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TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 29 mars 2010

Composition

M. Alain Zumsteg, président;  Mme Isabelle Perrin et M. François Gillard, assesseurs; M. Mathieu Thibault Burlet, greffier.

 

Recourante

 

A.X.________, à ********, représentée par Me Stephen GINTZBURGER, avocat à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Service de prévoyance et d'aide sociales,

  

Autorité concernée

 

Centre social régional de Lausanne,  

  

 

Objet

      Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 26 août 2009 (réduction du forfait mensuel RI de 15% pendant six mois; remboursement de l'indu)

 

Vu les faits suivants

A.                                A.X.________ (ci-après: la recourante), née le 14 septembre 1970, est mère de deux filles, B.X.________, née le 10 juillet 2002, et C.X.________, née le 7 janvier 2005.

Elle a bénéficié de l'ancienne aide sociale vaudoise (ASV), puis du revenu d'insertion (RI) à partir de 2006.

Du mois d'août au mois de décembre 2005, la recourante a perçu un "forfait 1" d'un montant de 1'880 fr. par mois et un "forfait 2" de 190 fr. par mois. Les "déclarations de revenu(s) et de budget ASV" signées par la recourante pour chacun des mois de cette période font état de trois personnes vivant dans le ménage de la recourante, soit un adulte et deux enfants mineurs. Les formules préimprimées comportent le passage suivant en bas de page: "Je soussigné, certifie que tous mes revenus figurent sur ce document et qu'aucun changement n'est intervenu dans la composition de mon ménage. Je m'engage également à signaler tout changement susceptible de modifier cette décision depuis la date de la signature et jusqu'à la fin du mois en cours."

B.                               Le 25 janvier 2006, la recourante a fait une demande RI dans laquelle elle a signalé ses deux filles comme "enfants à charge vivant dans le ménage compris dans la demande d'aide". En signant le formulaire préimprimé, la recourante certifiait qu'elle avait annoncé toutes les personnes qui partageaient son logement et que ses déclarations par rapport à sa situation familiale étaient conformes à la réalité; elle s'engageait en outre à informer immédiatement l'autorité d'application de tout changement de sa situation personnelle aussi longtemps que des prestations seraient versées, notamment du départ des enfants. Enfin, le formulaire rappelait que le bénéficiaire était tenu au remboursement des prestations du RI (art. 41 LASV) lorsqu'il les avait obtenues indûment et que celui qui aurait trompé l'autorité par des déclarations inexactes, aurait omis de lui fournir les informations indispensables ou ne lui aurait pas fourni les informations par elle requises, serait passible d'une amende de 10'000 fr. au plus (art. 75 LASV).

Par décision du 10 mai 2006, le Centre social régional (CSR) de Lausanne a accepté la demande RI et fixé le début de l'aide au 1er janvier 2006. La décision prévoyait, en sus des frais de loyer, un forfait de 2'070 fr. pour un ménage composé de trois personnes, dont deux mineurs, soit la recourante et ses deux filles.

Dans ses "déclarations de revenu(s) et budget RI" remplies pour chacun des mois de janvier à avril 2006, la recourante a indiqué que son ménage était composé de trois personnes, soit un adulte et deux enfants de moins de seize ans. Ces déclarations comprenaient, en bas de page, le passage suivant :

"Je certifie(nous certifions) que tous mes(nos) revenus figurent sur ce document et qu'aucun changement de fortune n'est intervenu. Toute modification éventuelle de la composition de mon(notre) ménage est annoncé sur le présent document. Je m'engage également à signaler tout changement susceptible de modifier cette déclaration depuis la date de la signature et jusqu'à la fin du mois en cours.

Chaque membre du ménage doit déclarer sans délai tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à justifier leur suppression (art. 38 al. 1 LASV et 29 al. 1 RLASV)

[…]

Celui qui aura trompé l'autorité par des déclarations inexactes, aura omis de lui fournir les informations indispensables ou ne lui aura pas fourni les informations par elle requises, est passible d'une amende de dix mille francs au plus (art. 75 LASV)."

C.                               Du mois d'août 2005 au mois d'avril 2006, les filles de la recourante ont vécu au Maroc. Cet élément n'a pas été annoncé ni dans les "déclarations de revenu(s) et de budget ASV" des mois d'août à décembre 2005, ni dans la demande RI du 25 janvier 2006, ni dans les déclarations mensuelles RI, ni d'une autre manière. Dans un entretien du 17 août 2005 avec un assistant social du CSR de Lausanne, elle a au contraire déclaré que ses deux filles étaient en Suisse avec elle.

