TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 janvier 2011
Composition	M. Vincent Pelet, président; MM. Eric Brandt et Robert Zimmermann, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourants

A.X.________ et ses enfants B.X.________, C.X.________ et D.X.________, à Lausanne, représentés par le Service d'aide juridique aux exilés (SAJE), à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne,

  

 

Objet	aide sociale
	Recours A.X.________ et ses enfants B.X.________, C.X.________ et D.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 7 septembre 2009 (suppression des prestations au titre du revenu d'insertion)

 

Vu les faits suivants

A.                                a) A.X.________, ressortissante serbe originaire du Kosovo, née le 25 décembre 1961, est entrée illégalement en Suisse en août 1991. Elle a été interpellée par la police en novembre 1993 et a fait l'objet d'une interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'en décembre 1996. Elle n'a toutefois pas quitté le pays et a épousé en septembre 1994 un ressortissant suisse. A la suite de ce mariage, la mesure d'interdiction prononcée à l'encontre de l'intéressée a été levée et une autorisation de séjour lui a été délivrée.

Par décision du 9 novembre 1995, le Service de la population (ci-après: le SPOP) a refusé de renouveler l'autorisation de séjour de A.X.________, considérant qu'elle avait conclu un mariage de complaisance. Par arrêt du 14 mai 1996 (cause PE.1995.0813), le Tribunal administratif (aujourd'hui, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal – CDAP) a confirmé cette décision et a imparti à l'intéressée un délai au 15 juin 1996 pour quitter le territoire vaudois.

Par décision du 4 septembre 1996, le SPOP a rejeté une demande de réexamen de A.X.________. Par arrêt du 29 juillet 1997 (cause PE.1996.0722), le Tribunal administratif a confirmé cette décision et a imparti à l'intéressée et à sa fille B.X.________, née le 27 décembre 1996, un délai au 31 octobre 1997 pour quitter le territoire vaudois.

En mars 1998, le divorce a été prononcé.

b) Par décision du 31 août 1998, l'Office fédéral des étrangers (ci-après: l'OFE) a étendu la décision cantonale de renvoi à tout le territoire suisse.

Par arrêt du 22 juin 1999, le Département fédéral de justice et police (ci-après: le DFJP) a annulé cette décision en ce qui concerne l'exécution du renvoi de Suisse de A.X.________ et de ses enfants B.X.________ et C.X.________, né le 29 août 1998, et a invité l'OFE à proposer à l'Office fédéral des réfugiés (ci-après: l'ODR) d'ordonner une admission provisoire sur la base de l'arrêté du Conseil fédéral du 7 avril 1999 prononçant l'admission provisoire collective des ressortissants yougoslaves ayant eu leur dernier domicile dans la province du Kosovo.

Le Conseil fédéral ayant levé les effets de cet arrêté le 16 août 1999, l'ODR a considéré que la demande d'admission provisoire de A.X.________ et de ses enfants était devenue sans objet et a rayé la cause du rôle sans prendre toutefois de décision formelle.

c) Le 30 avril 2003, A.X.________ a sollicité du SPOP pour elle et ses enfants B.X.________, C.X.________ et D.X.________, né le 22 décembre 2000, une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f de l'ancienne ordonnance fédérale du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE).

Par décision du 23 septembre 2003, le SPOP a refusé de délivrer aux intéressés une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit. Par arrêt du 22 mars 2004, le Tribunal administratif a confirmé cette décision et a imparti aux intéressés un délai au 31 mai 2004 pour quitter le territoire vaudois (cause PE.2003.0377).

Par arrêt du 26 mai 2005, le DFJP a confirmé que la demande d'admission provisoire de A.X.________ et de ses enfants était devenue sans objet, si bien que la décision d'extension de renvoi à tout le territoire suisse prise le 31 août 1998 déployait à nouveau tous ses effets.

A.X.________ et ses enfants n'ont toutefois pas quitté la Suisse.

d) Le 22 décembre 2008, A.X.________ a sollicité de l'Office fédéral des migrations (ci-après: l'ODM) son admission provisoire, ainsi que celle de ses enfants, au motif de l'inexigibilité de l'exécution de leur renvoi au Kosovo.

Par lettre du 30 décembre 2008, l'ODM a fait savoir à l'intéressée que les autorités cantonales avaient seules la possibilité de lui proposer l'admission d'un ressortissant étranger en Suisse et que sa demande était dans cette mesure irrecevable.

Le 15 janvier 2009, A.X.________ a dès lors adressé sa demande d'admission provisoire au SPOP.

Par décision du 4 février 2009, le SPOP a refusé de transmettre à l'ODM cette requête.

L'intéressée a recouru contre cette décision devant la CDAP (cause PE.2009.0068).

Rendue attentive à l'arrêt PE.2009.0008 du 27 mars 2009 qui retient que le refus du SPOP de transmettre à l'ODM une demande d'admission provisoire n'est pas sujet au recours et qu'il appartient aux intéressés d'adresser leur demande d'admission provisoire directement à l'ODM, A.X.________ a retiré son recours. La cause a dès lors été rayée du rôle.

