TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 23 mars 2010
Composition	M. Pierre Journot, président;  Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Christiane Schaffer, greffière.

 

Recourant

A.X.________, à ********,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), BAP, avenue des Casernes 2, à Lausanne

  

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne, à Lausanne

  

 

Objet	aide sociale
	Décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 22 juillet 2009 mettant fin au versement du revenu d'insertion (RI) en raison du début d'activité en tant que médecin indépendant

 

Vu les faits suivants

A.                                A.X.________, ressortissant afghan né le 2 juillet 1966, naturalisé suisse depuis 2008, marié à B.X.________ et père de deux enfants, C.X.________ né en 2003 et D.X.________ né en 2005, est au bénéfice d'une formation de médecin. Il a travaillé pendant six ans comme médecin assistant au Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV). Dès le mois d'avril 2006, il s'est retrouvé sans emploi et a été mis au bénéfice des indemnités de l'assurance-chômage jusqu'au mois d'octobre 2007. A partir du 1^er décembre 2007, la famille X.________ a obtenu des prestations au titre du revenu d'insertion (RI) à hauteur de 4'754.75 fr. (forfait 2'375 fr., loyer 2'180 fr., téléréseau 24.75 fr., frais de régime 175 fr.), montant réduit de 296.90 fr. dès le mois de juin 2008, en raison du loyer dépassant les normes du RI prévues pour sa prise en charge. Par lettre du 24 avril 2008 adressée au Centre social régional de Lausanne (ci-après : le CSR), A.X.________ avait notamment dit être opposé à un changement d'appartement, car il envisageait de devenir indépendant et avait déjà effectué un certain nombre de démarches dans ce but, obtenant notamment l'engagement d'un médecin de lui céder son cabinet en janvier 2009. Avec l'aide de la société Y.________ SA, il avait élaboré un dossier complet en vue de l'obtention d'un crédit bancaire.

B.                               Le 21 novembre 2008, A.X.________ a été entendu par deux représentants du CSR au sujet de la prise en charge d'achat de mobilier et des preuves à apporter pour la recherche d'un appartement. Il était notamment relevé ce qui suit :

"(…)

En effet, depuis le début de votre prise en charge dans le cadre du RI, vous vous êtes basé sur le fait que vous souhaitiez débuter une activité indépendante qui suffirait à subvenir à vos besoins et en conséquence les recherches d'un appartement moins cher ne correspondait pas à votre situation dite "provisoire".

(…)

Nous avons également pris bonne note durant le dit entretien de votre projet professionnel d'indépendant pour le début de l'année prochaine.

En conséquence, nous considérons, qu'à partir du mois de février 2009, vous ne remplirez plus les conditions nécessaires afin de percevoir le Revenu d'Insertion tel qu'à ce jour.

(…)"

C.                               Le 28 février 2009, A.X.________ a adressé un courriel, dont le contenu est le suivant :

"(...)

J'ai essayé à vous joindre par téléphone la semaine passée et aussi cette semaine à plusieurs reprises, mais sans succès, car j'aimerai vous annoncer que, enfin j'ai démarré mon activité professionnelle en tant que médecin au sein d'un cabinet médical par reprise le 11 février 2009 suite à un crédit bancaire.

A même occasion, je vous informe que je n'ai pas gagné ni une seule francs pour le mois février, donc il n'y a pas d'entrée financière sur le compte bancaire.

J'attire votre attention au faite que, je dois payer mon logement privé et les factures privées au plus vite possible.

Dans l'attend de vos nouvel, je vous pris d'agréer, Madame, mes salutations dévouées."