A.X.________ a fait parvenir, entre septembre 2005 et mai 2006, 4'544 fr. 53 au total à Y.________, à Casablanca, en plusieurs versements:

- septembre 2005 :          718 fr. 90

- décembre 2005 :           950 fr.

- décembre 2005 :           739 fr. 69

- janvier 2006 :                 872 fr. 79

- mars 2006 :                   382 fr. 70

- avril 2006 :                    442 fr. 10

- mai 2006 :                     438 fr. 35         

Dans une attestation du 22 septembre 2008, Y.________ a certifié avoir reçu de l'argent de A.X.________ pour assumer, d'août 2005 à avril 2006 y compris, les dépenses d'entretien de ses deux filles B.X.________ et C.X.________.

A.X.________ a été condamnée le 8 décembre 2004 par le Tribunal correctionnel de l'arrondissement de Lausanne à une peine de six mois d'emprisonnement et à l'expulsion du territoire suisse pour une durée de cinq ans, jugement confirmé par le Tribunal cantonal le 2 février 2005 et par le Tribunal fédéral le 19 juillet 2005. Elle a annoncé cette condamnation à son assistant social le 14 décembre 2004, en précisant qu'elle avait fait recours contre ce jugement. Selon une lettre du Service pénitentiaire du 9 décembre 2005, elle a été convoquée le 13 mars 2006 à la Prison de la Tuilière pour l'exécution de sa peine. Il ressort de la lettre que la recourante avait fait l'objet d'une précédente convocation, datée du 31 mars 2005. Cependant, le 23 février 2006, la recourante déclarait à son assistant social qu'un "recours" était encore pendant, et, le 13 mai 2006, qu'elle se rendrait le lendemain au "Château" pour une demande de grâce. Le journal des entretiens contient aussi ces deux passages : "11.07.06/raw | Procès | La demande de grâce n'a pas passé, Mme doit écoper de 6 mois de prison ferme. A fait une demande pour les arrêts domiciliaires en raison de ses filles. Réponse début août. Mme est très inquiète et angoissée par ceci, surtout à l'idée d'être séparée de ses filles." et "15.08.06/raw | Arrêts domiciliaires | Ont été accepté. 6 mois. Mme attend une convocation pour entretien à la FVP. Ne connaît pas encore la période." La recourante a purgé sa peine à partir du 7 mars 2007, toujours selon le journal de ses entretiens avec les assistants du CSR de Lausanne.

D.                               Par décision du 3 septembre 2008, le CSR de Lausanne a constaté que la recourante avait perçu indûment 23'042 fr. 60 du 1er juin 2001 au 30 avril 2006, soit 19'202 fr. 60 au titre de l'ASV et 3'840 fr. au titre du RI. Le montant de 19'202 fr. 60 concernait des prestations versées entre juin 2001 et décembre 2001 (12'075 fr.) alors que la recourante exerçait, selon la décision, une activité lucrative chez Z.________ SA; des prestations versées en décembre 2003 (2'327 fr. 60) alors que la recourante travaillait, toujours selon la décision, chez A.________ SA; enfin l'excédent perçu par la recourante d'août à décembre 2005 (4'800 fr.) alors que ses filles étaient au Maroc. La somme de 3'840 fr. correspondait à la part du forfait RI perçu indûment par la recourante de janvier à avril 2006, période pendant laquelle ses filles B.X.________ et C.X.________ séjournaient toujours au Maroc. Le CSR a encore prononcé, à titre de sanction, une réduction du forfait d'entretien de 25% pendant huit mois. L'indu devait être remboursé, lorsque la sanction serait arrivée à son terme, par déduction de 70 fr. par mois sur la prestation financière courante.

A.X.________ a recouru auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) contre cette décision par acte du 24 septembre 2008, concluant, en substance, à son annulation.

Pendant l'instruction de ce recours, le CSR de Lausanne a indiqué (cf. lettre du 5 novembre 2008) que les versements effectués en faveur de A.X.________ depuis le mois de juin 2001 à mai 2002 et en décembre 2003 ne l'avaient pas été indûment, car la recourante n'avait pas eu d'activité lucrative chez les employeurs précités pendant cette période. En conséquence, seul restait litigieux le montant de 8'640 fr. concernant la période d'août 2005 à avril 2006.

E.                               Par décision du 26 août 2009, notifiée le 27 août 2009, le Service de prévoyance et d'aide sociales a admis partiellement le recours de A.X.________. Le chiffre II du dispositif se contente d'indiquer que "la décision du Centre social régional de Lausanne du 3 septembre 2008 est réformée au sens des considérants". A la lecture de la décision, on comprend toutefois que le SPAS n'a ordonné que le remboursement du montant de 8'640 fr. correspondant à la période pendant laquelle les filles de la recourante étaient au Maroc, et que la quotité de la sanction à été réduite à 15% du RI pendant six mois. La décision ne contient aucun considérant concernant les dépens.

