TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 23 mars 2010

Composition

M. Pierre Journot, président;  Mmes Isabelle Perrie et Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Estelle Sonnay, greffière

 

Recourant

 

X.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Instance juridique chômage Service de l'emploi, à Lausanne

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL, à Renens

 

 

2.

Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR), Service de prévoyance et d'aide sociales,  à Lausanne

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décisions du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 28 octobre (no 2) et 16 novembre 2009 (nos 3 et 4) (réduction du forfait mensuel RI)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant irakien né le 12 décembre 1980, titulaire d'un permis F, bénéficie des prestations du Revenu d'insertion (RI). Il est suivi par le Centre social d'intégration des réfugiés (CSIR).

B.                               Suite à un accident de travail (chute d'un échaffaudage ayant occasionné une blessure à l'épaule) et à un bilan social fait par le CSIR, il s'est avéré que X.________ ne pouvait plus travailler dans les nettoyages comme auparavant. Dès lors que son projet professionnel était de passer le permis poids-lourds et de devenir chauffeur professionnel et que des débouchés semblaient possibles sur le marché du travail, un contrat de suivi mixte a été établi par le CSIR en vue d'inscrire X.________ comme demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement de l'Ouest lausannois (ORPOL), le 21 octobre 2008. X.________ a été vu par le médecin-conseil du Service de l'emploi (SDE) pour évaluer son état de santé. Le rapport de ce médecin, du 6 janvier 2009, mentionne que X.________ ne peut plus exercer son activité dans les nettoyages. Son problème de santé interfère avec sa capacité de travail. En raison de celui-ci, il doit éviter les mouvements sollicitant fortement l'épaule gauche et ne peut pas porter des charges à répétition au-dessus de 15 kg. Le médecin-conseil estime que dans une activité adaptée, respectant ces restrictions d'ordre médical, la capacité de travail est de 100 %.

C.                               Un emploi temporaire de chauffeur-livreur n'a pas pu être mis en place rapidement. Le conseiller en placement de l'ORPOL a proposé à X.________ une mesure d'insertion professionnelle, comme ouvrier en attendant qu'une place de chauffeur-livreur se libère. Cette mesure a débuté en février 2009.

D.                               Le 19 mars 2009, l'ORPOL a prononcé une réduction de 15 % du forfait mensuel d'entretien du RI de X.________ pour deux mois, dès lors que celui-ci avait manqué un entretien de conseil et de contrôle fixé au 26 février 2009 à 16h00 et n'avait pas justifié son absence (décision n° 1).

E.                               X.________ s'est plaint que la mesure suivie n'était pas en relation avec son projet de réinsertion professionnelle de chauffeur. Il a été mis fin à cette mesure le 3 avril 2009, en accord avec le conseiller en placement de l'ORPOL. L'ORPOL a trouvé un nouvel emploi temporaire à X.________ à Atelier 93 comme chauffeur-livreur du 1er mai au 31 juillet 2009, prévoyant un salaire mensuel brut de 2'700 fr. pour un poste à 100 %. La mesure à Atelier 93 a pris fin le 31 juillet 2009.

F.                                Par lettres du 27 août 2009, l'ORPOL a constaté que les recherches d'emploi de X.________ pour les mois de juin 2009, respectivement de juillet 2009, étaient inexistantes. Le 31 août 2009, l'ORPOL a à nouveau écrit à X.________ au sujet d'un rendez-vous manqué qui avait été fixé au 25 août 2009. Ces éléments pouvant constituer une faute et conduire à une réduction des prestations mensuelles du RI, l'ORPOL a  à chaque fois imparti un délai de 10 jours à X.________ pour exposer son point de vue, par écrit. X.________ n'a pas répondu dans les délais impartis.

G.                               Le 16 septembre 2009, l'ORPOL a rendu trois décisions réduisant respectivement le forfait mensuel d'entretien du RI de 25 % pour une période de 2 mois pour le rendez-vous manqué (décision n° 2), de 15 % pour une période 3 mois pour l'inexistence des recherches d'emploi pour le mois de juin 2009 (décision n° 3) et de 15 % pour une période de 3 mois pour l'inexistences des recherches d'emploi pour le mois de juillet 2009 (décision n° 4).

