TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 2 mars 2010  

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit, assesseur, et M. François Gillard, assesseur  

 

recourante

 

A.X.________, c/o Y.________, à ********, représentée par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne,  

  

autorité intimée

 

Service de la population (SPOP),  

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours A.X.________ et ses deux enfants B.X.________ et C.X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 24 novembre 2009 (refus d'octroi d'aide d'urgence)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 17 novembre 2004, A.X.________ (ci-après : A.X.________), ressortissante du Cameroun née le 10 septembre 1984, est entrée en Suisse et a déposé une demande d’asile. L’Office fédéral des migrations (ODM) l’a attribuée au canton de Berne. Par décision du 29 juillet 2005, l’ODM a rejeté sa demande d’asile et prononcé son renvoi de Suisse dans un délai échéant le 23 septembre 2005. Le 8 juin 2006, l’ODM a enregistré la disparition de l’intéressée.

B.                               Le 4 juin 2007, A.X.________ a écrit à l’ODM qu’elle avait quitté le canton de Berne en mars 2005 pour rejoindre le père de son enfant (B.X.________ née le 8 septembre 2005), domicilié dans le canton de Vaud, et qu’elle avait perdu son droit au permis N. En vue de régulariser sa situation, elle demandait le transfert de son dossier aux autorités vaudoises. Par courrier du 12 juin 2007, l’ODM a répondu ce qui suit :

« (…)

Nous nous référons à votre demande du 4 juin 2007 relative à la transmission de votre dossier aux autorités cantonales vaudoises en vue de la régulation [sic] de votre séjour dans ledit canton, ainsi qu’à votre courrier par lequel vous sollicitez l’envoi de pièces permettant l’établissement de l’acte de reconnaissance de votre enfant.

Par la présente, nous constatons que vous ne séjournez plus dans le canton qui vous a été attribué par l’autorité compétente et faites l’objet d’un avis de disparition.

Au regard de ce qui précède, nous vous informons comme suit:

Le canton de Berne demeure votre canton d’attribution et il vous appartient de vous annoncer aux autorités bernoises dans les plus brefs délais. En l’absence de toute communication officielle des autorités du canton de Berne nous annonçant une reprise de séjour, nous classons sans suite particulière vos courriers précités.

Une fois votre séjour en Suisse enregistré en bonne et due forme auprès des autorités cantonales bernoises, il appartiendra au bureau d’état civil de nous adresser une demande de renseignement en vue de l’établissement de l’acte de reconnaissance de votre fille. »

C.                               Le 14 juin 2007, le canton de Vaud a refusé son consentement au transfert de l’intéressée sur son territoire, en invoquant les intérêts du canton liés notamment aux conséquences financières dans le domaine de l’octroi de l’assistance.

D.                               Le 3 mai 2008, A.X.________ a sollicité auprès du SPOP l’octroi d’une autorisation de séjour pour elle et pour sa fille.

E.                               Par décision du 12 janvier 2009, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, en faveur de l’intéressée et de sa fille et a imparti à ces dernières un délai d’un mois pour quitter la Suisse. Cette décision, fondée notamment sur l’art. 96 al. 1 de la loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, RS 142.20), a été notifiée le 16 septembre 2009 et n’a pas fait l’objet d’un recours.

F.                                Le 19 juin 2009, A.X.________ a accouché à Lausanne d’un garçon nommé C.X.________.

G.                               Le 6 août 2009, l’intéressée a obtenu, pour elle et ses enfants, des prestations d’aide d’urgence, selon décision du SPOP. Elle a ensuite régulièrement demandé et obtenu le renouvellement des décisions d’octroi d’aide d’urgence (respectivement le 23 septembre 2009, le 29 octobre 2009 et le 16 novembre 2009).

H.                               Par décision du 24 novembre 2009, le SPOP a refusé le renouvellement de l’aide d’urgence en faveur de l’intéressée et de ses enfants au motif que la compétence en la matière relevait du canton de Berne, canton d’attribution de la recourante dans le cadre de sa demande d’asile.

I.                                   A.X.________ a recouru contre cette décision le 26 novembre 2009 en concluant principalement à son annulation et, subsidiairement, à ce que le SPOP mettre fin à l’aide d’urgence conformément au principe de la proportionnalité, sans préjudice pour elle et ses enfants.

J.                                 Le SPOP a déposé sa réponse le 16 décembre 2009 en concluant au rejet du recours. A.X.________ n’a pas déposé d’écritures complémentaires dans le délai imparti.

