TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 mai 2010

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Rémy Balli, juge; M. Antoine Thélin, assesseur; Mme Marylène Rouiller, greffière

Recourants

A.X.________, à ********,

B.X.________, à ********, représentée par A.X.________, à Lausanne,

Autorité intimée

Département de l'intérieur, Secrétariat général,

Autorité concernée

EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants,

Objet	aide sociale
	Recours A.X.________, B.X.________ c/ décision du Département de l'intérieur du 20 août 2009 (attribution d'un logement à 1********)

Vu les faits suivants

A. A.X.________ et son épouse B.X.________ ont déposé une demande d'asile le 29 octobre 1996 et ont été pris en charge par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: l'EVAM). Ils habitent avec quatre de leurs enfants à ********.

Le 3 septembre 2008, l'EVAM a adressé à A.X.________ un "avertissement avant sanction" concernant des travaux illicites effectués dans l'appartement familial. Cette lettre avisait l'intéressé qu'en cas de non-collaboration lors de la remise en état, l'autorité pourrait être amenée à prononcer des mesures de sanction à son égard, qui pourraient être de nature financière ou un transfert dans une autre structure d'hébergement. A cette occasion, l'EVAM a constaté par ailleurs que, suite au déménagement de la fille aînée des intéressés le 29 août 2008, l'appartement était conforme aux normes d'hébergement.

Le 16 octobre 2008, la Régie Gerfidex SA, bailleresse de l'immeuble dans lequel habite la famille X.________, a informé l'EVAM du dépôt à nouveau de plaintes par le voisinage à l'encontre de ladite famille, dont le comportement perturbateur n'avait pas changé malgré divers avertissements restés sans effets. La régie a en conséquence invité l'EVAM à déplacer la famille avant la fin de l'année 2008. Le 19 décembre 2008, l'EVAM a répondu qu'elle entendait déplacer la famille X.________ en février 2009.

Par décision du 5 janvier 2009, notifiée par pli recommandé le même jour à B.X.________, à ********, l'EVAM a attribué à la famille X.________ un nouveau logement à 2******** , en précisant que le nouveau domicile se trouverait à cette adresse pour une durée indéterminée dès le 16 février 2009. Cette décision indiquait au titre de voie de droit, la possibilité de former opposition auprès du directeur de l'EVAM, dans les 10 jours dès sa notification.

Les époux X.________ n'ont pas retiré cette décision dans le délai de garde échéant le 13 janvier 2009, selon les indications figurant sur l'enveloppe ayant contenu la décision précitée. Celle-ci a donc été retournée à l'expéditeur avec la mention "non réclamé".

Par pli simple du 26 janvier 2009, l'EVAM a renvoyé à la même adresse lausannoise la décision précitée, afin d'informer les intéressés de leur prochain déménagement. Par acte posté le 4 février 2009 et reçu le lendemain par l'EVAM, les époux X.________ se sont opposés à cette décision, arguant qu'ils ne souhaitaient pas habiter à 1********, où l'immeuble attribué par l'EVAM était une "vraie pourriture".

Le 13 février 2009, le Directeur de l'EVAM a statué sur l'opposition et constaté son irrecevabilité pour cause de tardiveté. Le 19 février suivant, il a avisé la famille X.________ de la nouvelle date à laquelle ces derniers devaient prendre logement à 1********, dès le 6 avril 2009.

Par l'intermédiaire du Service juridique d'aide aux exilés, les intéressés se sont pourvus auprès du Département de l'intérieur (ci-après: DINT) contre la décision du Directeur de l'EVAM du 13 février 2009, dont ils ont contesté l'opportunité en invoquant leurs attaches avec la ville de Lausanne où ils vivent depuis 6 ans, ainsi que l'intérêt de leurs enfants à poursuivre leur cursus scolaire dans cette ville.

Par décision du 20 août 2009, le DINT, par son chef, a rejeté ce recours. Il a confirmé le caractère tardif de l'opposition, en ajoutant que, sous l'angle de l'opportunité, les efforts d'adaptation des enfants n'apparaissaient pas insurmontables et que, pour le surplus, le logement octroyé était conforme aux normes d'attribution adoptées par le Conseil d'Etat et aux directives établies par le Département en charge de l'asile.

Par lettre du 2 septembre 2009, l'EVAM a fait savoir aux intéressés que, suite au rejet de leur recours, le déménagement à 1******** était prévu pour le 12 octobre suivant.