F.                                A.X.________ a recouru contre cette décision par acte du 28 septembre 2009, remis à un bureau de poste suisse le même jour, qui contient les conclusions suivantes:

"Fondée sur ce qui précède, A.X.________ a l'honneur de conclure avec dépens à ce qu'il plaise au Tribunal cantonal du canton de Vaud :

I.-            Admettre le recours.

Principalement :

II.-           Dire, soit constater, qu'il n'a pas matière à sanction administrative contre A.X.________.

III.-          Dire, soit constater, qu'il n'y a pas matière à réduction de l'aide sociale en faveur de A.X.________.

IV.-         Allouer à A.X.________ des dépens de la précédente instance.

Très subsidiarement :

V.-          Dire qu'une réduction du RI doit affecter uniquement la part afférent à l'entretien de A.X.________, mais pas la part afférente aux enfants B.X.________ et C.X.________.

VI.-         Dire, soit constater, qu'il n'y a pas matière à réduction de l'aide sociale en faveur de A.X.________.

VII.-         Allouer à A.X.________ des dépens de l'instance précédente."

Le 28 octobre 2009, le CSR de Lausanne a indiqué qu'il renonçait à se déterminer.

Dans sa réponse du 30 octobre 2009, le SPAS a conclu au rejet du recours. Il a rappelé que le litige ne portait plus que sur la période d'août 2005 à avril 2006 et que, conformément à la directive du 31 octobre 2008 sur les sanctions du RI, la sanction ne portait que sur la part du forfait concernant la recourante, même si la décision ne le précisait pas.

La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 16 décembre 2009.

Le 6 janvier 2010, le SPAS a fait part de ses ultimes observations.

La recourante s'est encore déterminée le 27 janvier et le 2 février 2010.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a abrogé la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). L'art. 77 LASV dispose que les violations de leurs obligations par les bénéficiaires du RMR ou de l'aide sociale vaudoise découvertes après l'entrée en vigueur de la loi sont poursuivies conformément aux art. 41 let. a et 45 LASV. Ainsi, les faits reprochés à la recourante, qui s'étendent du mois d'août au mois de décembre 2005, doivent aussi être poursuivis conformément aux art. 41 let. a et 45 LASV.

3.                                L'art. 41 LASV ("Obligation de rembourser") dispose notamment ce qui suit:

"1 La personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement :

a.    lorsqu'elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile;

[…]"

a) La recourante n'a pris aucune conclusion quant à l'obligation de restituer la somme de 8'640 fr. correspondant à la période pendant laquelle ses filles étaient au Maroc, montant que le CSR et le SPAS ont considéré comme versé indûment. En effet, la recourante conteste d'une part la "sanction administrative" - soit uniquement la réduction de son forfait RI de 15% pendant six mois, seul élément qui peut recevoir la qualification de sanction - et, d'autre part, la "réduction de l'aide sociale" - qu'on peut comprendre comme la réduction de son forfait RI de 15% pendant six mois, vu le terme "réduction", ou encore comme les modalités de remboursement de l'indu (prélèvement de 70 fr. par mois sur le forfait RI jusqu'à extinction de la créance) - cette dernière hypothèse n'est cependant pas étayée par les arguments des actes de procédure. Partant, la recourante ne prend aucune conclusion quant à l'obligation de restitution d'une partie de l'aide qui lui a été versée. Malgré cela, on comprend qu'implicitement la recourante conclut également à ce qu'il soit constaté qu'elle n'a pas perçu des prestations indues; ceci ressort du contenu de ses actes de procédure, où elle l'affirme clairement.

b) Pour déterminer si des prestations ont été versées indûment, il faut se reporter au droit matériel en vigueur au moment où celles-ci ont été effectivement servies. En effet, l'art. 41 let. a LASV, qui se réfère implicitement aux conditions d'obtention des prestations, ne les définit pas.

Les 8'640 fr. réclamés par le SPAS constituent des prestations versées en 2005 et 2006. Vu l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2006, de la LASV, une distinction doit être faite entre chacune de ces deux années.

aa) L'art. 1 LPAS prévoyait que la famille pourvoyait au bien de ses membres et qu'à ce défaut, l'Etat intervenait par la prévoyance et l'aide sociales. Cette dernière avait pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1 LPAS), subsidiaires aux autres prestations sociales (art. 3 al. 2 LPAS), accordées à toute personne qui se trouvait dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). L'aide sociale ne s'étendait qu'aux personnes séjournant sur territoire vaudois, la législation fédérale et les conventions internationales étant réservées (art. 16 al. 1 LPAS). Les dispositions d'application étaient édictées par le Conseil d'Etat par voie d'arrêté (art. 32 LPAS). La LPAS et le règlement du 18 novembre 1977 d'application de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (RLPAS) prévoyaient toutefois que les prestations d'aide sociale étaient allouées dans les cas et dans les limites prévues par le département, selon les dispositions d'application que celui-ci était chargé d'établir (art. 21 al. 2 LPAS et 10 RLPAS).

