                Le recourant a déposé des observations complémentaires le 18 août 2009. Il conteste en particulier que la sanction ne soit pas limitée dans le temps.

U.                               L’EVAM et le DINT se sont déterminés le 7 septembre 2009. Le DINT considère que le système légal n’impose pas des sanctions limitées dans le temps.

V.                                Le tribunal a statué par voie de circulation.

W.                             Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                                a) En tant que personne admise provisoirement, le recourant est soumis à la loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31). Selon l'art. 81 LAsi, les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande. Selon l'art. 82 al. 1 LAsi, l'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal, à savoir dans le Canton de Vaud la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21). En vertu de son art. 2 al. 1, la LARA s’applique aux personnes admises provisoirement (englobées dans la définition « demandeurs d’asile » selon l’art. 3 LARA).

b) Selon l'art. 20 LARA, l'assistance est, dans la mesure du possible, octroyée sous la forme de prestations en nature et peut prendre la forme d’hébergement, d’un encadrement médico-sanitaire, d’un accompagnement social et, si nécessaire, d’autres prestations en nature (al. 1); l’assistance peut en outre prendre la forme de prestations financières (al. 2). L’art. 21 LARA prévoit que les normes d’assistance fixent les principes relatifs au contenu de l’assistance (al. 1) et que, sur cette base, le département édicte des directives permettant d’établir l’assistance octroyée dans chaque cas, en tenant compte de la situation du bénéficiaire (al. 2). En application de cette disposition, le Chef du DINT édicte chaque année un « Guide d’assistance ».

c) L'assistance aux demandeurs d'asile est accordée à titre subsidiaire (art. 23 al. 1 LARA). Dès que le bénéficiaire des prestations acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat ou l'établissement lui fournissent (art. 23 al. 2 LARA).

Les bénéficiaires de l'assistance sont tenus de fournir des renseignements complets sur leur situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à leur sujet. Ils doivent signaler sans retard tout changement de leur situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression de l'assistance (art. 22 al. 1 LARA). Les autorités administratives communales et cantonales, les employeurs et les organismes s'occupant des bénéficiaires fournissent gratuitement à l'établissement les renseignements et pièces nécessaires à la détermination de l'assistance (art. 22 al. 2 LARA).

d) L'assistance aux demandeurs d'asile et aux mineurs non accompagnés peut être modifiée, limitée ou réduite à l'aide d'urgence dans les cas prévus par la LAsi. L'aide d'urgence ne peut pas contre pas être réduite (art. 69 LARA).

Selon l’art. 83 al. 1 LAsi, applicable par renvoi de l’art. 69 LARA, les services compétents peuvent refuser d’allouer tout ou partie des prestations d’aide sociale, les réduire ou les supprimer si le bénéficiaire:

« a. les a obtenues ou a cherché à les obtenir en faisant des déclarations inexactes ou incomplètes;

b. refuse de renseigner le service compétent sur sa situation économique ou ne l’autorise pas à demander des informations;

c. ne communique pas les modifications essentielles de sa situation;

d. ne fait manifestement pas d’efforts pour améliorer sa situation, refusant notamment le travail ou l’hébergement convenables qui lui ont été attribués;

e. résilie, sans en référer au service compétent, un contrat de travail ou de bail ou provoque par sa faute cette résiliation, aggravant de ce fait sa situation;

f. fait un usage abusif des prestations d’aide sociale;

g. ne se conforme pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l’ait menacé de supprimer les prestations d’aide sociale ».

L’alinéa 2 prévoit que les prestations d’aide sociale perçues indûment doivent être intégralement remboursées et que le montant à rembourser peut être déduit des prestations d’aide sociale à venir.

Selon l’art. 232 du Guide d’assistance FAREAS (édition 2008), les sanctions que l’établissement peut prononcer sont notamment les suivantes:

« • réduction des prestations d’assistance financière (suppression des compléments 1 et 2 de la norme d’entretien ainsi que d’éventuelles prestations supplémentaires),

• modification des modalités d’octroi des prestations d’assistance (par exemple forfait alimentation délivré en nature),

• modification des modalités d’hébergement (transfert d’un logement individuel dans une structure d’hébergement collectif),

• modification des modalités d’octroi de la prestation d’hébergement (suppression de la prestation en nature au profit, si nécessaire, d’une prestation financière minimale permettant d’obtenir un hébergement d’urgence),

• suppression temporaire de la prestation d’hébergement,

• réduction de l’assistance au niveau de l’aide d’urgence,

• en cas d’abus de droit, suppression des prestations d’assistance ».