B. Refusant toujours de déménager, B.X.________ et A.X.________ ont, par acte du 15 septembre 2009, recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du DINT du 20 août 2009, en requérant l'effet suspensif et la gratuité de la procédure. Ils ont invoqué un changement de situation en produisant un certificat médical du 11 septembre 2009 du Dr Métraux, pédopsychiatre à Lausanne, selon lequel il conviendrait de surseoir au déplacement de la famille X.________ dans une autre ville du canton, dès lors que d'une part, A.X.________ ne serait "pas psychiquement en mesure de supporter un déménagement", en raison de capacités d'adaptation limitées, et que d'autre part, un déménagement à 1******** rendrait le suivi du patient "impossible", et le traitement "extrêmement périlleux".

Le 6 octobre 2009, l'EVAM a suspendu le déménagement prévu pour le 12 octobre 2009.

Dans sa réponse du 14 octobre 2009, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, arguant qu'il fallait, en raison de leur tardiveté, rejeter en bloc les motifs invoqués par les recourants. Pour le surplus, elle a précisé que l'allégation relative à l'état de santé du recourant, évoquée pour la première fois le 11 septembre 2010, ne l'amenait pas à revoir sa position. Enfin, elle était disposée à se rallier à l'appréciation de l'EVAM si celui-ci reconsidérait sa décision du 13 février 2009.

Le 26 octobre 2009, l'EVAM a refusé de revoir sa position. Il a rappelé le caractère tardif de l'opposition et relevé que l'allégation nouvelle du traitement médical suivi par le recourant ne s'opposait pas à un déménagement à 1********, au vu de la bonne desserte en transports publics et des possibilités de prise en charge des frais de transport excédant le forfait de transport pour l'assistance ordinaire.

Par pli non daté reçu par le tribunal le 12 novembre 2009, les recourants ont notamment indiqué que leur fille aînée, C.X.________ , et sa propre fille étaient revenus vivre avec eux, de sorte que l'appartement attribué à 1******** était inadéquat, car trop petit pour accueillir huit personnes. Ils ont produit à cette occasion une copie de la lettre non datée de leur fille C.X.________ , adressée à l'EVAM et posté le 3 novembre 2009, par laquelle cette dernière indiquait vivre avec ses parents depuis quelques 11 mois et demandait à être libérée de son appartement individuel à Montreux. Etait également jointe une réponse du 13 novembre 2009 de l'EVAM l'avisant qu'en l'état son domicile était toujours à Montreux, qu'un contrôle serait effectué prochainement et que si l'intéressée n'occupait effectivement plus son logement, elle s'exposait à une modification, à une réduction, voire à une suppression des prestations d'aide sociale en raison d'un usage abusif de ces prestations.

Se déterminant le 30 novembre 2009, le DINT a rappelé que le recours du 4 mars 2009 portait sur la recevabilité de l'opposition et non sur une question de fond. Pour le surplus, il a renvoyé le tribunal à la décision de l'EVAM "en ce qui concerne la composition familiale et l'éventuelle influence de cet élément sur la décision du 5 janvier 2009".

Le 9 décembre 2009, l'EVAM a refusé de prendre en considération la modification familiale invoquée durant la présente procédure judiciaire, motifs pris que C.X.________ était toujours officiellement domiciliée à Montreux, de sorte qu'il n'y avait pas lieu à ce stade de la prendre en considération, ainsi que sa fille, dans la composition familiale des recourants.

C. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. a) La loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers du 7 mars 2006 (LARA; RSV 142.21) est entrée en vigueur le 1^er septembre 2006. Selon l'art. 1 LARA, cette loi règle les compétences cantonales en matière d'exécution de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi ; RS 142.31), l'octroi de l'aide aux personnes visées à l'art. 2, de manière à satisfaire leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, la création et le financement de l'organisme chargé d'octroyer cette aide, ainsi que la transmission de données entre les autorités et organismes d'application de la LAsi.

b) La LARA s'applique aux requérants d'asile disposant d'un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale, aux personnes au bénéfice d'une admission provisoire, aux personnes à protéger au bénéfice d'une protection provisoire, aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois et aux mineurs non accompagnés au sens de l'article 3 (art. 2 al. 1 LARA). Elle est applicable aux recourants, qui ont déposé une demande d'asile le 29 octobre 1996.