Selon le recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2005 (ci-après: le recueil ASV 2005), applicable pendant la première période litigieuse, l'aide sociale vaudoise comprenait le forfait 1 pour l'entretien adapté à la taille du ménage, le complément éventuel au forfait 1, le forfait 2 pour l'entretien, le loyer réel (selon les normes) et les charges y afférentes, les frais médicaux de base et des prestations circonstancielles (ch. I-1.0). Le recueil rappelait que la LPAS s'appliquait aux personnes domiciliées ou séjournant sur le territoire vaudois et disposait que les membres de la famille ne vivant pas avec le requérant ne pouvaient être inclus dans le calcul de l'aide (ch. I-3.0).

Le forfait pour l'entretien, qui comprenait le forfait 1, l'éventuel complément au forfait 1 et le forfait 2, prenait en compte "toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage" (ch. II-3.3). Le forfait 1 était déterminé "en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun" (ch. II-3.4) et s'élevait à 1'010 fr. pour une personne seule et 1'880 fr. pour trois personnes (barème des normes ASV 2005). Le complément au forfait 1 n'était versé que pour les ménages de plus deux personnes de 16 ans (ch. II-3.5). Enfin, le forfait 2, "destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale" (ch. II-3.6), se montait à 100 fr. par mois pour un ménage d'une personne et à 190 fr. pour un ménage de trois personnes (barème des normes ASV 2005). Le recueil précisait en outre que l'ASV ne couvrait pas l'obligation alimentaire dont devait s'acquitter le bénéficiaire de l'aide sociale (ch. II-12.4).

bb) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend notamment le revenu d'insertion (RI; art. 1 al. 2 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à d'autres prestations étatiques ou privées (art. 3 al. 1 LASV). La LASV ne s'applique qu'aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton de Vaud (art. 4 al. 1 LASV). Il en est de même pour son règlement d'application (art. 1 al. 2 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise [RLASV; RS 850.051.1]). Le RI comprend une prestation financière et peut également comprendre des prestations sous forme d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 al. 1 LASV). La prestation financière, accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et d'autres besoins spécifiques importants (art. 34 LASV), est composée d'un montant forfaitaire (adapté à la taille du ménage; art. 22 al. 1 let. a RLASV; cf. aussi Bulletin du Grand Conseil [BGC], novembre 2003, p. 4224, commentaire ad art. 36 LASV) et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 LASV et 22 RLASV), lequel contient, en annexe, un barème qui arrête le forfait "entretien et intégration sociale" en fonction de la "taille du ménage". Le forfait mensuel est de 1'110 fr. pour un ménage d'une personne et de 2'070 fr. pour un ménage de trois personnes. L'art. 31 al. 2 RLASV dispose que la prestation financière du RI est supprimée dès que l'une des conditions dont elle dépend n'est plus remplie.

c) Sous les deux régimes décrits précédemment, le montant des forfaits 1 et 2, respectivement du forfait "entretien et intégration sociale", dépend du nombre de personnes qui constituent le ménage. Il est fait référence à ce critère de nombreuses fois dans diverses dispositions. Du mois d'août 2005 à avril 2006, les filles de la recourante ne faisaient plus ménage commun avec leur mère, puisqu'elles séjournaient au Maroc. La recourante ne pouvait donc prétendre, pendant cette période, qu'aux forfaits prévus pour une personne et non pour trois, soit à 1'010 fr. au lieu de 1'880 fr. (forfait 1) et 100 fr. au lieu de 190 fr. (forfait 2) pour les mois d'août à décembre 2005, et 1'110 fr. à la place de 2'070 fr. de janvier à avril 2006. Sous réserve des arguments de la recourante examinés ci-après, la recourante a perçu indûment 8'640 fr. pendant la période litigieuse ([2'070 - 1'110] x 9).

