|
|
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
|
|
|
|
Composition |
M. Robert Zimmermann, président; Mme Sophie Rais-Pugin et M. François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier. |
|
Recourant |
|
A.X.________, à 1.********, représenté par Me Jérôme CAMPART, avocat à Lausanne. |
|
Autorité intimée |
|
Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne. |
|
Autorités concernées |
1. |
Office régional de placement de Lausanne, à Lausanne. |
|
|
2. |
|
Objet |
Assistance publique |
|
|
Recours A.X.________ c/ décision sur recours du Service de l’Emploi, Instance juridique chômage, du 17 juin 2009 |
Vu les faits suivants
A. A.X.________, né en 1960, bénéficie des prestations d’assistance depuis juillet 2000, suite à la mise en liquidation d’2.********, qu’il avait créée et dont il assumait la direction, et la radiation de sa raison individuelle homonyme. Toutes deux avaient pour but le conseil dans le domaine de la communication et le commerce d'articles de diverse nature. Dès mai 2001, il a également perçu l’indemnité de chômage et, à l’épuisement du délai-cadre d’indemnisation, le revenu minimum d’insertion (RMR), l’aide sociale vaudoise (ASV) et le revenu d’insertion (RI) lui ont successivement été versés. A plusieurs reprises, il a fait l’objet de décisions de suspension de son droit à l’indemnité et de réduction des prestations d’assistance.
B. Depuis 2004, A.X.________ tente de développer un projet de conseiller en communication et d’organisateur d’événements culturels, sous une forme indépendante ou associative. A ce titre, il a participé à plusieurs manifestations mais, à ce jour, cette activité n’a généré aucun revenu. Le 25 janvier 2008, il a consenti à un transfert en suivi professionnel. Dans un premier temps, A.X.________ a été inscrit à l’ l’Office régional de placement de 1.******** (ci-après: ORP) comme demandeur d’emploi à 80%, le reste du temps étant consacré à la mise sur pied de son projet. Cette inscription a été rectifiée le 26 mars 2008 et A.X.________ a été inscrit dès cette date en tant que demandeur d’emploi à plein temps, son projet étant censé être développé durant son temps libre. Dans le cadre de son insertion professionnelle, il est suivi par l’ORP depuis le 26 mars 2008.
C. Le 15 mai 2008, A.X.________ a été assigné par l’ORP à suivre durant six mois une mesure relative au marché du travail (« Jusqu’à l’emploi ») auprès de 3.******** S.àr.l. (ci-après: 3.********), à 1.********. Le 20 mai 2008, le Centre social régional de 1.********* (ci-après: CSR) l’a averti de ce que tout manquement aux exigences posées par l’ORP pouvait entraîner une sanction sous forme de réduction du RI. A.X.________ ne s’étant pas présenté à l’entretien de conseil agendé le 23 mai 2008 à l’ORP, le CSR l’a sanctionné le 12 juin 2008 sous la forme d’une réduction de 15% du forfait entretien du RI durant deux mois. Le 22 juillet 2008, A.X.________ a abandonné sans motifs la mesure qui lui avait été assignée chez 3.******** le 15 mai 2008 et dont le début avait été reporté du 2 juin 2008 au 7 juillet 2008. Il a en outre annulé trois rendez-vous d’entretien de conseil à l’ORP pour des entretiens d’embauche et un mal de dos, non confirmés. A.X.________ a annulé un quatrième rendez-vous, fixé le 25 juillet 2008, se plaignant de son conseiller ORP, soit B.Y.________. Lors de l’entretien du 29 juillet 2008 avec son conseiller ORP et le chef d’office, il est revenu sur son projet et a annoncé qu’il avait en parallèle été engagé comme parqueteur dès le 1er octobre 2008 pour un taux d’activité de 25%, ce qu’il n’a jamais pu confirmer. Il n’a plus honoré les entretiens de conseil fixés par la suite par son conseiller ORP.