K.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

L.                                Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Aux termes de l’art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et les décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP rendues en matière d’aide d’urgence.

D'après l'art. 95 LPA-VD, le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile.

2.                                La recourante conteste la décision du SPOP décidant de mettre fin à l’aide d’urgence qui lui avait été accordée d’août à novembre 2009. Elle allègue tout d’abord vivre depuis plusieurs années dans le canton de Vaud, proche de son compagnon, que ses deux enfants y sont nés et qu’elle y a construit le centre de ses relations sociales. Son domicile se trouve dès lors, selon elle, dans le canton de Vaud et non pas dans celui de Berne où elle ne connaît personne et n’a aucune attache. Elle expose que selon la loi fédérale sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin (RS 851.1), le canton du domicile est compétent pour délivrer l’assistance et que d’après l’art. 4 de la loi précitée, la personne dans le besoin a son domicile dans le canton où elle réside avec l’intention de s’y établir. La recourante en déduit que le canton de Vaud est compétent pour lui accorder l’aide d’urgence.

3.                                La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RSV 142.21) est entrée en vigueur le 1er septembre 2006, à l’exception de divers articles ayant fait l’objet d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 14 septembre 2006 (CCST.2006.0004), parmi lesquels notamment les art. 49 et 50 al. 1 LARA, entrés en vigueur le 1er novembre 2006, en même temps que les art. 4 al. 2 et 4a de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV, RSV 850.051). En vertu de l’art. 2 al. 1 LARA, cette loi s’applique :

« 1.    aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale;

2.    aux personnes au bénéfice d’une admission provisoire;

3.    aux personnes à protéger au bénéfice d’une protection provisoire;

4.    aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois;

5.    aux mineurs non accompagnés au sens de l’article 3 de la présente loi. »

Sont considérés comme des demandeurs d’asile les personnes désignées à l’art. 2 ch. 1 à 3 LARA mentionné ci-dessus (art. 3 LARA).

Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois au sens du ch. 4 ci-dessus font l’objet du titre V de la LARA dont l’art. 49 prévoit qu’elles « ont droit à l’aide d’urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ». En d’autres termes, ces personnes sont soumises à la LARA, à l’exception de l’aide d’urgence dont les conditions d’octroi et le contenu sont spécialement définis à l’art. 4a LASV.

La LARA a été adoptée par le législateur cantonal en réponse à l’entrée en vigueur, le 1er avril 2004, de la loi fédérale sur le programme d'allégement budgétaire 2003 (RO 2004 p. 1633 ss). L’exposé des motifs et projet de loi sur la LARA précise que celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte l’ensemble des compétences relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux personnes en situation irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la LASV, le législateur cantonal a désormais distingué trois catégories de prestations d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées dans le canton et au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est l’« assistance » fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par les art. 19 ss LARA. La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton, dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui garantit le droit à toute personne qui est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163). En matière d’aide d’urgence, le législateur cantonal a repris à son compte les objectifs définis par le législateur fédéral dans son programme d’allégement budgétaire. L'exposé des motifs relève en effet que l'intérêt public commande de limiter l'aide aux personnes séjournant en situation irrégulière dans le canton de Vaud au strict nécessaire, afin de ne pas encourager la poursuite d'un séjour illicite (BGC janvier 2006, p. 7826). Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de l’« assistance » aux demandeurs d’asile (BGC janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton (PS.2009.0023 du 25 août 2009).

4.                                a) Dans le cas présent, il convient de déterminer à quelle catégorie, parmi celles énumérées ci-dessus, la recourante appartient. Il n’est pas contesté qu’elle n’appartienne pas à celle de l’aide sociale ordinaire. Elle ne fait pas non plus partie de la seconde catégorie, soit celles des demandeurs d’asile tels que définis à l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA, dans la mesure où elle ne dispose pas d’un droit de séjour sur le territoire vaudois en vertu de la législation fédérale puisqu’elle n’a jamais été attribuée au canton de Vaud (ch. 1 et art. 19 LARA), qu’elle n’est pas au bénéfice d’une admission provisoire (ch. 2), qu’elle ne fait pas partie des personnes à protéger au bénéfice d’une protection provisoire (ch. 3), ni de mineurs non accompagnés au sens de l’art. 3 LARA (ch. 5). Cela étant, le litige porte sur le point de savoir si la recourante est visée par la LARA au sens de son art. 2 al. 1 ch. 4, respectivement si elle séjourne illégalement sur le territoire vaudois.