4.                                a) La recourante fait valoir qu'elle a assumé l'entretien de ses enfants pendant cette période. Il est effectivement prouvé qu'elle a versé à Y.________ la somme totale de 4'544 fr. 53 entre septembre 2005 et mai 2006. Cependant, nonobstant le fait que la recourante n'a reversé qu'une partie des 8'640 fr. perçus en sus des prestations prévues pour une seule personne et s'est ainsi enrichie de 4'095 fr. 47, ni l'ASV ni le RI n'ont pour but de prendre en charge des personnes qui ne séjournent pas sur le territoire du canton (pour l'ASV : art. 16 LPAS et ch. I-3.0 du recueil ASV 2005; pour le RI : art. 4 al. 1 LASV et 1 al. 2 RLASV). De plus, seules les personnes faisant partie du ménage du bénéficiaire, dans ces deux régimes, peuvent être prises en compte pour le calcul de l'aide (pour l'ASV : ch. I-1.0, I-3.0, II-3.3, II-3.4 du recueil ASV 2005 et le barème des normes ASV 2005, qui se réfère à la taille du ménage; pour le RI : art. 22 al. 1 let. a RLASV). Le chiffre II-12.4 du recueil ASV 2005 précisait d'ailleurs expressément que l'ASV ne couvrait pas l'obligation alimentaire dont devait s'acquitter le bénéficiaire de l'aide sociale. Si cette règle n'est pas explicite dans les normes RI 2006 (entrées en vigueur le 1er janvier 2006 et applicables pendant la période litigieuse), elle n'en est pas moins valable car s'inscrit en bonne logique avec le système du RI, qui prévoit l'entretien des enfants par le biais des personnes avec qui ils font ménage commun, pour autant que ceux-ci n'aient pas les ressources pour les prendre en charge.

b) La recourante fait valoir qu'aucune disposition ne subordonne le versement de la part afférente à l'entretien des enfants mineurs à leur présence continue sous le toit du bénéficiaire des prestations sociales.

Comme le montant des prestations de l'ASV et du RI est fonction du nombre de personnes qui composent le ménage, il est logique que, lorsque certaines personnes n'en font plus partie, les forfaits soient réduits. Si les lois, règlements et normes d'application ne définissent pas clairement à partir de quelle durée d'absence on peut considérer que les enfants ne font plus partie du ménage du bénéficiaire des prestations, il est évident que, lorsqu'ils n'habitent plus avec le bénéficiaire pendant neuf mois, comme dans la présente espèce, ils ne font plus partie du ménage. A titre de comparaison, on relève que, selon le ch. II-6.11.1 du recueil ASV 2005 et le ch. 6.3 des normes RI 2006, le bénéficiaire des prestations ne peut s'absenter plus d'un mois de son domicile habituel. Par surabondance, on relève que les filles de la recourante ont séjourné pendant neuf mois dans un pays étranger; de ce fait, leur cas sortait du champ d'application de la LPAS (art. 16 LPAS) et de la LASV (art. 4 al. 1 LASV et 1 al. 2 RLASV).

c) La recourante soutient qu'il n'y a pas lieu de distinguer la situation où les enfants font ménage commun avec leur mère de celle où ils en sont éloignés, puisque, dans les deux cas, les enfants représentent la même charge pour leur parent.

La LPAS et la LASV n'ont pas pour but de permettre aux parents d'assumer leurs obligations alimentaires envers leurs enfants, mais d'assurer la satisfaction des besoins indispensables des personnes dépourvues des ressources nécessaires à cet effet. Il n'est dès lors pas injustifié d'opérer une distinction selon que les enfants font ou non partie du ménage du bénéficiaire de l'aide sociale. Le cas échéant, l'entretien des enfants sera assuré par celui chez qui ils séjournent, lequel pourra à son tour, si nécessaire, demander une aide pour leur prise en charge.

d) La recourante fait valoir que le loyer du logement reste identique, même si, temporairement, les enfants ne séjournent pas auprès de leur mère. C'est également le cas pour les frais de nourriture ou des vêtements des enfants.

Il n'est pas nécessaire d'entrer en matière sur cette question s'agissant du loyer de la recourante, puisque ni le CSR ni le SPAS n'ont exigé le remboursement de la part du loyer dépassant les limites de ce à quoi la recourante aurait eu droit si elle avait habité seule.