D. Le 29 août 2008, A.X.________ a été soumis à un examen de son aptitude au placement. Le 8 septembre 2008, la division juridique de l’ORP a constaté son aptitude à cet égard, tout en lui rappelant que son inscription auprès de l’ORP comme demandeur d’emploi lui commandait de respecter ses obligations en suivant scrupuleusement les instructions données. A.X.________ a en outre été mis en garde sur le fait qu’à l’avenir, l’ORP se réservait la faculté d’examiner à nouveau son aptitude au placement si une seule de ces instructions n’était pas respectée. Le 8 septembre 2008, il a été assigné par l’ORP a suivre une nouvelle mesure du marché du travail auprès de la Coopérative 4.******** (ci-après: 4.********), à 1.******** et à contacter les représentants de celle-ci le 15 septembre 2009 au plus tard. Entre-temps, A.X.________ a saisi la médiatrice administrative d’une plainte à l’endroit de son conseiller ORP. Suite à cette démarche, il a été dispensé d’entretien avec celui-ci, lequel est cependant resté en charge de son dossier. Le lendemain de son entretien chez 4.********, A.X.________ a fait état de problèmes de santé; il a produit un certificat du Dr C.________, daté du 25 septembre 2008, attestant d’une affection « entravant partiellement sa capacité de travail en particulier dans les travaux sollicitant de rachis (…)». Estimant que cette affection était compatible avec une activité de manutentionnaire n’impliquant pas de travaux lourds et lui permettant de suivre un traitement de physiothérapie, l’ORP l’a derechef assigné à suivre la mesure auprès de 4.********, le 13 octobre 2008. Convoqué pour débuter cette mesure le 20 octobre 2008, A.X.________ a annoncé à la représentante de 4.******** qu’il avait signé un contrat de travail à temps partiel de durée déterminée, ce qu’il n’a jamais démontré, et que d’autres rendez-vous fixés l’empêchaient de commencer son activité. Le début de cette mesure a été reporté au 20 octobre 2008, date à laquelle A.X.________ devait se présenter dans une boutique de 4.********, à 1.********. Il ne s’est pas présenté et a fait état d’un empêchement résultant de la mise en place d’un projet associatif d’animation de rues, pour lequel il devait travailler de façon intensive durant deux mois, ne générant aucun revenu. Le 12 novembre 2008, il a été sanctionné par le CSR sous la forme d’une réduction de 15% du forfait entretien du RI durant six mois.
E. Le 3 novembre 2008, A.X.________ a été informé par l’ORP de ce que son aptitude au placement serait à nouveau examinée. A.X.________ s’est déterminé le 25 novembre 2008. Le 5 décembre 2008, l’ORP a constaté son inaptitude au placement à compter du 20 octobre 2008. Le recours interjeté par A.X.________ a été rejeté par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après: SE), le 17 juin 2009.
A.X.________ a recouru contre la décision du SE, dont il demande l’annulation.
Le SE propose le rejet du recours.
A.X.________, mis au bénéfice de l’assistance judiciaire et auquel un conseil d’office a, entre-temps, été désigné, a confirmé ses conclusions dans sa réplique.
Le SE a confirmé ses conclusions dans sa duplique.
Le CSR, qui a produit son dossier, n’a pris aucune conclusion.
F. La Cour a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l’emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1er al. 2 let. c LEmp). Les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0 - art. 23a al. 1 LEmp, en vigueur depuis le 1er novembre 2008). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de: participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées, participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information, fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (ibid., al. 2 let. a à c). Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051 - art. 23b LEmp).
a) Les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (art. 24 LEmp). La LEmp régit directement ces mesures (art. 2 al. 2 LEmp), alors que sous l’ancien droit cantonal (art. 42 al. 2 de la loi sur l’emploi et l’aide aux chômeurs du 25 septembre 1996 - LEAC), ces mesures étaient organisées par analogie aux mesures relatives au marché du travail prévues par la LACI et gérées selon les mêmes règles qualitatives et financières que ces dernières. Toutefois, les principes et normes de qualité qui président à l'organisation et à l'octroi des cours destinés aux demandeurs d'emploi au sens de la LACI s'appliquent par extension aux bénéficiaires du RI (arrêt PS.2007.0243 du 28 juillet 2008; cf. en outre Bulletin du Grand Conseil novembre 2003, p. 4456, par renvoi de l'EMPL sur l'emploi, BGC, mai 2005, p. 845). Peuvent bénéficier des mesures cantonales d'insertion professionnelle, les demandeurs d'emploi qui, notamment, sont bénéficiaires du RI au sens des 27 et ss LASV, inscrits auprès d'un ORP et aptes au placement (art. 25 al. 1 let. d, e et g LEmp).