H.                               Le 17 septembre 2009, X.________ s'est déterminé. Le 22 septembre 2009, l'ORPOL a indiqué qu'après examen, il ne reviendrait pas sur ses décisions. Le 9 octobre 2009, X.________ a alors recouru auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage en ces termes :

"J'ai été inscrit à l'ORP dans le cadre d'un suivi mixte, en collaboration avec le Centre social d'intégration des réfugiés à Lausanne. Il avait été défini, lors d'un bilan social fait au CSIR, qu'il serait bon que je puisse suivre une mesure d'insertion professionnelle tendant à m'insérer comme chauffeur-livreur. En effet, suite à un accident de travail survenu dans le cadre de mon activité de nettoyeur, un rapport médical établissait que je ne pouvais plus continuer dans cette profession. Lors de la première rencontre tripartite entre mon assistante sociale du CSIR, Mme Y.________, le conseiller ORP, M. Z.________, et moi-même, le conseiller ORP souhaitait tout d'abord que je passe une visite médicale chez le médecin conseil afin de connaître son diagnostic au sujet de mon état de santé. Cela a été fait et le rapport du médecin conseil daté du 06.01.2009 stipulait que je ne pouvais plus exercer ma profession de nettoyeur.

Lors du second rendez-vous tripartite, le conseiller ORP, ne trouvant pas d'emploi temporaire de chauffeur-livreur m'a inscrit à une mesure chez Transition Emploi comme ouvrier et nous a dit que dès qu'une place de chauffeur-livreur se libérerait, je pourrai changer d'activité dans le cadre d'un emploi temporaire. J'ai donc débuté l'activité d'ouvrier en février 2009. Durant cette activité, le conseiller ORP a reçu un mail de l'organisatrice de la mesure, Mme A.________, qui s'interrogeait sur le fait que bien que bénéficiaire du RI, je roulais en BMW. Cette information nous a été transmise lors d'un entretien tripartite à l'ORP avec mon assistante sociale et moi-même. Ce genre de préjugés est inacceptable. Je roule effectivement quelques fois avec une BMW, vieille de 10 ans, qui a 200'000 kms au compteur et qui n'est pas à moi.

A Transition Emploi, les ouvriers passent leur temps à lire le journal, à jouer aux cartes et à déprimer, se demandant ce qu'ils font là et quelle est l'utilité de cette mesure. J'en ai fait part à Mme Y.________ qui a transmis ces informations à M. Z.________ en signalant que la collaboration et l'insertion professionnelle définie précédemment n'étaient pas appliquées. M. Z.________ m'a alors trouvé un nouvel emploi temporaire à Atelier 93 comme chauffeur du 01.05.09 au 31.07.09. Au mois de mai 2009, j'ai remis mes recherches d'emploi à M. Z.________; ces recherches d'emploi ont été faites en collaboration avec mon assistante sociale et touchaient plusieurs domaines tels que chauffeur-livreur, magasinier ou employé polyvalent dans un garage par exemple ou ailleurs. En effet, mon assistante sociale m'avait précisé que mes recherches d'emploi devaient être diversifiées et ne pas toucher qu'un domaine. J'ajoute que mes recherches d'emploi en qualité de chauffeur-livreur étant toutes infructueuses, j'ai adhéré au principe d'étendre celles-ci à d'autres domaines. Au mois de juillet, j'ai remis à M. Z.________ le même genre de recherches d'emploi pour juin et juillet que précédemment, faites également en collaboration avec Mme Y.________. Le conseiller ORP a refusé de prendre mes recherches me déclarant qu'il n'acceptait pas ces recherches et que je devais faire des recherches uniquement dans le domaine de chauffeur-livreur et que si je faisais des recherches dans d'autres domaines, il allait fermer mon dossier. Dans un état de stress et d'incompréhension, j'ai alors jeté ces recherches à la poubelle. J'ai pu obtenir de Mme Y.________ la copie de quelques exemples d'offres spontanées préparées ensemble, puisque je n'écris pas le français. En plus de ces offres spontanées écrites, je faisais aussi des visites personnelles dans les entreprises pour des postes de chauffeur-livreur ou d'ouvrier.

M. Z.________ m'a également fait des remarques sur ma tenue vestimentaire, estimant que mon habillement était trop bien pour une personne à l'aide sociale. Il m'a aussi fait plusieurs remarques sur mon manque de volonté de travailler, remarques que je conteste dès lors qu'il se fonde sur des éléments subjectifs. Ces préjugés rejoignant ceux de Mme A.________, sont inacceptables de la part d'un fonctionnaire public en contact avec des personnes fragilisées. A ce sujet et face au préjudice personnel subit (sic), je me réserve le droit d'aller plus loin dans les démarches juridiques.