2.                                a) Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

Selon le Tribunal fédéral, le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (cf. ATF 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; 130 I 71 consid. 4.1 p. 74). L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 121 I 367 consid. 2c p. 373).

L’art. 33 Cst.-VD qui prévoit que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine ne va pas plus loin que l’art. 12 Cst.

b) Dans le canton de Vaud, l'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 840.051) dans les termes suivants:

"1. Toute personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison d'une situation de détresse personnelle présente ou inéluctable.

2. L'aide d'urgence doit en principe être sollicitée par le bénéficiaire, à qui il peut être demandé de collaborer à l'établissement de ses besoins et de quérir les prestations accordées.

3. L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature. Elle comprend en principe:

a.           le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif;

b.           la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène;

c.           les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;

d.           l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité."

c) Le Tribunal cantonal a déjà statué à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101) et à la Constitution fédérale (cf. arrêt PS.2006.0277 du 18 juillet 2008 confirmé par l'ATF 135 I 119; PS.2007.0214 du 14 juillet 2008). Dans le cas PS.2007.0214, le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, était conforme à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale, ainsi qu'à l'art. 14 CEDH interdisant les discriminations. Dans la seconde cause (confirmée par l'ATF 135 I 119), le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse, demeurait conforme à l'art. 7 Cst. protégeant la dignité humaine, à l'art. 10 Cst. protégeant la liberté personnelle, à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, et aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale.

3.                                En l’espèce, la décision litigieuse supprime les prestations d’assistance dont bénéficiait le recourant (qui se limite dès lors à l’aide d’urgence) et lui ordonne de libérer le logement mis à sa disposition par l’EVAM.

a) Le principe de la légalité est consacré par l'art. 5 al. 1 Cst. qui dispose que « Le droit est la base et la limite de l’activité de l’Etat ».

Selon l’art. 83 al. 1 LAsi, mis en œuvre au niveau cantonal par l’art. 69 LARA, les services compétents peuvent refuser d’allouer tout ou partie des prestations d’aide sociale, les réduire ou les supprimer notamment si le bénéficiaire les a obtenues ou a cherché à les obtenir en faisant des déclarations inexactes ou incomplètes (art. 83 al. 1 let. a LAsi) ou si le bénéficiaire ne communique pas les modifications essentielles de sa situation (art. 83 al. 1 let. c LAsi) ou encore ne se conforme pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l’ait menacé de supprimer les prestations d’aide sociale (art. 83 al. 1 let. g LAsi).

Au vu des dispositions qui précèdent, il apparaît que les sanctions prononcées par l’autorité intimée (limitation de l’assistance à l’aide d’urgence et suppression de la prestation d’hébergement en logement privé) en raison de prestations touchées indûment après avoir dissimulé des revenus et en raison de remboursements non effectués malgré une menace de suppression de l’aide sociale reposent sur des lois fédérale et cantonale au sens formel, c’est-à-dire clairement sur une base légale suffisante.

On remarque aussi que les dispositions susmentionnées ne prescrivent pas des sanctions d’une durée limitée. La décision attaquée qui ne limite pas dans le temps la sanction prononcée se fonde ainsi à cet égard également sur une base légale suffisante (sur la proportionnalité de cette absence de limitation, cf. le considérant 3c) ci-dessous).

Les dispositions cantonales en cause respectent en outre les exigences constitutionnelles. On a effet vu ci-dessus que le Tribunal fédéral a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse, demeurait conforme à l'art. 7 Cst. protégeant la dignité humaine, à l'art. 10 Cst. protégeant la liberté personnelle, à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, et aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale (ATF 135 I 119). Il n’y a pas de raison de considérer qu’il en irait différemment pour un requérant d’asile admis provisoirement, la dignité humaine devant s’apprécier de manière égale pour toute personne séjournant en Suisse.