Sont considérées comme mesures cantonales d'insertion professionnelle au sens de l’art. 26 al. 1 LEmp: les stages professionnels cantonaux (let. a), les allocations cantonales d'initiation au travail (let. b), les prestations cantonales de formation (let. c), le soutien à la prise d'activité indépendante (let. d), les allocations cantonales à l'engagement (let. e), les emplois d'insertion (let. f). Les prestations cantonales de formation comprennent, vu l’art. 30 al. 1 LEmp: des cours dispensés par des instituts agréés par le Service (let. a), des stages dans les entreprises d'entraînement du canton (let. b), des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles (let. c). Selon la fiche de présentation des prestations cantonales de formation pour bénéficiaires RI, ces dernières ont pour objectif de favoriser une insertion professionnelle rapide et durable par l'acquisition de connaissances dans différents domaines tels que les techniques de recherche d’emploi; les langues; le perfectionnement commercial; la bureautique; l’informatique; les arts et métiers, en lien avec la situation sur le marché de l'emploi. La mesure doit être en adéquation avec le projet professionnel validé par "l'outil-bilan" et améliorer l'aptitude au placement du bénéficiaire. Le conseiller de l’ORP a pour mission de sélectionner, dans la large palette de formations à disposition, ainsi que, au besoin, dans l'offre générale de formation disponible, les actions qui permettront de valoriser au mieux les compétences du demandeur d'emploi sur le marché du travail, afin de réduire sa période de chômage (Bulletin du Grand Conseil, novembre 2003, p. 4456).
A son alinéa second, l'art. 59 LACI dispose ce qui suit :
"2. Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :
a. d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable;
b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail;
c. de diminuer le risque de chômage de longue durée;
d. de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle."
Parmi les mesures relatives au marché du travail figurent les mesures de formation. Selon l'art. 60 al. 1 LACI, sont notamment réputées mesures de formation les cours individuels ou collectifs de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration, la participation à des entreprises d'entraînement et les stages de formation.
b) Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut dès lors être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (ATF 125 V 58 consid. 6a, 123 V 216 consid. 3; DTA 2004 p. 188 consid. 2.2, p. 279 consid. 1.2). En outre, est inapte au placement l'assuré qui affirme, à l'occasion de deux entretiens successifs avec son conseiller ORP, qu'il n'effectuera pas de recherches d'emploi et qu'il n'entend plus collaborer avec l'ORP (arrêt PS.2005.0360 du 17 février 2006).
Selon la jurisprudence, l’aptitude au placement doit être niée s’il est établi que les travaux préparatoires, voire la prise effective d’une activité indépendante, étaient d’une ampleur telle qu’ils excluaient toute activité parallèle (DTA 1996/1997 n° 36). Entre autres exemples, on relève que, dans un arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 2 avril 2003, l’aptitude au placement d’un assuré a été admise en dépit des mandats qu’il exécutait pour le compte de la société dont il était le gérant ; ces activités l’occupaient à concurrence de 20%, de sorte que sa capacité et sa volonté de se mettre au service d’un employeur potentiel subsistaient même pour une activité à plein temps. En revanche, l’aptitude au placement a été niée pour une période ultérieure au cours de laquelle il avait conclu des mandats de services, qui devaient l’occuper à mi-temps (ATFA C166/02). Quelques années plus tôt, l’aptitude au placement d’une avocate ayant ouvert sa propre étude pour remédier au chômage a été niée; le fait de s’être investie à plein temps dans cette activité indépendante la rendait indisponible pour un employeur potentiel. En cela sa situation n’était pas comparable à celle d’un chômeur qui remplirait des mandats à temps partiel en dehors des heures ordinaires de bureau à côté d’un emploi salarié (cf. DTA 1993-1994 n° 15 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral des assurances a également nié l’aptitude au placement d’un assuré qui entreprendrait une activité indépendante non pas pour mettre fin au chômage qui le frappe, mais avec l’intention de changer de genre d’activité (DTA 1995 n° 10). L’inaptitude au placement a été confirmée dans le cas d’un assuré qui se concentre sur des mandats d'administrateur, de telle manière qu'il n'est plus démontré qu'il serait le cas échéant disposé à les abandonner aussi rapidement que possible pour exercer une activité salariée (ATFA C 117/05 du 14 février 2006).