Concernant le rendez-vous manqué du 25.08.09, je vous informe que lors de mes derniers rendez-vous avec M. Z.________, celui-ci me faisait asseoir dans son bureau et m'obligeait à rester assis entre 45 min. et 1 h. qui était le temps que M. Z.________ avait prévu. Même si, au vu de la situation, nous ne parlions que quelques minutes, je devais attendre que le temps passe sans aucun échange jusqu'à ce que M. Z.________ m'indique que, le temps prévu étant écoulé, je pouvais disposer. Le 25.08.09, ne pouvant plus supporter cette situation, je décidai de ne plus rencontrer M. Z.________ à l'avenir.

Vous pouvez ainsi constater que la relation de confiance avec M. Z.________ s'est détériorée au vu de ces circonstances. Je me suis senti humilié et blessé au point que ces ressentis m'ont profondément démotivé à revoir ce conseiller ORP, redoutant à nouveau d'être maltraité par ses commentaires malveillants et blessants. Dès lors, mon unique souci a été de terminer mon ETS à Atelier 93 au mieux. Celui-ci s'est déroulé de façon satisfaisante pour mon employeur et moi-même (cf rapport d'évaluation finale et certificat de travail).

Lorsque M. Z.________ a pris connaissance de mon courrier justificatif du 17.09.09, il m'a téléphoné sur mon portable et m'a déclaré avoir lu ma lettre et ne pas avoir peur de ce courrier car ce courrier ne servirait à rien puisque c'était lui qui prenait les décisions et qu'il était au-dessus de moi.

Mon assistante sociale du CSIR, Mme Y.________, a été avertie des nombreux problèmes de collaboration que je rencontrai avec mon conseiller ORP et elle avait décidé de demander à M. Z.________ de fermer mon dossier ORP pour fin août 2009. Toutefois, elle n'a pas eu le temps de contacter M. Z.________ pour cela. Mme Y.________ me connaît depuis plusieurs années et sait que j'ai toujours travaillé dur dans plusieurs entreprises de nettoyage pendant des années. L'inscription à l'ORP a été faite sur base d'un suivi mixte et devait donner lieu à un appui pour retrouver un travail et non à des mesures inutiles et à un comportement inadéquat d'un conseiller ORP.

J'espère que ces explications ont démontré que vu le contexte auquel j'étais confronté, et ce malgré ma bonne volonté, la collaboration avec M. Z.________ s'est détériorée de manière irrémédiable au lieu de s'optimiser, ce qui a donné lieu à la situation actuelle et aux diverses sanctions qui s'en sont suivies. Sanctions auxquelles je m'oppose (..)."

A l'appui du recours, X.________ a Z.________ en copie 6 offres d'emploi, qui seront analysées plus loin, dans la partie droit du présent arrêt. Le 14 octobre 2009, X.________ a demandé, en complément de son recours, l'effet suspensif des sanctions prononcées le 16 septembre 2009.

I.                                   a) Selon décision du 28 octobre 2009 stipulée immédiatement exécutoire, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage a rejeté le recours interjeté contre la décision n° 2 de l'ORPOL, considérant que, tant qu'il était inscrit comme demandeur d'emploi, X.________ était tenu de participer aux entretiens de conseil et de contrôle que des relations tendues avec le conseiller en placement ne constituaient pas un motif de dispense du contrôle obligatoire. Si la situation était à ce point insupportable, il incombait à l'intéressé de réagir auprès de la direction de l'ORP, ce qu'il n'avait apparemment pas eu le temps de faire. L'autorité invoque qu'au contraire, dans un entretien téléphonique du 28 septembre 2009 avec son conseiller ORP dont le compte-rendu figure au dossier, X.________ s'est prévalu de ce qu'il avait pu obtenir ce qu'il voulait de l'ORP, à savoir une expérience de chauffeur-livreur et la possibilité de faire son permis de conduire des poids lourds, de sorte que son dossier pouvait être fermé.