b) Selon l’art. 80 al. 1 de la loi fédérale sur l’asile du 26 juin 1998 (LAsi, RS 142.31),

«  L’aide sociale ou l’aide d’urgence est fournie aux personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi par le canton auquel elles ont été attribuées. »

Conformément à l’art. 27 al. 2 LAsi, l’ODM attribue le requérant à un canton (canton d’attribution). Ce faisant, il prend en considération les intérêts légitimes du canton et du requérant. Le requérant ne peut attaquer la décision d’attribution que pour violation du principe de l’unité de la famille, garanti par l’art. 8 CEDH en relation avec l’art. 3 CEDH (art. 27 al. 3 LAsi, Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers, Berne 2003, p. 413 + réf. cit.). Le changement de canton est possible, à condition que le canton d’accueil l’accepte. L’art. 22 al. 1 de l’ordonnance 1 sur l’asile relative à la procédure du 11 août 1999 (OA1, RS 142.311) dispose en effet que l’ODM ne décide de changer un requérant d’asile de canton que si les deux cantons concernés y consentent, suite à une revendication fondée sur le principe de l’unité de la famille ou en cas de menace grave pesant sur l’intéressé ou sur d’autres personnes.

c) En l’espèce, la recourante a été attribuée au canton de Berne lors du dépôt de sa demande d’asile en 2004. Cette attribution a été rappelée par l’ODM dans son courrier du 12 juin 2007, par lequel l’autorité précitée invitait également l’intéressée à s’annoncer aux autorités bernoises dans les plus brefs délais, ce que celle-ci n’a jamais fait. Dans ces conditions, on ne voit pas comment la recourante pourrait valablement séjourner dans le canton de Vaud. Par ailleurs, conformément à l’art. 14 al. 1 LAsi, le requérant ne peut, à moins qu’il n’y ait droit, engager de procédure visant à l’octroi d’une autorisation de séjour relevant du droit des étrangers entre le moment où il dépose une demande d’asile et celui où il quitte la Suisse suite à une décision de renvoi exécutoire, après le retrait de sa demande ou si le renvoi ne peut être exécuté et qu’une mesure de substitution est ordonnée. Le fait que le SPOP soit entré en matière sur la demande d’autorisation de séjour présentée par A.X.________ ne change rien à ce qui précède, d’autant plus que sa décision de refus de délivrer une autorisation, sous quelque forme que ce soit, est entrée en force faute de recours.

Il résulte de ce qui précède que la recourante séjourne illégalement dans le canton de Vaud, tant sur la base des règles d’attribution en matière d’asile que sur celles en matière de police des étrangers . Elle tombe dès lors dans le champ d’application de la LARA conformément aux art. 2 al. 1 ch. 4 et 49 ss LARA relatifs à l’aide aux personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois.

5.                                Les conditions de l’octroi de l’aide d’urgence sont précisées à l’art. 18 du règlement du 3 décembre 2008 sur l’assistance et l’aide d’urgence octroyées en application de la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers du 7 mars 2006 (RLARA, RSV 142.21.2). Selon cette disposition,

« 1 Le département examine si les conditions d’octroi de l’aide d’urgence sont remplies. Dans ce cadre :

- il vérifie l’identité du demandeur,

- il vérifie que celui-ci ne peut prétendre à un autre régime d’assistance dans le canton de Vaud ou dans un autre canton.

2 Si les conditions sont remplies, il décide de l’octroi de l’aide d’urgence, sous réserve de la réalisation des conditions matérielles qui peut être examinée par l’établissement. La validité de la décision est limitée dans le temps. A son échéance, le bénéficiaire peut renouveler la demande auprès du département qui procédera à un nouvel examen de la réalisation des conditions d’octroi. »

Dans le cas présent, comme déjà rappelé ci-dessus, la recourante a été attribuée par l’ODM au canton de Berne lors du dépôt de sa demande d’asile en 2004. Elle n’a pas recouru contre cette attribution. Sa demande de changement de canton d’attribution présentée le 4 juin 2007 a été rejetée par l’ODM le 12 juin 2007. Le canton de Vaud a également refusé un tel transfert le 14 juin 2007. La recourante n’a pas non plus contesté ce refus. Dans ces conditions, A.X.________ et ses enfants restent attribués au canton de Berne, compétent pour leur accorder, cas échéant, l’aide sociale ou l’aide d’urgence en application de l’art. 80 al. 1 LAsi.