Par courriel du 2 mars 2009, la conseillèer du CSR a écrit ce qui suit à A.X.________ :

"(…)

Cependant, comme mentionné dans mon précédent courriel, votre déclaration de revenu doit être accompagnée de décompte des entrées et sorties du 1^er au 31 du mois, pièces justificatives ainsi que vos relevés bancaires / postaux privés et professionnels. Sans lesdits documents aucun versement de notre part n'est possible. En tant qu'indépendant, vous êtes soumis à des règles bien précises qu'il vous faut respecter pour que nous puissions nous déterminer chaque fois sur le montant des prestations que nous devons vous allouer. C'est pourquoi, nous vous avons demandé d'accompagner la déclaration de revenus des pièces justificatives.

D'autre part, nous avons constaté qu'en date du 25 août dernier vous avez ouvert un compte No 1********ENTREPRISE et que à ce jour vous ne nous avez pas informé de son existence et de plus qu'en date du 04.02.2009, un montant de Fr. 39.395,62 a été crédité sur ce compte. Au ce de ce qui précède et en absence des pièces justificatives concernant vos dépenses, nous supposons que vous ne remplissiez plus de conditions vous donnant le droit au RI. Nous vous invitons à nous donner dans les plus brefs délais des explications concernant ce compte et le montant perçu.

De plus nous avons constaté l'existence d'un compte CCP No 2******** au nom de votre épouse. Aucune information sur ce compte ne nous a jamais été transmise. Vous avez toujours affirmé que votre épouse ne possédait pas de compte. Une décision de restitution concernant les divers versements sur ce compte, vous parviendra ultérieurement.

(…)"

D.                               Deux décomptes bancaires de la Banque Z.________ (Z.________) ont été envoyés par A.X.________ par courriel le 19 mars 2009 à l'attention de A.________. L'un, le compte privé 3******** porte sur la période du 1^er au 28 février 2009 et présente un solde à reporter de 103.85 fr. au 28 février 2009. L'autre, le compte "ENTREPRISE", porte sur la période du 1^er février au 19 mars 2009; il fait état de  versements au crédit de 39'395.62 fr. le 4 février 2009 ("GIRO POSTE Stiftung Auffangeinri") et de 60'000 fr. le 11 février 2009 ("LIBERATION PRET"), le solde au 16 mars 2009 étant de 24'055.62 fr.

E.                               Consulté sur le dossier de A.X.________, le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) s'est déterminé par lettre du 8 avril 2009 adressée au CSR, dont on extrait les passages suivants :

"(…)

Il en ressort que votre client a ouvert un cabinet médical. Pour ce faire, il a contracté un emprunt bancaire de fr. 120'000.- et retiré son 2^ème pilier de fr. 40'000.- env. Selon votre client, ces sommes sont censées financier la reprise d'un cabinet médical et également assurer son démarrage. Il demande dès lors à être soutenu au RI en tant qu'indépendant sans fortune malgré le fait que son compte "Z.________ Entreprise" présente un solde d'un peu plus de fr. 24'000.-.

Tout d'abord, nous relevons que le RI n'est pas prévu pour permettre le démarrage d'une activité indépendante. Cette notion a néanmoins été assouplie par le Tribunal administratif (actuelle Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) lorsqu'une personne qui éprouverait de très grandes difficultés à être placée sur le marché du travail, pourrait par une activité indépendante, trouver une autonomie financière, même s'il faut se monter très restrictif à cet égard (PS 2002/0115 et PS 2004/0139). Nous nous posons dès lors la question de savoir si sous cet angle, votre client répond aux exigences du RI. Le fait qu'il soit médecin et qu'il a récemment ouvert un cabinet médical nous semble être un élément suffisant pour en douter.

Quant aux fonds dont il dispose, nous sommes d'avis qu'ils ne doivent pas seulement servir à assurer le paiement des frais généraux du cabinet mais également à assurer le "salaire" de l'exploitant. Cet élément a certainement été pris en considération lors de l'établissement du "business plan" que votre client a très probablement dû établir et présenter à la banque qui a consenti le prêt.