b) Dans deux décisions distinctes du 16 novembre 2009, également immédiatement exécutoires, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage a rejeté les recours dirigés contre les décisions n° 3 et 4 de l'ORPOL, considérant que X.________ n'avait apporté aucune preuve de recherches d'emploi durant les mois de juin et juillet 2009, les copies des lettres jointes à son recours étant datées de juin 2009 et ne permettant pas d'établir que ces lettres avaient été effectivement envoyées et reçues par leurs destinataires. L'autorité relève par ailleurs que c'est en juillet 2009 que l'intéressé aurait remis ses recherches d'emploi à son conseiller ORP, qui les aurait refusées. Or, le dossier ne mentionne aucun entretien durant ce mois et l'intéressé ne précise pas la date à laquelle cet entretien aurait eu lieu. Le Service de l'emploi, Instance juridique chômage retient en définitive avec l'ORP que X.________ n'a pas justifié de recherches d'emploi durant juin et juillet 2009.

J.                                 Par acte remis à la poste le 23 novembre 2009, X.________ a recouru en temps utile contre les décisions des 28 octobre et 16 novembre 2009 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). A la demande du recourant, le juge instructeur a restitué l'effet suspensif au recours contre les décisions attaquées, dès lors que, celles-ci n'indiquent pas sur quelles périodes les sanctions n° 2, 3 et 4 sont censées s'exécuter et qu'un cumul sur la même période paraissait disproportionné. Le recourant a été invité à déposer tous les documents attestant de ses recherches d'emploi pour les mois de juin et juillet 2009 et à fournir toutes explications utiles sur le manque de coopération avec son conseiller en placement qui lui était reproché. Les offres d'emploi remises au tribunal en copie ainsi que leurs réponses seront analysées dans la partie droit du présent arrêt.

Le 23 décembre 2009, le recourant s'est déterminé, exprimant à nouveau les griefs qu'il formait contre son conseiller ORP, et a précisé qu'il concluait à l'annulation des décisions attaquées, la relation de confiance avec le conseiller ORP étant impossible au vu de ses demandes et de son attitude.

Le 23 décembre 2009 également, sous la plume de l'assistante sociale du recourant Y.________, le CSIR s'est exprimé. Cette dernière a confirmé avoir donné à X.________ un appui administratif pour ses recherches d'emploi, car il n'écrit pas bien le français. De son côté, X.________ faisait des recherches en se présentant dans des entreprises. X.________ a souvent parlé à son assistante sociale des problèmes relationnels qu'il avait avec son conseiller ORP.

Le 24 décembre 2009, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage a transmis son dossier et conclu au rejet du recours. Dans ce dossier figurent notamment les procès-verbaux établis par l'ORPOL après les entretiens menés avec X.________ et, parfois, son assistante sociale.

Le juge instructeur a invité l'ORPOL à déposer des observations sur le recours et à fournir toutes explications utiles au sujet des rapports qu'entretiennent le recourant et son conseiller ORP, Z.________. Bien que relancé, l'ORPOL ne s'est pas déterminé.

K.                               La CDAP a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage; LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. L'al. 3 de cette disposition prévoit que l'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé et qu'il a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint de participer notamment aux entretiens de conseil (let. b).

L'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage; OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", prévoit ce qui suit:

"1 L’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires.

2 En s’inscrivant pour toucher des indemnités, l’assuré doit fournir à l’office compétent la preuve des efforts qu’il entreprend pour trouver du travail.

2bis Il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S’il ne les a pas remis dans ce délai, l’office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l’informe par écrit qu’à l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne pourront pas être prises en considération.

3 L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré."

L'art. 30 LACI dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu, notamment lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (al. 1 let. c) ou n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage (al. 1 let. d ab initio). Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p. 523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet, que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable, avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF 133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).

b) L'art. 13 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit ce qui suit :

"1  Les ORP sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs.

2 Ils exercent les compétences suivantes conformément à la LACI:

a.  conseiller et placer les chômeurs ;

b.  déterminer le caractère convenable des emplois proposés ;

c. décider de l'octroi de mesures relatives au marché du travail ;

d. vérifier l'aptitude des chômeurs à être placés et transmettre au Service, pour examen et décision, les cas dans lesquels l'aptitude au placement n'est pas clairement établie ;

e. exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral ;

f.  suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'article 30, alinéas 2 et 4 LACI.