Le SPAS a en revanche confirmé l'obligation de rembourser la différence entre le forfait 1 et 2 (LPAS) et le forfait RI (LASV) calculé sur la base d'un ménage de trois personnes et un ménage d'une personne. S'il est vrai, comme l'affirme la recourante, que ses filles ont dû être nourries et vêtues pendant les neuf mois litigieux, c'est probablement à moindre frais que si elles avaient séjourné en Suisse pendant cette période, vu le coût de la vie au Maroc, et vu le reversement seulement partiel en faveur de Y.________ de l'excédent perçu par la recourante, qui prétend avoir entièrement assumé l'entretien de ses enfants pendant cette période. Quoi qu'il en soit, les besoins des enfants de la recourante ne sont pas le critère décisif de l'octroi des prestations financières de l'aide sociale; ceux-ci ne sont pris en compte que pour autant que les enfants fassent ménage commun avec le bénéficiaire de l'aide sociale, ce qui n'était pas le cas.

e) La recourante soutient que l'objectif de protection de la famille, cité dans l'arrêt PS.1998.0117 du 6 octobre 1999 consid. 4 et qui justifiait, selon le Tribunal administratif, de privilégier les familles vivant en ménage commun, commandait en l'occurrence un séjour des enfants hors du foyer de leur mère, pour des raisons impérieuses.

Il est douteux que la recourante ait voulu placer ses enfants au Maroc, comme elle le prétend, pendant son incarcération. En effet, après sa condamnation, il apparaît que la recourante a fait recours contre le jugement, puis formé une demande de grâce, refusée entre les mois de mai et juillet 2006. Ainsi, l'exécution de sa peine a été suspendue et repoussée à une date postérieure au départ de ses filles au Maroc. Celles-ci sont d'ailleurs revenues en avril 2006, alors que le sort de la recourante n'était toujours pas fixé.

Quoi qu'il en soit, on ne voit pas en quoi le départ des filles de la recourante au Maroc aurait favorisé la protection de la famille, puisque, si la recourante avait été incarcérée - ce qui n'a finalement pas été le cas -, elle aurait de toute façon été séparée de ses filles. Au contraire, dans l'hypothèse où des visites en prison auraient été possibles, le placement de ses enfants dans une structure d'accueil en Suisse aurait facilité le maintien de contacts entre la recourante et ses enfants, plus facilement en tout cas que si celles-ci avaient été au Maroc.

L'argument de la recourante selon lequel ses filles auraient été privées de tout soutien (financier et sous forme de soins) pendant son incarcération si elles n'étaient pas allées vivre au Maroc est erroné. En effet, les filles de la recourante auraient pu faire l'objet d'un placement hors du milieu familial et bénéficier des soins qui leur étaient nécessaires (art. 30 ss de la loi du 4 mai 2004 sur la protection des mineurs [LProMin; RSV 850.41] et 41 ss du règlement du 2 février 2005 d'application de la loi du 4 mai 2004 sur la protection des mineurs [RLProMin; RSV 850.41.1]).

On ne saurait pas non plus suivre la recourante lorsqu'elle soutient qu'un placement de ses filles auprès d'une famille d'accueil ou en institution pendant son incarcération ne lui aurait pas permis de récupérer immédiatement la garde de ses enfants à sa sortie de prison. En effet, on ne voit pas pourquoi ses enfants ne lui auraient pas été rendus au terme de l'exécution de sa peine, si elle s'était entendue avec les autorités compétentes pour un placement d'une durée prédéfinie.

f) La recourante fait valoir que l'art. 31 al. 2 LASV prend en considération, afin de calculer la prestation financière octroyé au requérant, les ressources des enfants à charge, peu importe qu'ils fassent ménage commun ou non avec le requérant. La recourante en déduit que les besoins des enfants doivent être pris en compte même s'ils ne font pas ménage commun avec le requérant, car le système serait, dans le cas contraire, illogique et incohérent.

Sous le régime de la LPAS, cette apparente contradiction n'existait pas. Le ch. II-12.7 du recueil ASV 2005 prévoyait ceci:

"II-12.7    Revenus de personnes mineures :

Les revenus (activité professionnelle ou autres ressources) de personnes mineures vivant dans le ménage de leur(s) parent(s) ne doivent être pris en compte dans le budget général d'aide qu'à hauteur des frais occasionnés par cette personne mineure et inscrits dans le budget d'aide du ménage."

Ainsi, les ressources des personnes mineures n'étaient prises en considération que lorsque ces personnes faisaient ménage commun avec le requérant.

L'art. 31 al. 2 LASV s'écarte, en apparence, de la logique de l'ancien système. Cependant, il n'apparaît pas que le législateur ait souhaité fondamentalement modifier la précédente méthode de calcul. L'art. 26 al. 2 let. b RLASV ne semble pas retenir le critère du ménage commun pour la prise en compte des revenus des enfants mineurs ou majeurs en formation; ce critère figure en revanche explicitement à l'art. 26 al. 2 let. c RLASV (enfants mineurs ne suivant pas de formation). Les normes RI 2006 ne contiennent aucune précision utile à ce sujet (cf. ch. 10 "Ressources"). La jurisprudence n'a pas été appelée à trancher cette question. En l'occurrence toutefois, seul l'art. 26 al. 2 let. c RLASV est applicable dans le présent cas, ne laissant subsister aucune contradiction ou incohérence, comme le fait valoir la recourante, dans l'application du système de la LASV. Par ailleurs, il ne serait pas non plus inconcevable de prendre en compte, dans une certaine limite, les revenus des enfants du requérant même en l'absence de ménage commun, vu l'obligation, pour les descendants, sous certaines conditions, de fournir des aliments à leurs parents en ligne directe ascendante (art. 328 ss CC), et vu la subsidiarité de l'aide financière prévue par l'ASV (art. 3 LASV).