c) En vertu de l'art 73 LARA, les décisions sur opposition rendues par le directeur de l'établissement peuvent faire l'objet d'un recours au département. L'art. 74 LARA renvoie au surplus à la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), s'agissant de la procédure applicable aux décisions rendues en application de la LARA ainsi qu'aux recours dirigés contre elles. Conformément à l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

d) Interjeté le 15 septembre 2009 devant l'autorité compétente, le recours l'a été dans le délai de trente jours dès la notification de la décision attaquée. Il est donc intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2. L'autorité intimée a rejeté le recours contre la décision sur opposition en considérant que la décision de l'EVAM du 5 janvier 2009 n'avait pas été contestée à temps. Pour le surplus, elle a également considéré que les motifs d'opportunité invoqués n'étaient pas de nature à modifier l'appréciation de l'autorité de première instance.

a) Conformément au renvoi de l'art. 74 LARA, le calcul des délais et l'examen de l'observation de ceux-ci s'effectue conformément aux art. 19 ss LPA-VD, la LARA ne contenant aucune disposition particulière sur ce point. D'après l'art. 19 al.1 LPA-VD, les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l'événement qui les déclenche.

Selon la jurisprudence, un envoi recommandé qui n'a pas pu être distribué est réputé notifié (fiction de notification) le dernier jour du délai de garde de sept jours. Une deuxième notification sous pli simple est sans effets juridiques (ATF 2C-404/2008 du 30 mai 2008; 2C_92/2007 du 11 mai 2007; 130 III 396 consid. 1.2.3.; 127 I 31 consid. 2a/aa; 2A_100/1997 du 18 juillet 1997). Ces principes ne valent que dans la mesure où la poste dépose une invitation à retirer l'envoi aux guichets postaux dans la boîte aux lettres du destinataire et qu'elle arrive par conséquent dans sa sphère privée (Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 370 et références).

La présomption de la notification à l'échéance du délai de garde postal instituée par la jurisprudence est toutefois réfragable, en ce sens que pareille fiction ne se justifie en droit cantonal et fédéral que dans la stricte mesure où le destinataire de l'acte devait attendre avec une certaine vraisemblance qu'un acte de procédure lui serait notifié. En particulier, celui qui, pendant une procédure – qu'elle soit judiciaire ou administrative – s'absente un certain temps du lieu dont il a communiqué l'adresse aux autorités en omettant de prendre les mesure nécessaires pour que les envois postaux parvenant à cette adresse lui soient transmis, ou qui omet de renseigner l'autorité sur l'endroit où il peut être atteint ou encore de désigner un représentant habilité à agir en son nom, ne peut se prévaloir de son absence à l'encontre d'une tentative de notification infructueuse à son adresse habituelle (arrêt PS.2001.0176 du 8 février 2002; Bovay, op.cit., p. 270 & 370).

c) En l'occurrence, la décision initiale du 5 janvier 2009 a été notifiée à la recourante par pli recommandé du même jour. Cet envoi n'a toutefois pas été réclamé dans le délai de garde postal échéant le 13 janvier 2009, de sorte que l'autorité de première instance l'a réexpédié par pli simple, le 26 janvier 2009. En retenant, conformément à la jurisprudence précitée, la date d'expiration du délai de garde, le délai d'opposition de 10 jours de l'art. 72 LARA a commencé à courir le lendemain (14 janvier 2009) pour échoir le 23 janvier 2009. Or l'opposition ayant été formée le 4 février 2009 par pli recommandé, celle-ci serait tardive.

A aucun moment, les recourants n'ont invoqué une absence ou un quelconque motif les ayant empêché de retirer le pli recommandé contenant la décision initiale du 5 janvier 2009. Il n'est pas non plus allégué que la poste n'aurait pas déposé dans la boîte aux lettres des recourants une invitation à retirer un envoi recommandé aux guichets postaux. En l'absence de toute contestation à ce sujet, l'autorité intimée était fondée, sans arbitraire, à retenir comme déterminant la fiction de la notification pendant le délai de garde et à considérer que les recourants avaient agi tardivement.

Le caractère irrecevable de leur recours pour tardiveté doit partant être confirmé.

3. L'autorité intimée est toutefois entrée en matière pour le surplus au fond, dès lors qu'elle a examiné la question de l'opportunité de la décision en relation avec l'argument invoqué par les recourants quant aux problèmes de scolarité des enfants. A ce propos, l'autorité a considéré que ces derniers ne seraient pas confrontés à des efforts d'adaptation insurmontables.