3  Les ORP assurent en outre les tâches suivantes :

a. gérer, dans le canton, les inscriptions, mutations et radiations des demandeurs d'emploi et des places vacantes

dans le système électronique d'information de la Confédération ;

b. assurer la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendre les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs (…)"

L'art. 23a LEmp traite des devoirs des bénéficiaires RI et l'art. 23b LEmp des sanctions, ainsi qu'il suit :

Art. 23a  Devoirs des bénéficiaires RI

"1  Les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI.

2 En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de :

a. participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées ;

b. participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information ;

c.  fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable."

Art. 23b  Sanctions

"1  Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV."

L'art. 23b LEmp est complété par l'art. 12b du règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) qui traite des manquements et réduction des prestations ainsi qu'il suit:

"1  Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de :

a. rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information) ;

b. absence ou insuffisance de recherches de travail ;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle ;

c. refus d'un emploi convenable ;

d. violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3  Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4  La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

2.                                S'agissant tout d'abord de la problématique des recherches d'emploi, il appartient au recourant d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis dans ce cadre (cf. art. 17 al. 1 LACI).

Interpellé sur le fait qu'il n'a pas produit à l'ORP d'offres d'emploi pour les mois de juin et juillet 2009, le recourant explique que, victime d'un état de stress qu'il attribue au comportement de son conseiller ORP, il avait dans un premier temps remis ses offres avant de les détruire, après que son conseiller ORP lui eut reproché de ne pas avoir ciblé les recherches exclusivement sur un poste de chauffeur ainsi qu'il le lui avait précédemment demandé. Le recourant situe ces événements à l'occasion d'un entretien dans les locaux de l'ORP, en juillet 2009. Or, les comptes-rendus des séances tenus par l'ORP ne mentionnent aucun rendez-vous au mois de juillet 2009.

Quoiqu'il en soit, même si le recourant a, comme il le soutient, détruit ses offres dans un moment de stress, il était toujours en mesure de produire des copies de celles que son assistante sociale avait préparées pour lui, ce qu'il a finalement réussi à faire pour le mois de juin 2009. Il pouvait également interpeller les entreprises contactées pour connaître leurs réponses.

L'autorité intimée a considéré, pour le mois de juin 2009, que les documents joints à l'acte de recours ne constituaient pas des preuves suffisantes, car il n'était pas établi que les lettres en question avaient été effectivement envoyées et reçues par leurs destinataires. On ne saurait suivre l'autorité intimée dans ce raisonnement. Le dossier de l'autorité intimée contient la copie de six offres spontanées, datées respectivement des 8, 9, 10 et 12 juin 2009, adressées à six entreprises différentes, dans lesquels le recourant propose ses services pour un poste de collaborateur non qualifié. Ces lettres, toutes rédigées de la même manière, sont sans doute l'œuvre de l'assistante sociale du recourant, laquelle le seconde dans ses recherches dès lors que ce dernier n'écrit pas ou très mal le français. L'autorité intimée doute qu'elles aient été envoyées, le recourant n'ayant pas produit les réponses des entreprises contactées. Or, aucun élément ne permet d'étayer ce doute. L'expérience générale montre que toutes les entreprises ne répondent pas aux offres d'emploi spontanées. Par ailleurs, l'étude du dossier de l'autorité intimée montre que, par le passé, le recourant avait déjà produit des copies d'offres similaires, sans qu'on lui ait réclamé une preuve supplémentaire de leur envoi, respectivement de leur réception. Quoiqu'il en soit, à l'appui de son recours à la CDAP, le recourant a produit quatre réponses négatives d'entreprises contactées en juin 2009 qui faisaient suite à ses offres spontanées. Trois entreprises ont en outre confirmé par écrit que le recourant était passé dans leurs locaux en juin 2009 afin de proposer ses services et que, dès lors qu'il s'était présenté personnellement, aucun document ne lui avait été remis. Dans ces circonstances, on doit considérer que le recourant a prouvé avoir fait neuf offres d'emploi (six par lettres et trois suite à une présentation personnelle dans les locaux de l'entreprise) pour le mois de juin 2009.

Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, on peut se référer à la jurisprudence rendue en application de la LACI, dès lors que la notion de travail convenable figurant à l'art. 16 LACI est applicable aux bénéficiaires du RI (art. 12a RLEmp). Selon le Tribunal fédéral des assurances, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises. Sur le plan quantitatif, la pratique administrative exige dix à douze offres d'emploi par mois en moyenne. On ne peut cependant pas s'en tenir à une limite purement quantitative et il faut bien plutôt examiner, au regard des circonstances concrètes, la qualité des démarches, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses. De manière générale, il convient, dans ce domaine, d'éviter tout schématisme et de renoncer à fixer un nombre déterminé de recherches d'emploi auquel serait attribuée une valeur absolue (ATFA C 176/05 du 28 août 2006 c. 2.2 et les réf. citées). La continuité des démarches joue également un certain rôle, même si l'on ne saurait exiger d'emblée que l'assuré répartisse ses démarches sur toute une période de contrôle. S'agissant d'offres écrites, il peut au contraire être rationnel et judicieux de préparer ses postulations de manière concentrée sur quelques jours dans le mois, eu égard à la périodicité des offres d'emploi dans les journaux et compte tenu du fait que les délais de postulation sont en général relativement long (ATFA C 319/02 du 4 juin 2003 c. 4.2). Sur le plan quantitatif, on peut attendre d'un assuré qu'il ne se contente pas de démarches par téléphone, mais qu'il réponde également à des offres d'emploi par écrit (ATFA C 319/02 précité c. 4.2).

Le recourant n'a pas de qualifications particulières. Suite à un accident, il est limité dans ses recherches d'emploi et doit éviter les travaux sollicitant trop l'épaule gauche. Son inscription à l'ORP devait lui permettre d'acquérir une formation de chauffeur poids-lourds et d'augmenter ses chances de succès de retrouver ensuite un emploi. Dans ces circonstances, les offres d'emploi présentées par le recourant pour le mois de juin 2009 doivent être considérées comme appropriées, dès lors qu'elles se sont faites pour un emploi de collaborateur manuel non spécialisé auprès d'entreprises actives dans le domaine des transports (B.________ SA), dans celui de l'automobile (C.________ SA) ou des fournitures automobiles (D.________ SA), de la viande en gros (E.________ Sàrl), de l'import-export (F.________), ou encore de la peinture (G.________ Sàrl). Le nombre d'offres (9) paraît en outre suffisant. Le fait que les offres soient regroupées entre le 8 et le 12 juin 2009 pour ce qui est des candidatures spontanées ne prête pas le flanc à la critique.

Cela étant, les pièces attestant des offres d'emploi ont été présentées à l'appui du recours contre la décision de l'ORP, soit après que cet office a imparti au recourant par lettre du 27 août 2009 un délai de dix jours pour se déterminer sur les manquements reprochés. Dans l'arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009, la CDAP a confirmé une réduction de 15 % du forfait RI durant trois mois à l'égard d'un bénéficiaire ayant Z.________ ses recherches d'emploi durant un mois postérieurement au délai prolongé à cet effet à l'ORP, la faute étant considérée comme bénigne puisque la remise avait finalement été effectuée et la sanction n'étant pas disproportionnée du fait que le bénéficiaire en question s'était déjà trouvé dans un tel retard à six reprises sur une période de 26 mois. Or, dans le cas particulier, les recherches d'emploi pour le mois de juin 2009 ont finalement été produites et le recourant n'avait pas eu de tel retard auparavant. Dans ces conditions, on peut renoncer à toute sanction. Partant, la décision n° 3 retenant que le recourant n'a pas produit de recherches d'emploi au mois de juin 2009 et le sanctionnant à ce titre est mal fondée et doit être annulée.

S'agissant en revanche du mois de juillet 2009, le recourant n'a pas été en mesure d'apporter la preuve de ses recherches d'emploi. Interpellé à ce sujet tant par l'autorité intimée que par le tribunal de céans, il n'a produit aucune pièce. Le recourant se trouve ainsi dans la situation de celui qui n'a pas effectué les recherches d'emploi (art. 12b al. 1 let. b RLEmp "absence ou insuffisance de recherches de travail") et il encourt une sanction sous forme d'une réduction des prestations financières du RI (art. 12b al. 1 RLEmp). La sanction prononcée dans la décision n° 4 est donc justifiée dans son principe. Il reste à examiner la quotité de la sanction prononcée, à savoir une réduction du forfait de 15 % pendant trois mois.

Dans l'arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009 précité, la CDAP a considéré que la détermination du noyau intangible (qualifié de minimum vital absolu) à 75 % du forfait  RI "pour l'entretien" (qualifié de minimum vital social) n'apparaissait pas critiquable. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du forfait de 15% pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).