Le 4 juin 2009, A.X.________ a sollicité à nouveau de l'ODM son admission provisoire ainsi que celle de ses enfants.

Par lettre du 9 juin 2009, l'ODM ne s'est pas prononcé sur cette nouvelle demande, mais s'est limité à se référer à sa correspondance du 30 décembre 2008.

Par arrêt du 10 septembre 2009, le Tribunal administratif fédéral (ci-après: le TAF) a déclaré irrecevable le recours déposé contre cet écrit.

f) Le 15 octobre 2009, A.X.________ a sollicité du SPOP pour elle et ses enfants une autorisation de séjour fondée sur l'art. 30 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20).

Le 4 mai 2010, le SPOP a délivré aux intéressés les autorisations de séjour sollicitées.

B.                               A.X.________ et ses enfants ont bénéficié de l'aide sociale vaudoise (ASV), puis du revenu d'insertion (RI) à compter du 1^er janvier 2006.

C.                               Par décision du 12 février 2009, le Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR) a supprimé au 1^er mars 2009 le RI dont bénéficiaient A.X.________, au motif qu'elle séjournait illégalement sur le territoire vaudois, et l'a invitée, si elle entendait continuer à être soutenue, à requérir le bénéfice de l'aide d'urgence auprès du SPOP.

L'intéressée a recouru le 24 février 2009 contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales. Par prononcé du 5 mars 2009, cette autorité a suspendu l'exécution de la décision attaquée et invité le CSR à poursuivre le versement du revenu d'insertion jusqu'à droit connu.

Par décision du 7 septembre 2009, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR.

D.                               Par acte du 5 octobre 2009, A.X.________, agissant également pour ses enfants, a recouru contre cette décision auprès de la CDAP. L'avis d'enregistrement du 6 octobre 2009 rappelle que le recours a effet suspensif.

Dans sa réponse du 3 novembre 2009, le SPAS a conclu au rejet du recours.

Dans ses observations du 16 novembre 2009, le CSR s'est référé à la décision du SPAS.

Le tribunal s'est fait produire le dossier du SPOP concernant la recourante et ses enfants.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.                                Le litige porte sur la suppression du revenu d'insertion, à partir du 1^er mars 2009, les intéressés étant invités depuis lors à requérir l'aide d'urgence. La recourante a toutefois bénéficié de l'effet suspensif accordé à ses recours. Alors même que le CSR a continué à verser le RI pendant la procédure de recours devant le SPAS, puis devant la CDAP, le recours n'a pas perdu tout objet, puisqu'un rejet du recours ouvre la voie à une éventuelle restitution du trop-perçu.

3.                                a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, a abrogé et remplacé la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). Selon l’art. 1^er LASV, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2). Le revenu d’insertion comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV).

La loi sur l'action sociale vaudoise s’applique aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton (art. 4 al. 1 LASV). En revanche, elle ne s’applique pas aux personnes visées par la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers, à l’exception des dispositions relatives à l’aide d’urgence (art. 4 al. 2 LASV). L’art. 1^er du règlement d’application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV; RSV 850.051.1), qui régit l’action sociale cantonale sans inclure l’aide d’urgence (al. 1), précise qu’il s’applique aux personnes qui sont domiciliées ou en séjour au sens de l’art. 4 LASV et qui disposent d’un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement (al. 2). A cet égard, la LASV se distingue clairement de l’ancienne LPAS, qui ne subordonnait pas l’octroi de l’aide sociale à la détention d’un titre de séjour, mais à la seule condition de la résidence sur territoire vaudois (arrêt PS.2004.0166 du Tribunal administratif du 13 avril 2005).

b) La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RSV 142.21) est entrée en vigueur le 1^er septembre 2006, à l’exception de divers articles ayant fait l’objet d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 14 septembre 2006 (cause CCST.2006.0004), parmi lesquels notamment les art. 49 et 50 al. 1 LARA, entrés en vigueur le 1^er novembre 2006, en même temps que les art. 4 al. 2 et 4a LASV. En vertu de l’art. 2 al. 1 LARA, cette loi s’applique:

"1.      aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale;

2.    aux personnes au bénéfice d’une admission provisoire;

3.    aux personnes à protéger au bénéfice d’une protection provisoire;

4.    aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois;

5.    aux mineurs non accompagnés au sens de l’article 3 de la présente loi."

Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois (ch. 4 ci-dessus) font l’objet du titre V de la LARA dont l’art. 49 prévoit qu’elles "ont droit à l’aide d’urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien". En d’autres termes, ces personnes sont soumises à la LARA, à l’exception de l’aide d’urgence dont les conditions d’octroi et le contenu sont spécialement définis à l’art. 4a LASV.