Quant au Tribunal administratif, il a retenu, dans le cas d'un recourant qui avait continué ses activités dans l'informatique, qui selon ses dires, lui prenaient beaucoup de temps au moment où il a demandé l'aide sociale, que l'autorité intimée n'avait pas apporté la preuve que cette activité dépassait le cadre de l'activité accessoire. En effet, le revenu tiré de cette activité n'était pas établi, le recourant n'ayant fourni aucun décompte, pas même sur le mandat rempli pour une société. Tout en admettant qu'en proposant ses services 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, sa disponibilité paraissait compromise, le tribunal a admis que plusieurs éléments du dossier plaidaient en faveur du caractère accessoire de l'activité: le recourant avait conservé le statut d’indépendant qu’il avait embrassé, parallèlement à ses études, puis pendant qu'il bénéficiait des indemnités de l'assurance-chômage ; or, jusqu’à la fin du délai-cadre d’indemnisation, son aptitude au placement n’avait jamais été mise en cause; De plus, il avait affirmé que ses services profitaient la plupart du temps à des connaissances ou des membres de sa famille et que son site internet n'était plus mis à jour deux mois avant qu'il sollicite le RMR. Ces éléments n'étaient pas suffisants à exclure le recourant du marché du travail (arrêt PS.2005.0105 du 21 juillet 2006). Dans un arrêt PS.2005.0138 du 17 août 2005, concernant un architecte qui exerçait des mandats quand ceux-ci se présentaient, le tribunal a retenu que l'autorité intimée n'avait pas apporté la preuve que cette activité constituait un obstacle à la prise d’un emploi à temps complet. S'il était vrai que, pendant six mois, le recourant paraissait avoir consacré l’essentiel de son temps disponible pour un nouvel emploi à exécuter les mandats confiés, le gain retiré de cette activité n’était pas établi avec certitude et d’autres éléments du dossier plaidaient plutôt en faveur du caractère accessoire de l'activité: il avait conservé le statut d’indépendant qu’il avait embrassé parallèlement à son activité salariée ; son aptitude au placement n’avait jamais été mise en cause. Finalement, l’affirmation de l’ORP, selon laquelle le recourant continuerait de rechercher activement un emploi, n’était pas sérieusement démentie. Dans un arrêt PS 2004.0105 du 1er novembre 2004, le Tribunal administratif a admis l’aptitude au placement d’un assuré qui exerçait à son propre compte une activité de nettoyeur du lundi au vendredi de 03h00 à 07h00, tout en se déclarant prêt à accepter n’importe quel travail salarié. Il a constaté, d’une part, qu’avant son licenciement, il était employé à un taux de 80%, ce qui lui permettait déjà d’exercer cette activité indépendante à titre accessoire, d’autre part, qu’il demeurait apte, tout en se déclarant disponible pour un emploi à plein temps, à accepter un emploi à temps réduit compatible avec son activité indépendante. Dans un arrêt PS.1998.0295 du 1er avril 1999, le droit au RMR a été nié du fait que le requérant, qui avait poursuivi l’exercice d’une activité indépendante, n'avait pas la volonté d'offrir, dans la durée, ses services sur le marché du travail et ne procédait activement à aucune recherche d'emploi. En revanche, dans l’arrêt PS.1997.0326 du 19 juin 1998, le droit au RMR a été reconnu nonobstant l’exercice d’une activité indépendante; celle-ci, qui ne procurait au requérant qu’un gain accessoire, ne faisait en effet pas obstacle à sa disponibilité pour un emploi à plein temps (v. dans le même sens, PS.2005.0138 du 17 août 2005).