Le Tribunal administratif s'était penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein temps (ATFA C 258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables (v. arrêt PS.2006.0234 du 1er mars 2007). Quant à la CDAP, elle a confirmé la réduction de 15 % du forfait RI à l'égard d'un bénéficiaire qui n'a remis aucune recherche d'emploi durant un mois et qui invoque son état de santé, sans fournir le moindre certificat médical à l'appui de son explication. La réduction a cependant été ramenée de trois à deux mois, la faute pouvant être considérée comme légère, le bénéficiaire ayant déjà par le passé tardé à présenter ses recherches d'emploi, voire même n'en avait fourni aucune durant une période considérée mais qui s'en était expliqué à chaque remise et que l'autorité avait renoncé à sanctionner (PS.2009.0064 du 11 novembre 2009).

En l'espèce, le recourant n'a déposé, même tardivement, aucune offre d'emploi pour le mois de juillet 2009, sans fournir d'explications plausibles à ce propos. Ainsi qu'on l'a vu précédemment, il se prévaut de les avoir détruites, suite à un état de stress provoqué par le comportement de son conseiller ORP. Or cet élément n'est pas prouvé, dès lors que le dossier de l'autorité intimée ne contient pas de trace de l'existence de l'entretien du mois de juillet 2009 dont le recourant se prévaut. Par ailleurs, si le recourant a également détruit les offres du mois de juin 2009, il a pu néanmoins fournir quelques copies et attestations d'entreprises contactées personnellement durant le mois en cause. On ne s'explique pas qu'il n'ait pas pu faire la même chose pour juillet 2009. On doit donc en conclure qu'il n'a fait aucune offre. On ne connaît pas d'antécédent au recourant. On peut donc considérer que la faute est légère. Dès lors une réduction de 15 % du forfait mensuel d'entretien pendant deux mois, soit le minimum prévu par l'art. 12b al. 3 RLEmp, est suffisante pour sanctionner le recourant. La décision n° 4 attaquée doit être réformée dans ce sens.

3.                                S'agissant enfin de la problématique du rendez-vous manqué du 25 août 2009, il est établi que le recourant ne s'est pas présenté à l'entretien de conseil et de contrôle pour lequel il avait été convoqué. Pour justifier son absence, il invoque des relations tendues avec son conseiller ORP et que celui-ci, lors de ses derniers entretiens, l'obligeait à rester assis entre 45 minutes et 1 heure alors que la discussion ne durait que quelques minutes. Ne supportant plus cette situation, le recourant a décidé de ne plus rencontrer son conseiller ORP à l'avenir. Le recourant invoque également avoir été la victime de préjugés et de propos blessants de la part de son conseiller. Bien qu'interpellé par la CDAP, l'ORP n'a pas donné de précisions sur le problème de communication qui était reproché au conseiller du recourant.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances (TFA), le chômeur qui ne se rend pas à un entretien de conseil ou de contrôle assigné par l’autorité compétente doit être sanctionné si on peut déduire de son comportement une marque d’indifférence ou un manque d’intérêt. En revanche, si l’assuré a manqué un rendez-vous à la suite d’une erreur ou d’une inattention de sa part et que son comportement général témoigne qu’il prend au sérieux les prescriptions de l’Office régional de placement, une sanction ne se justifie en principe pas (arrêt TFA non publié C 209/99 du 2 septembre 1999). Ainsi, le TFA a jugé qu’il ne se justifiait pas de prononcer une sanction à la suite d’un rendez-vous manqué pour la première fois par un assuré qui s’était présenté ponctuellement aux entretiens de conseils et de contrôle deux années durant (arrêt C 42/99 du 30 août 1999). Il a aussi été jugé qu’une suspension ne se justifiait pas lorsque l’assuré avait confondu la date de son rendez-vous avec une autre date et qu’il avait été par le passé toujours ponctuel (arrêt C 30/98 du 8 juin 1998) ; il en allait de même pour une assurée qui était restée endormie mais avait immédiatement téléphoné pour excuser son absence et avait fait preuve par la suite de ponctualité (arrêt C 268/98 du 22 décembre 1998; v. dans le même sens, arrêts C 400/99 du 27 mars 2000 et C 123/04 du 18 juillet 2005).