Dans son arrêt du 30 avril 2001, le Tribunal administratif a jugé une situation comparable. Vous trouverez à cet effet une copie de la fiche de jurisprudence ASV N° 7 qui notamment précise qu'il n'appartient pas à l'Etat de subventionner des entreprises fraîchement crées en assumant les charges salariales jusqu'aux premières recettes.

Finalement, nous relevons que votre client peut également disposer de la deuxième tranche de fr. 60'000.- du crédit qu'il a obtenu.

(…)"

Le 15 avril 2009, le CSR a informé A.X.________ que son aide était interrompue dès la date officielle d'ouverture de son cabinet, conformément à l'avis du SPAS du 8 avril 2009, dont copie était annexée. La décision pouvait faire l'objet d'un recours auprès de la section juridique du SPAS.

Dans sa lettre du 6 mai 2009 au SPAS, A.X.________ a contesté en substance la décision du 15 avril 2009, sans toutefois en préciser les motifs. Il a demandé à être entendu par le chef de la section juridique du SPAS. Le 15 mai, le SPAS a demandé à l'intéressé si son courrier du 6 mai 2009 devait être considéré comme un recours, lequel a confirmé le 18 mai 2009 qu'il s'agissait bien d'un recours, mais aussi d'une demande d'entretien personnel.

Le CSR s'est déterminé le 16 juin 2009, concluant au maintien du refus et à la levée de l'effet suspensif, déterminations transmises au recourant par le SPAS le 26 juin 2009.

Le recourant a complété ses moyens le 6 juillet 2009, concluant à ce qu'il soit  mis au bénéfice des prestations RI indépendant dès le mois de février 2009 et cela pendant la première année d'exploitation de son cabinet. Il a produit deux documents, l'un intitulé "Budget de trésorerie prévisionnel de la première année", l'autre "Plan de financement initial".

Par décision du 22 juillet 2009, le SPAS a rejeté le recours interjeté par A.X.________ contre la décision du CSR du 15 avril 2009. Ses arguments seront repris dans la partie "Droit" dans la mesure utile.

Agissant le 26 août 2009, A.X.________ a déféré la décision du SPAS du 22 juillet 2009 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant implicitement à son annulation et à l'octroi de prestations RI indépendant pendant douze mois dès février 2009. Il a produit deux lettres des hôpitaux de Morges et de Martigny [recte : Montreux]. Ses arguments seront repris dans la partie "Droit" dans la mesure utile.

Le CSR a produit ses observations le 11 septembre 2009 concluant au rejet du recours.

Le SPAS a maintenu ses arguments et conclusions le 25 septembre 2009. Il expose que le revenu d'insertion n'a pas pour but d'accorder des prêts non remboursable aux personnes débutant une activité d'indépendant qui ne peut, de notoriété publique, qu'être fort lucrative.

Le recourant a produit des pièces le 12 octobre 2009 et complété ses arguments le 4 novembre 2009.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                La loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV 850.051), en vigueur depuis le 1^er janvier 2006, a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 LASV). Le principe de la subsidiarité de l'aide sociale implique, pour les requérants, l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). L'action sociale, au sens de la loi, comporte la prévention sociale qui a pour but de rechercher les causes de pauvreté et d'exclusion sociale, d'en atténuer les effets et d'éviter le recours durable au service d'aide. L'action sociale comporte également un appui social qui revêt la forme d'une aide personnalisée comprenant l'activité d'encadrement, de soutien, d'écoute, d'informations et de conseils à l'égard du requérant. L'appui social s'adresse à toute personne en difficulté (art. 24 et 25 LASV). Enfin, l'action sociale comporte l'octroi d'un revenu d'insertion (RI) comprenant une prestation financière et pouvant consister également en mesures d'insertion sociale ou professionnelle. La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement (Règlement d'application du 28 octobre 2005 de la LASV [RLASV; RSV 850.051.1]), après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui, et de ses enfants à charge. Selon l'art. 36 LASV, la prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenu, ou encore, à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou payées d'avance sur pensions alimentaires. Enfin, la loi prévoit des mesures d'insertion sociale comprenant les mesures d'aide au rétablissement du lien social, les mesures d'aide à la préservation de la situation économique, les mesures visant à recouvrer l'aptitude au placement (art. 47 LASV).