g) Enfin, la recourante fait valoir qu'elle aurait eu droit, si elle l'avait demandée, à une aide exceptionnelle au sens des art. 7 et 33 LASV, ainsi que 23 et 24 RLASV.

La recourante n'a jamais demandé l'octroi d'une aide exceptionnelle au sens de l'art. 18 LPAS ou des articles précités, ni au moment des faits reprochés, ni à titre rétroactif. Elle n'a d'ailleurs jamais invoqué cet argument devant les autorités précédentes. A défaut de décision de première instance portant sur cette question, le tribunal de céans ne saurait se prononcer.

h) Il résulte de ce qui précède que c'est effectivement indûment que la recourante a perçu, du mois d'août 2005 à avril 2006, le montant total de 8'640 fr., différence entre un forfait pour un ménage de trois personnes et un ménage composé d'une seule personne.

C'est en vain que la recourante, qui conteste une éventuelle obligation de remboursement, se prévaut de sa bonne foi. En effet, elle a annoncé, dans ses "déclarations de revenu(s) et de budget ASV" des mois d'août à décembre 2005, que son ménage comprenait trois personnes et que sa composition n'avait subi aucun changement. Elle a fait cette même déclaration en déposant sa demande RI du 25 janvier 2006 et en remplissant les "déclarations de revenu(s) et budget RI" pour chacun des mois de janvier à avril 2006. La recourante, qui avait envoyé ses enfants au Maroc pour une durée de neuf mois, a sciemment caché ce fait à l'autorité, alors qu'elle savait, ou à tout le moins devait savoir, que cet élément aurait dû être annoncé.

La condition de la bonne foi n'étant pas remplie, il n'est pas nécessaire, au regard de l'obligation de rembourser, de déterminer si la restitution des prestations perçues indûment met la recourante dans une situation difficile.

5.                                La recourante s'oppose à la sanction qui lui a été infligée.

a) L'art. 45 LASV ("Sanctions") est formulé en ces termes:

"1 La violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide.

2 Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières."

Pour définir les obligations du bénéficiaire du RI, il faut se reporter au droit matériel en vigueur au moment de la violation prétendue de celles-ci.

aa) L'art. 23 LPAS, qui définissait, avant l'entrée en vigueur de la LASV, les obligations du bénéficiaire de l'aide, avait la teneur suivante:

"1 La personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations

- de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie;

- d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail.

[…]"

bb) L'art. 38 LASV ("Obligation de renseigner"), dans sa teneur au moment des faits reprochés à la recourante, disposait ce qui suit:

"1 La personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations.

[…]"

L'art. 29 RLASV ("Obligation de renseigner (Art. 18, lettre g et 38 LASV)") prévoit notamment ceci:

"1 Chaque membre du ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à justifier leur suppression.

2 Constituent des faits nouveaux au sens de cette disposition, notamment :

[…]

c.       la modification des charges de famille ou de la composition du ménage;

[…]"

b) La recourante fait valoir que l'art. 43 RLASV, qui prévoit qu' "après un avertissement écrit et motivé, l'autorité d'application peut réduire, cas échéant supprimer le RI, lorsque le bénéficiaire omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements ou documents demandés dans le délai imparti", s'applique de manière générale à l'obligation de renseigner et commandait qu'un avertissement lui fût adressé avant le prononcé de toute sanction. Comme un tel avertissement fait défaut, une sanction ne pouvait, selon la recourante, lui être infligée.