Conformément à l'art. 98 LPA-VD, le Tribunal cantonal revoit la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Dès lors, exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le tribunal de céans n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation. La LARA ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce motif ne saurait être examiné par le tribunal de céans.

Dans le cadre de la présente procédure, les recourants n'ont repris cet argument que de manière laconique dans leurs déterminations du 12 novembre 2009, lorsqu'ils évoquent des problèmes de transports publics. Or il n'est pas allégué en quoi la desserte aux écoles concernées serait insuffisante, de sorte qu'à défaut de plus ample motivation, l'appréciation faite par l'autorité intimée consistant à reconnaître que les efforts d'adaptation exigés des enfants n'étaient pas insurmontables peut être confirmée.

4. Les recourants ont encore invoqué des faits nouveaux devant le tribunal de céans, soit un suivi médical du recourant à Lausanne, puis le retour au domicile familial de la fille aînée des recourants, accompagnée de sa propre fille. L'art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable par analogie à la procédure de recours de droit administratif (art. 99 LPA-VD), permet au recourant de présenter des allégués et moyens de preuve qui n'ont pas été invoqués jusque-là. Dans la mesure où l'autorité intimée a pu se déterminer dans le cadre de la présente procédure sur ces allégués nouveaux, il se justifie de les examiner ci-après.

5. Quant à l'allégation de l'état de santé du recourant, ce dernier estime qu'il s'opposerait à un déménagement, du fait de l'impossibilité de poursuivre le suivi médical dont le recourant fait actuellement l'objet.

L'autorité intimée, ainsi que l'EVAM ont considéré, dans leurs déterminations, que cette circonstance n'était pas de nature à modifier leur décision, étant donné qu'un suivi médical à Lausanne pouvait être poursuivi même en étant domicilié à 1********. La bonne desserte en transports publics et la prise en charge des frais de transport excédant le forfait de transport pour l'assistance ordinaire permettaient de maintenir un tel suivi.

Le tribunal, auquel il n'appartient pas au demeurant de statuer en opportunité (cf. consid. 3 ci-dessus), n'a aucune raison de s'écarter de cette appréciation qui doit partant être confirmée.

6. Quant à l'allégué relatif à la modification de la composition familiale, suite au retour de la fille aînée des recourants au sein du domicile familial, accompagnée de sa propre fille, il convient d'emblée de constater que ce fait ne saurait justifier le maintien des recourants dans leur logement actuel. En effet, celui-ci était déjà considéré comme trop exigu, dès lors que l'EVAM a indiqué, le 3 septembre 2008, que suite au départ de la fille aînée, le logement serait maintenant adapté aux besoins des recourants.

Dans la mesure où les recourants sollicitent un nouveau logement adapté à la taille actuelle de la famille, il convient de considérer qu'ils ont renoncé à contester le fait qu'ils doivent quitter leur logement actuel et leur recours paraît dès lors avoir perdu son objet sur ce point. Ils semblent toutefois persister à contester leur déménagement dans l'appartement qui leur a été alloué à 1********, au vu d'un motif nouveau résultant de la modification de la composition familiale. Cet élément est appuyé par une lettre de leur fille aînée et n'a jamais été invoqué jusqu'ici, alors qu'il s'agit d'une situation qui perdurerait depuis près d'une année (11 mois). A priori, une telle allégation est sujette à caution et pourrait revêtir un caractère dilatoire, au vu du comportement des recourants consistant à invoquer sans cesse de nouveaux arguments. Quoi qu'il en soit, au vu des déclarations non équivoques de la fille des recourants, qui demande à être libérée de son logement individuel pour vivre à nouveau avec ses parents, il convient de procéder à un complément d'instruction à ce sujet qui relève de l'autorité de première instance et non du tribunal de céans. Quelles que soient les conditions et sanctions auxquelles la fille des recourants pourrait s'exposer du fait de l'annonce tardive de ce déménagement, il ne saurait être fait abstraction d'une modification de la composition familiale pour l'attribution d'un nouveau logement, si cette modification s'avère effective.

7. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours dans la mesure où il conserve encore un objet. La décision attaquée doit partant être annulée et le dossier renvoyé à l'EVAM pour complément d'instruction et nouvelle décision.

8. Conformément à l'art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), la procédure dans les affaires de prestations sociales est gratuite, sous réserve des recours téméraires.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis dans la mesure où il conserve un objet.

II. La décision attaquée est annulée, le dossier de la cause étant renvoyé à l'EVAM pour instruction complémentaire et nouvelle décision.

III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 6 mai 2010

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.