L'art. 21 RLASV prévoit que les personnes qui exercent une activité indépendante peuvent bénéficier du RI pour une durée limitée en principe à six mois, pour autant que l'activité paraisse viable (al. 1). Exercent une activité lucrative indépendante les personnes affiliées en cette qualité auprès d'une caisse AVS (al. 2). En principe, l'entreprise est considérée comme viable si l'exploitant a réalisé un revenu d'au moins 50% du minimum vital de la famille (forfait RI + loyer) pendant au moins six mois au cours des vingt-quatre derniers mois, et si la baisse de revenus peut être considérée comme passagère (al. 3). Le RI alloué ne prend pas en compte les frais de fonctionnement liés à l'entreprise (al. 4).

Le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a édicté sous le titre "Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV" des normes sur le RI. Le chiffre 7.4 (normes 2009 en vigueur dès le 1^er février 2009) traitant des activités indépendantes est libellé comme suit :

"Le revenu est calculé mensuellement sur la base d'un document signé par les indépendants comprenant le total des recettes encaissées et celui des charges payées pendant le mois excluant les amortissements et autres déductions fiscales. Les charges payées seront inventoriées par rubrique (achats marchandises, loyer, frais de véhicules, etc.). L'AA veillera en outre à identifier et ressortir toute dépense privée contenue dans les comptes (voitures, frais de représentation, téléphones, etc…).

Après 6 mois d'aide, les indépendants n'ont en principe plus droit à des aides (art. 21 RLASV). Si la situation de l'entreprise ne s'est pas péjorée ou si une orientation du bénéficiaire vers un ORP ne se justifie pas, les directions des AA peuvent octroyer une aide supplémentaire de six mois.

Après une année d'aide au maximum, les demandes seront adressées à la section AIS selon la procédure des aides exceptionnelles. Outre les documents usuels pour ce genre de demande, les autorités d'application établiront un rapport succinct qui, notamment, traitera la situation familiale et sociale, le motif de l'intervention, les revenus pris en considération depuis le début de l'aide et les perspectives de l'activité.

(…)

Une intervention du RI en faveur de personnes souhaitant développer une activité à titre d'indépendant, en particulier pour une personne qui éprouve de très grandes difficultés à être placée dans le marché du travail et qui pourrait, par une activité indépendante, trouver une autonomie financière n'est pas exclue, même s'il faut se montrer très restrictif à cet égard (PS 2002/0115; PS 2004/0139). Lorsque le requérant du RI entreprend ou maintient l'exercice d'une activité indépendante sans que les conditions prévues par le RLASV et les présentes normes ne soient réunies, l'AA réduit l'aide, après avertissement, au noyau intangible.

(…)"

2.                                a) En l'espèce, il est établi que le recourant exerce depuis le 11 février 2009 une activité de médecin indépendant dans son cabinet. Il a obtenu un prêt de la Z.________ d'un montant de 120'000 fr. (60'000 fr. à taux variable et 60'000 fr. à taux fixe) et a retiré le capital de son 2^ème pilier à hauteur de 39'395.60 fr. Les motifs invoqués à l'appui de son recours, tendant à l'obtention du RI dès février 2009 pour une durée de douze mois, sont fondés sur les difficultés professionnelles de l'intéressé à être placé sur le marché du travail et à la tardiveté – dès mai 2009 seulement - du règlement des premières factures par les clients. En outre, le recourant se plaint de ne pas avoir été encouragé et accompagné sur le plan administratif ou financier par l'ORP ou le CSR.