     Pour sa part, le Tribunal administratif, dans plusieurs arrêts récents, a jugé qu'un assuré qui ne se rend pas à un entretien sans excuse valable commet une faute légère. Il a ainsi considéré qu'une suspension de trois jours sanctionnait de façon adéquate le manquement d'un assuré qui ne se présente pas à l'entretien parce qu'il avait ce jour-là "d'autres priorités" (arrêt PS.2005.0275 du 9 février 2006). Il a pareillement confirmé une suspension de trois jours pour faute légère infligée à une assurée qui avait été avertie auparavant et avait malgré cela manqué un rendez-vous sans prendre la peine de s'excuser spontanément (PS.2005.0026 du 12 mai 2006). Il a réduit de cinq à trois jours une suspension infligée à un assuré qui avait attendu plus de dix jours après le rendez-vous manqué pour invoquer une confusion de date, compte tenu du fait qu'il s'agissait de son premier manquement (PS.2006.0130 du 11 septembre 2006). Il a considéré disproportionnée une suspension de 5 jours à l'égard d'un assuré qui s'était présenté à l'ORP avec une heure de retard, alors qu'il était souffrant et s'était assoupi (PS.2006.0148 du 26 octobre 2006). Il a en revanche ramené une suspension de 5 jours à 3 jours s'agissant d'une assurée enceinte de huit mois qui ne s'était pas rendue à un entretien de contrôle, pensant que la dispense de recherches d'emploi valait aussi pour les rendez-vous à l'ORP, dès lors qu'il s'agissait de l'unique manquement de cette personne depuis l'ouverture de son délai-cadre (PS.2006.0211 du 28 mars 2007). Enfin, le tribunal, dans un arrêt PS. 2005.0139 du 18 octobre 2006, a confirmé la suppression du forfait II pendant deux mois (soit 100 fr. par mois) à l’encontre d’une personne ayant eu des manquements répétés dans les démarches administratives et de nombreux avertissements oraux et écrits, de même qu’une absence injustifiée à un rendez-vous fixé par l’ORP.

Dans le cas particulier, l'autorité intimée objecte à juste titre que des relations tendues avec un conseiller en placement ne figurent pas à l'art. 25 OACI au titre de motif de dispense de se présenter à l'entretien de conseil et de contrôle. Par ailleurs, même si la situation paraissait intenable au recourant, ce dernier ne pouvait pas se dispenser de se rendre à un entretien de contrôle. Il lui incombait au contraire de réagir auprès de la direction de l'ORP pour lui signaler ses objections, à l'avance, chose qu'il n'a apparemment pas faite. En ne se rendant pas au rendez-vous fixé par l'ORP, le recourant n'a pas respecté ses devoirs. Une sanction est donc justifiée dans son principe.

S'agissant de la quotité de la sanction, on relèvera que le recourant a déjà par le passé omis de se rendre à un entretien de contrôle fixé au 26 février 2009 sans justifier son absence. Il a été sanctionné à ce titre. Des considérants qui précèdent, il résulte que le recourant est également sanctionné pour ne pas avoir présenté de recherches d'emploi pour le mois de juillet 2009. Dans ces circonstances, une réduction du forfait de 15 % pendant deux mois est justifiée et permet de sanctionner adéquatement le comportement du recourant. Une réduction de 25 % semble en revanche excessive. La décision n° 2 doit être réformée en ce sens.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, à la réforme de la décision n° 2 en ce sens que la réduction est ramenée à 15 % pendant deux mois de même qu'à la réforme de la décision n° 4 dans la même mesure et à l'annulation de la décision n° 3. L'autorité veillera enfin à ce que les décisions ne soient pas exécutées de façon simultanée, dès lors qu'un cumul sur la même période serait disproportionné.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision n° 2 du 28 octobre 2009 du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, est réformée en ce sens que la réduction du forfait du recourant prononcée le 16 septembre 2009 par l'ORPOL est ramenée à 15 % pendant deux mois.

III.                                La décision n° 3 du 16 novembre 2009 du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, est annulée.

IV.                              La décision n° 4 du 16 novembre 2009 du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, est réformée en ce sens que la réduction du forfait du recourant prononcée le 16 septembre 2009 par l'ORPOL est ramenée à 15 % pendant deux mois.

V.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 23 mars 2010

 

Le président:                                                                                             La greffière:


 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.