2. Ces quelques rappels permettent de faire en l’occurrence plusieurs constatations.
a) Depuis plusieurs années, le recourant n’exerce plus d’activité lucrative. Depuis la liquidation de sa société et de son entreprise, il consacre l’essentiel de ses forces à mettre sur pied avec force insistance une activité de conseiller en communication et d’organisateur d’événements culturels. Peu importe à cet égard qu’il s’agisse d’une activité embrassée sous une forme indépendante ou sous un mode associatif; l’essentiel est de retenir qu’en dépit de plusieurs manifestations, dont une à Genève et une à 1.********, celle-ci n’a, à ce jour, jamais dégagé le moindre revenu permettant au recourant de couvrir au moins ses besoins vitaux. C’est du reste parce que ceux-ci sont satisfaits par les prestations d’assistance que le recourant a pu persister dans un tel projet. Sans emploi depuis de longues années, le recourant a accepté en janvier 2008 le transfert de son dossier en suivi professionnel. A partir de cet instant, il pouvait bénéficier, à l’image d’un chômeur, de la mise sur pied de mesures relatives au marché du travail, parmi lesquelles les mesures cantonales d’insertion professionnelles. Entre autres conditions, il importait cependant au recourant d’être apte au placement pour bénéficier de telles mesures, susceptibles de mettre un terme à sa situation durable de demandeur d’emploi.
b) Tout en revendiquant une disponibilité complète pour une activité salariée à plein temps, A.X.________ n’a jamais abandonné son projet dans le domaine culturel et ceci s’est traduit par le non respect récurrent des instructions claires qui lui ont pourtant été données par l’ORP. Deux mesures ont successivement été assignées au recourant, la première chez 3.********, la seconde chez 4.********. Le début de ces mesures a, à chaque fois, dû être différé en raison de l’attitude du recourant qui a rechigné à se présenter aux rendez-vous fixés. Or, le recourant a abandonné la première et n’a jamais honoré la seconde de sa présence. Entre les deux, son aptitude au placement avait pourtant déjà fait l’objet d’un examen et l’attention du recourant a expressément été attirée sur son obligation de respecter les instructions de l’ORP. Dans les deux cas, les motifs qu’il a mis en exergue pour justifier sa carence ne peuvent être retenus. Or, il a fait fi de cette mise en garde et a persisté dans son attitude. Le recourant s’est lui-même estimé trop qualifié dans les deux cas pour suivre ces mesures. Il soutient aujourd’hui qu’aucune d’elles n’avait une chance quelconque d’améliorer son aptitude au placement. Pour un demandeur d’emploi non particulièrement qualifié, sans activité depuis plusieurs années par surcroît, cette explication est tout simplement indéfendable. Quant aux raisons médicales invoquées pour ne pas se présenter chez 4.********, elles ne sont pas de mises dès lors que la mesure n’impliquait pas pour le recourant d’être astreint à de lourdes charges.
c) En réalité, et ceci est surtout apparu le 20 octobre 2008, date à laquelle il devait se présenter chez 4.********, le recourant n’a jamais eu l’intention, ni d’accepter un travail convenable, ni de participer à des mesures d'intégration en vue de trouver un tel travail. Son seul objectif a été de poursuivre de façon récurrente le développement d’une activité culturelle susceptible, sans doute, de lui apporter certaines satisfactions sur le plan personnel, mais qui ne lui a jamais rien rapporté. Dès l’instant où le recourant a fait le choix délibéré de consacrer tout son temps à ce projet et à ne pas être disponible pour une autre activité, il doit en assumer les conséquences logiques; or, celles-ci se traduisent par son inaptitude au placement. Aussi, la décision attaquée apparaît-elle comme justifiée et ne prête pas le flanc à la critique.
3. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA par analogie); au surplus, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 et 91 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur recours du Service de l’Emploi, Instance juridique chômage, du 17 juin 2009, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 mars 2010/dlg
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.