6.                                La recourante soutient encore que le SPOP aurait agi contrairement aux règles de la bonne foi en renonçant subitement à lui octroyer l’aide d’urgence après avoir instruit une procédure de police des étrangers, d’une part, et après avoir accordé cette aide pendant plusieurs mois, d’autre part.

a) La décision du SPOP du 12 janvier 2009 refuse de délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, à la recourante et à sa fille et impartit à ces dernières un délai d’un mois pour quitter la Suisse, au motif notamment que la décision de refus d’asile est en force et que l’intéressée n’a pas quitté la Suisse dans le délai imparti, que son fiancé n’est pas au bénéfice d’une autorisation de police des étrangers et qu’il est lui-même un requérant d’asile débouté et qu’elle ne se prévaut enfin d’aucune situation de détresse personnelle susceptible de constituer un cas de rigueur. Cette décision est restée sans recours et il est dès lors permis d’en déduire que l’intéressée n’en contestait pas le bien-fondé. De plus, on ne voit pas comment la recourante aurait pu l’interpréter, en respectant le principe de la confiance, selon lequel une décision doit être comprise dans le sens que son destinataire pouvait et devait lui attribuer (selon le texte de la décision, sa motivation et, plus largement, l'ensemble des circonstances qui ont entouré son élaboration, par exemple, la correspondance échangée [P. Moor, Droit administratif., vol. II, p. 180]) conformément aux règles de la bonne foi, compte tenu de l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou qu'il aurait dû connaître (TF 2A.453//2002 du 6 décembre 2002 consid. 3.1 et réf. citées; 2A.452/2002 du 6 décembre 2002 consid. 3.1; 2A.471/2002 du 6 décembre 2002 consid. 3.1), en ce sens que l’autorité intimée admettait l’existence d’un domicile d’assistance dans la canton de Vaud. Enfin, la décision du 12 janvier 2009, en tant qu’elle fixe également un délai pour quitter la Suisse, est sans effet sur la procédure d’asile, le canton d’attribution étant l’autorité d’exécution de la décision de renvoi de l’ODM (art. 46 al. 1 LAsi).

b) L’aide d’urgence a effectivement été accordée à la recourante et à ses enfants d’août 2009 à novembre 2009, soit pendant quatre mois. La recourante invoque à cet égard la protection de sa bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, lorsque les conditions cumulatives suivantes sont réalisées: (1) l'administration a agi dans une situation individuelle et concrète, vis-à-vis d'une personne déterminée; (2) l'autorité qui a agi était compétente ou censée l'être; (3) l'attitude de l'autorité était de nature à inspirer confiance et le citoyen concerné ne pouvait ni ne devait reconnaître d'emblée l'illégalité de sa promesse; (4) ladite assurance ou promesse a incité l'administré concerné à prendre des mesures irréversibles ou dont la modification lui serait préjudiciable; (5) la législation applicable n'a pas été modifiée entre le moment où l'administration a donné la promesse en cause et celui où le principe de la bonne foi a été invoqué (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636/637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées).

En l’occurrence, on ne voit pas quelles mesures irréversibles, ou dont la modification lui serait préjudiciable, l’octroi de l’aide d’urgence sur une période de quelques mois aurait incité la recourante à prendre. Son arrivée et la poursuite de son séjour dans le canton de Vaud ne sont en rien liées à ces prestations. En effet, dans son courrier à l’ODM du 4 juin 2007, la recourante avait expliqué être venue dans le canton de Vaud en mars 2005 déjà pour y rejoindre son compagnon et père de sa fille. Depuis lors, elle a poursuivi son séjour dans le canton alors même qu’elle n’a pas bénéficié de prestations d’urgence avant août 2009. En réalité, tout le comportement de la recourante depuis le rejet de sa demande d’asile (arrivée dans le canton de Vaud en 2005 alors que son renvoi de Suisse prononcé par l’ODM était exécutoire et non respect de l’ordre de quitter la Suisse rendu par le SPOP en janvier 2009) porte à croire que sa seule volonté est de rester dans notre pays, à n’importe quel prix, et que le séjour dans le canton de Vaud est finalement indépendant de l’aide d’urgence qui lui a été octroyée de manière erronée. L’une des conditions cumulatives énumérées ci-dessus n’étant pas remplie, le tribunal peut se dispenser d’examiner si les autres exigences pour que la recourante puisse valablement se prévaloir du principe de la bonne foi sont réalisées.

7.                                Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. L’arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007, RS 173.36.5.1) ni dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du SPOP du 24 novembre 2009 est confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 mars 2010

 

                                                         La présidente:                                 


 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.