b)  Le recourant a cité deux arrêts rendus avant l'entrée en vigueur de la LPAS qui concernaient l'octroi de prestations d'aide sociale. Dans le premier  (PS.2002.0115 du 22 janvier 2004), le Tribunal administratif a rappelé que le seul fait de déployer une activité économique indépendante ne suffisait pas, en soi, à exclure en toute hypothèse l'octroi de prestations d'aide sociale. Il convenait cependant d'examiner de manière approfondie si l'intéressé remplissait les conditions sévères posées par les directives pour en bénéficier, tout en en exerçant une telle activité (consid. 3b). Il s'agissait d'un recourant qui exerçait la profession de vendeur ambulant, lui permettant de réaliser des revenus occasionnels d'environ 1'000 fr. par mois couvrant approximativement 60 % de son minimum vital. Il a été admis en substance que l'intéressé pouvait néanmoins prétendre à l'octroi de prestations d'aide sociale, dont il convenait toutefois de déduire le montant présumé des revenus tirés de l'activité indépendante (consid. 3c/bbb). Dans le deuxième arrêt (PS.2004.0139 du 25 août 2004), le Tribunal administratif a toutefois confirmé le refus d'accorder des prestations sociales à l'exploitant d'un commerce qui cachait l'identité de son associé, retenant que l'intéressé avait ainsi délibérément violé son devoir d'information, installant ainsi une méconnaissance de sa situation réelle, alors même que celle-ci devait précisément fonder l'intervention de l'aide sociale (consid. 3b).

c) Il convient de préciser que la situation du recourant n'est pas comparable à celle ayant fait l'objet des arrêts cités. Il a en effet été mis au bénéfice d'un prêt bancaire et il a retiré les fonds de son 2^ème pilier, ce qui lui a permis de disposer d'un montant total de 155'000 fr. pour entreprendre son activité indépendante. Sur ce montant, la somme de 65'000 fr. a été utilisée pour la reprise du cabinet médical. Le plan de financement initial laissait un fonds de roulement de 80'000 fr., après déduction des frais d'informatique (5'000 fr.), d'outillage médical (3'000 fr.) et de mobilier de bureau (2'000 fr.). Contrairement à ce que semble soutenir le recourant, ce montant ne sert pas seulement à la prise en charge des frais de l'activité indépendante, mais également à assurer un revenu à celui qui l'exerce. Le budget produit tient compte non seulement de toutes les dépenses, mais prévoit également, outre le salaire de la secrétaire médicale, un montant à titre d'honoraires et de charges pour le médecin qui est de 10'500 fr. par mois. Les premiers mois d'activité présentent un solde négatif, après déduction des charges, y compris le remboursement du capital emprunté. Au bout de la première année, il devrait encore rester un solde de trésorerie de 48'700 fr. Le montant dont le recourant dispose pour lui et sa famille dépasse par conséquent largement le minimum vital. L'intéressé s'est d'ailleurs contenté de se plaindre de n'avoir reçu les premiers paiements de factures qu'en mai 2009. Il n'a aucunement apporté la preuve d'une indigence qui rendrait l'aide de l'Etat nécessaire, ne produisant pas de relevé de compte avec les recettes et les charges, comme le prévoient les normes RI. Il résulte au contraire du budget que même dans l'hypothèse où les encaissements n'atteindraient pas les montants prévus, il resterait  encore un montant suffisamment important au recourant pour assurer son entretien et celui de sa famille. A supposer même que les revenus de l'activité se révèlent à la longue, c'est-à-dire après au moins un ou deux ans de pratique, insuffisants, il appartiendrait alors à l'intéressé non seulement d'en apporter la preuve, mais également d'envisager le retour à une activité salariée, nonobstant les difficultés rencontrées auparavant.

3.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision de l'autorité intimée du 22 juillet 2009 confirmant la décision du CSR du 15 avril 2009 maintenue. Il n'est pas perçu de frais de justice.         

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 22 juillet 2009 confirmant la décision du Centre social régional de Lausanne du 15 avril 2009 est maintenue. 

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 23 mars 2010

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.