Si l'art. 43 RLASV, selon son titre marginal, se rapporte à l'obligation de renseigner de l'art. 38 LASV, il n'a pas un champ d'application aussi large que le soutient la recourante. En effet, l'interprétation littérale aboutit au résultat qu'il n'est applicable que pour les "renseignements ou documents demandés" par l'autorité, que le bénéficiaire "omet, refuse de fournir ou tarde à remettre". En l'occurrence, la recourante n'a pas omis, refusé ou tardé à remettre des renseignements sur la composition du ménage. Bien au contraire, elle a transmis régulièrement des informations sur la composition du ménage, mais qui étaient erronées, violant ainsi son obligation de renseigner au sens des art. 23 LPAS et 38 LASV. De plus, elle aurait dû annoncer d'office la modification de la composition de son ménage en application des art. 23 LPAS, 38 LASV et 29 al. 2 let. c RLASV; il ne s'agit donc pas non plus, sous cet angle, d'un cas d'application de l'art. 43 RLASV, qui ne concerne que les renseignements ou documents demandés par l'autorité, à l'exclusion, corollairement, de ceux que le bénéficiaire du RI doit transmettre de lui-même à l'autorité. L'art. 43 RLASV n'est donc pas applicable dans le cas de la recourante et c'est par conséquent à tort qu'elle fait grief à l'autorité d'application de ne lui avoir jamais adressé d'avertissement écrit. L'interprétation que fait la recourante de l'art. 43 RLASV, par ailleurs, en plus d'être contraire à la teneur littérale de l'article, aurait la conséquence absurde que l'autorité devrait aussi menacer d'un avertissement écrit le bénéficiaire du RI pour la transmission de renseignements ou la production de documents dont elle ne connaît pas ni ne peut suspecter l'existence.

c) La recourante ne conteste ni le taux de réduction du RI, ni la durée de la sanction; en revanche, elle s'oppose à la portée de la sanction, s'agissant de la part du RI touchée. A son sens, la réduction de 15% du forfait RI porte sur l'entier du forfait qui lui est versé, et non uniquement sur la part destinée à son propre entretien, ce qui est contraire à l'art. 45 al. 2 RLASV. Dans sa réponse du 30 octobre 2009, le SPAS a précisé que la sanction ne portait que sur la part du forfait concernant la recourante, en application de la "Directive sur les sanctions du RI" du 1er novembre 2008, quand bien même la décision ne le mentionnait pas expressément.

Le dispositif de la décision querellée, qui réforme la décision du CSR de Lausanne, n'expose pas la teneur de cette modification, mais renvoie, de manière peu heureuse, aux considérants qui précèdent. Ceux-ci ne contiennent aucune indication quant à la part du RI touchée par la sanction. Ainsi, la décision n'a pas la portée que lui attribue le SPAS. Il importe peu que la directive précitée prévoie - ce qui n'est qu'un rappel de l'art. 45 al. 2 RLASV - que "la réduction ne doit pas toucher la part du forfait qui concerne les enfants à charge"; cet élément doit être inclus dans la décision elle-même. Il ne s'agit en effet pas d'une modalité d'exécution de la sanction, qui pourrait être arrêtée ultérieurement, mais de la portée de la sanction elle-même. Elle doit donc être clairement définie dans la décision qui prononce la sanction. Dans le cas contraire, la recourante pourrait se voir dans l'impossibilité, lors de l'exécution de la sanction, de contester la décision de base - entrée en force - dont la portée serait trop large.

La décision de l'autorité intimée doit être réformée en conséquence.

6.                                La recourante conclut à ce que lui soient alloués les dépens de la précédente instance.

a) La LPA-VD, applicable dès son entrée en vigueur (1er janvier 2009) aux causes pendantes devant les autorités administratives (art. 117 LPA-VD), dispose, à son art. 55 al. 1, qu'en procédure de recours et de révision, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts. Elle prévoit en outre que, dans le cadre du recours administratif (art. 73 ss LPA-VD), "l'autorité statue sur les frais et dépens" (art. 91 al. 1 LPA-VD).

b) La décision querellée ne se prononce pas au sujet des dépens, ni dans son dispositif, ni dans les considérants, contrairement aux exigences de la LPA-VD. Le tribunal de céans ne saurait cependant, comme le demande la recourante, statuer lui-même sur les dépens de première instance, à défaut d'une décision à ce sujet. La cause doit être en conséquence être renvoyée à l'autorité intimée pour fixation des dépens de la procédure de recours administratif.

7.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être très partiellement admis, la recourante n'obtenant gain de cause que sur des points secondaires. Pour cette raison, la recourante n'a droit qu'à des dépens réduits (art. 55 et 56 al. 2 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est très partiellement admis.

II.                                 La décision est réformée en ce sens qu'une sanction, correspondant à une réduction pendant six mois de 15% de la part du forfait RI affectée à A.X.________, est prononcée à l'encontre de celle-ci.

III.                                La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour fixation des dépens de la procédure de recours administratif.

IV.                              La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 26 août 2009 est maintenue pour le surplus.

V.                                L'arrêt est rendu sans frais.

VI.                              L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de prévoyance et d'aide sociales, versera à A.X.________ une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 29 mars 2010

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.