Quant aux dispositions fédérales, leur constitutionnalité n’a pas à être vérifiée par le juge (art. 189 al. 4 Cst.). Celle-ci n’apparaît au demeurant pas douteuse.

b) Les sanctions administratives n’ont pas tant pour but de punir que d’obtenir le respect des règles légales, même si on ne peut pas leur dénier une certaine fonction répressive. L'application du principe de la proportionnalité (découlant de l’art. 5 al. 2 Cst.) permet de ternir compte de leur double finalité – administrative et pénale (sur cette question, cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2^e éd., Berne 2002, p. 116 ss).

Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts (ATF 131 II 110 consid. 7.1 p. 123 et les arrêts cités). En particulier, le principe de la proportionnalité implique, sur le plan de la procédure, l’exigence d’un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se passer que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite une mesure immédiate (v. not., Moor, op. cit., p. 118).

En l’occurrence, le recourant a été pris en charge par la collectivité publique dès son arrivée en Suisse en 1993. Très rapidement, il a abusé de l’assistance qui lui était prodiguée en cachant des revenus qu’il aurait dû déclarer. Ces agissements se sont répétés au cours des années au point que, le 2 novembre 2007, sa dette envers la FAREAS (en raison des prestations reçues indûment) s’élevait à 60’400.50 francs. Ce jour-là, la FAREAS lui a rappelé qu’il était tenu de rembourser sa dette selon décision du 30 mai 2007 dans la mesure où il était autonome financièrement. Il était également tenu de payer son loyer et ses primes d’assurance-maladie. La FAREAS l’avertissait que, sans paiement de sa part, elle se verrait dans l’obligation de l’expulser de son appartement et de lui allouer une place dans hébergement collectif. Cette menace n’a pas incité le recourant à se conformer aux ordres reçus.

Il ressort de cet état de fait que le recourant réalise trois motifs de réduction de l’assistance: il a obtenu les prestations d’assistance en n’indiquant pas ses périodes d’activité professionnelle et en ne déclarant pas les revenus perçus (art. 83 al. 1 let. a et let. c LAsi) et en ne se conformant pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l’ait menacé de supprimer les prestations d’aide sociale (art. 83 al. 1 let. g LAsi). Tant la menace du 2 novembre 2007 que les diverses décisions de restitution adressées antérieurement au recourant doivent être considérés comme des avertissements qui devaient permettre à celui-ci de se rendre compte de la gravité de ses actes. Ces mesures n’ont toutefois eu aucun effet sur son attitude. L’autorité était ainsi fondée à agir de manière plus incisive. Vu la durée et la gravité des abus du recourant ainsi que l’absence de prise de conscience malgré de nombreuses mises en garde, les sanctions prises par l’autorité n’apparaissent pas contraire au principe de la proportionnalité. On ne voit pas quelle mesure plus légère et néanmoins efficace l’autorité aurait pu prendre. L’atteinte portée aux intérêts financiers de l’Etat est considérable et il était impératif de mettre un terme aux agissements du recourant. Cet intérêt public justifie l’atteinte portée par la décision attaquée à la qualité de vie du recourant, dans l’optique d’un amendement, d’une autonomie financière et d’une meilleure intégration de celui-ci, qui lui sera en fin de compte aussi profitable.

c) Le recourant soutient encore que la sanction prononcée serait contraire au principe de proportionnalité car non limitée dans le temps. Ce grief n’est pas fondé vu la possibilité que lui confère l'art. 64 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA; RSV 173.36) de demander à l'autorité de réexaminer sa décision. L'autorité doit (c’est une obligation et non une simple faculté) entrer en matière sur la demande si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis sa première décision.

Par ailleurs, il ne faut pas se méprendre sur la question du logement collectif. Le recourant n’est en aucune manière obligé de loger dans un logement collectif. Il s’agit uniquement d’une solution qui lui est proposée pour le cas où il ne serait pas en mesure de subvenir lui-même à ses besoins. En effet, en tant que requérant admis provisoirement, il peut obtenir de la part des autorités cantonales une autorisation d’exercer une activité lucrative, indépendamment de la situation sur le marché de l’emploi et de la situation économique (85 al. 6 LEtr; art. 53 OASA). Avec le revenu de son activité lucrative, le recourant serait libre de louer un logement qui correspondrait mieux à ses attentes qu’un logement collectif.

4.                                Il découle des considérations qui précèdent que le recours est mal fondé et doit être rejeté. Le présent arrêt est rendu sans frais.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Département de l'intérieur du 15 mai 2009 est confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 7 décembre 2009

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.