La LARA a été adoptée par le législateur cantonal en réponse à l’entrée en vigueur, le 1^er avril 2004, de la loi fédérale sur le programme d'allégement budgétaire 2003 (RO 2004 p. 1633 ss). Selon cette loi, les ressortissants étrangers sous le coup d'une décision exécutoire de non entrée en matière au sens des art. 32 et 34 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31) étaient exclus en principe des dispositions de la loi sur l'asile en ce qui concerne l'aide sociale, le renvoi et son exécution. Selon l’art. 44a LAsi, introduit à cette occasion et en vigueur jusqu’au 31 décembre 2007, ils étaient soumis depuis le 1^er avril 2004 à la législation ordinaire sur les étrangers, de sorte que la Confédération n'assumait plus directement l'assistance de ce groupe de personnes expulsées, mais qu'elle octroyait aux cantons des forfaits limités aux prestations d'aide d'urgence et aux coûts du renvoi (art. 88 al. 1bis LAsi; ATF 131 I 166 consid. 2.1 = JdT 2007 I 75; ATF 130 II 377 consid. 3.2.1; Message du Conseil fédéral concernant le programme d'allégement 2003 du budget de la Confédération du 2 juillet 2003, FF 2003 p. 5091 ss). Dans un arrêt du 9 février 2005 (ATF 2A.692/2004), le Tribunal fédéral a toutefois jugé que, lorsque l'autorité sursoyait à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, la décision de renvoi n’était plus exécutoire et le demandeur d'asile était de ce fait soustrait à l'art. 44a LAsi et pouvait donc bénéficier de l'assistance ordinaire. En réponse à cet arrêt, le législateur fédéral a abrogé le 16 décembre 2005 l’art. 44a LAsi et introduit les art. 81 et 82 al. 1 et 2 LAsi. Ces modifications sont entrées en vigueur le 1^er janvier 2008. Il s’en suit que les requérants d’asile déboutés pour lesquels une autorité sursoit à l’exécution du renvoi pour la durée d’une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire sont désormais réduits à recevoir l’aide d’urgence (arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008).

L’exposé des motifs et projet de loi sur la LARA précise que celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte l’ensemble des compétences relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux personnes en situation irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la LASV, le législateur cantonal a désormais distingué trois catégories de prestations d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées dans le canton et au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est l’"assistance" fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (voir définitions de l’art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par les art. 19 ss LARA. La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton, dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) qui garantit le droit à toute personne qui est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163). En matière d’aide d’urgence, le législateur cantonal a repris à son compte les objectifs définis par le législateur fédéral dans son programme d’allégement budgétaire. L'exposé des motifs relève en effet que l'intérêt public commande de limiter l'aide aux personnes séjournant en situation irrégulière dans le canton de Vaud au strict nécessaire, afin de ne pas encourager la poursuite d'un séjour illicite (BGC janvier 2006, p. 7826). Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de l’"assistance" aux demandeurs d’asile (BGC janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton.

4.                                Les recourants soutiennent en substance qu'ils ne sauraient être réduits à l'aide d'urgence, car ils ne séjourneraient pas illégalement dans le canton de Vaud, puisque le SPOP y tolère leur présence depuis plusieurs années et qu'une demande de régularisation est pendante.

a) La CDAP s'est déjà prononcée sur ces questions (voir en particulier arrêts PS.2009.0029 du 7 août 2009; PS.2009.0023 du 25 août 2009; PS.2009.0065 du 21 octobre 2009). Elle a jugé que l'étranger qui ne dispose pas ou plus d'un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement doit être considéré comme séjournant illégalement dans le canton de Vaud. Elle a précisé que le fait que l'étranger ait sollicité une autorisation de séjour auprès du SPOP n'a pas d'incidence sur le caractère non autorisé de sa présence en Suisse. De même, le fait que l'étranger soit toléré par le SPOP à demeurer sur le territoire pendant la procédure ne constitue qu'une simple tolérance de fait et ne rend pas pour autant son séjour légal du point de vue de la police des étrangers. Le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence (arrêts 8C_724/2009 du 11 juin 2010; 8C_725/2009 du 14 juin 2010 et 8C_906/2009 du 18 juin 2010).

b) En l'espèce, les recourants sont aujourd'hui – et depuis le 4 mai 2010 - au bénéfice d'un titre de séjour valable. En revanche, du 1^er mars 2009 jusqu'au 3 mai 2010, ils séjournaient illégalement sur le territoire vaudois; peu importe, comme on l'a vu, qu'une demande de régularisation de leur séjour fût pendante et qu'ils aient été tolérés par le SPOP à demeurer sur le territoire pendant la durée de la procédure. Pour cette période, les recourants ne peuvent dès lors être mis au bénéfice de l'aide sociale ordinaire (RI). Ils n'ont pas non plus droit à l’"assistance" des art. 19 ss LARA fournie aux demandeurs d’asile, si bien qu'à défaut de pouvoir bénéficier d’autres prestations sociales, ils ne peuvent prétendre qu'à l'aide d'urgence.

Il s'ensuit qu'à la date où la décision de suppression du RI devait prendre effet – c'est-à-dire au 1^er mars 2009 – cette suppression était bien fondée. Le recours doit donc être rejeté et la décision du SPAS confirmée.

5.                                Les considérants qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours, l'arrêt étant rendu sans frais, ni dépens.

 

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 7 septembre 2009 est confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

 

Lausanne, le 28 janvier 2011

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.