TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 29 septembre 2010

Composition

M. Robert Zimmermann, président; M. François Gillard et Mme Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

 

Recourant

 

A. X.________, à 1********,

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne

  

Autorités concernées

1.

Centre social régional d’Yverdon-Grandson, à Yverdon-les-Bains

 

 

2.

Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains

  

 

Objet

Aide sociale  

 

Recours A. X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 8 mars 2010 (aide sociale; réduction du forfait du RI)

 

Vu les faits suivants

A.                                A. X.________, né en 1959, est marié et père de trois enfants, dont l’aîné suit un apprentissage auprès de B.________ SA, à 2********. D’avril 2007 à décembre 2008, il a perçu l’indemnité de chômage, puis, à l’épuisement du délai-cadre d’indemnisation, le revenu d’insertion (ci-après : RI) lui a été versé pour les mois de décembre 2008, janvier et mai 2009. Parallèlement, l’intéressé a exercé différentes activités lucratives prises en compte à titre de gains intermédiaires, dont une à plein temps pendant les mois de juillet et août 2009 auprès de C.________ SA.

B.                               Le 4 novembre 2009, dès lors que A. X.________ avait trouvé un emploi fixe au 1er novembre 2009 auprès de la société D.________, l’Office régional de placement d’Yverdon-les-Bains (ci-après : ORP) lui a confirmé l’annulation de son inscription auprès de lui. De décembre 2009 à avril 2010 (selon les pièces figurant au dossier en possession du Tribunal), l’intéressé a néanmoins continué à déposer des demandes de RI, sans toutefois obtenir de quelconques prestations.

C.                               Le 10 novembre 2009, l’ORP a informé A. X.________ du fait que son absence de recherches d’emploi pendant les mois de juillet et août 2009 pouvait constituer une faute vis-à vis de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l’emploi (LEmp ; RSV 822.11) et conduire à une réduction de ses prestations mensuelles RI ; il lui a donné un délai de dix jours pour se déterminer par écrit à ce propos. Le 8 décembre 2009, en l’absence de déterminations écrites de l’intéressé, l’ORP a rendu deux décisions, l’une concernant le mois de juillet 2009, la seconde le mois d’août 2009, en vertu de chacune desquelles il a réduit le forfait mensuel d’entretien du bénéficiaire RI de 15% pour une période de trois mois. Le recours interjeté par A. X.________ a été rejeté par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : SE), le 8 mars 2010.

A. X.________ a recouru contre la décision du SE dont il demande l’annulation.

Le SE propose le rejet du recours.

Le Centre social régional d’Yverdon-Grandson (ci-après : CSR) propose l’admission du recours, subsidiairement la diminution de la quotité de la sanction.

D.                               Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage; LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage; OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). En s'inscrivant pour toucher des indemnités, il doit fournir à l'office compétent la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération (al. 2bis).

L'art. 30 LACI dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p. 523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet, que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable, avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF 133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).

b) L'art. 13 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).

Par novelle du 1er juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).

Le règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:

Art. 12b   Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;

c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d.   refus d'un emploi convenable;

e.   violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.

c) Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien. Une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’est pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du forfait de 15% pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (arrêt PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, le Tribunal cantonal a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (arrêt PS.2008.0057 du 1er décembre 2008). Dans le cas enfin d’un bénéficiaire du RI suivi par un ORP, qui avait manqué deux rendez-vous auprès de l’ORP, la réduction de 15% pour deux fois deux mois n’a pas été tenue pour excessive, dès lors que l’attitude du bénéficiaire, qui dénotait un laisser-aller total, voire même un mépris à l’égard de ses obligations en ce qui concerne la recherche d’un emploi, représentait un manquement qui n’était de loin pas anodin (arrêt PS.2009.0054 du 16 février 2010).

S’agissant de la question des recherches d'emploi, selon un arrêt du Tribunal administratif rendu le 1er mars 2007 en matière d'assurance-chômage (PS.2006.0234 du 1er mars 2007 consid. 3), l'assuré qui a retrouvé une activité prise en compte à titre de gain intermédiaire ou celui qui participe à un programme d'emploi temporaire doit continuer à chercher un travail convenable mettant fin au chômage, même s'il est alors en activité. Il en va de même durant la période qui précède une formation ou durant une période de formation financée par l'assurance-chômage, sauf si l'ORP en décide autrement. L'obligation de diminuer le dommage à l'assurance est ainsi en principe omniprésente tant que dure l'indemnisation (v. Boris Rubin, Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, Procédure, 2ème éd., Zurich 2006, p. 390 ch. 5.8.6.3). Le Tribunal fédéral des assurances a de même confirmé que, sur le principe, l'assuré qui invoque un engagement à plein temps pour justifier l'absence de recherches d'emploi doit être sanctionné par une suspension dans son droit à l'indemnité (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000).

Dans l’arrêt PS.2006.0234 du 1er mars 2007 précité, l’assuré n’avait entrepris aucune recherche d’emploi durant un mois et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu’il était entravé dans ses recherches d’emploi par l’occupation d’un travail temporaire à plein temps ; l’autorité intimée en avait tenu compte en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables. Une réduction de 15% du forfait RI durant trois mois a en outre été confirmée à l’égard d’un bénéficiaire occupant un emploi temporaire et ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois, postérieurement au délai prolongé à cet effet à l’ORP. Si la faute en elle-même a été considérée comme bénigne, la remise ayant finalement été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée disproportionnée du fait que le bénéficiaire en question s'était déjà livré à un tel retard par le passé, soit à six reprises sur une période de 26 mois (arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009). Une réduction de 15% du forfait RI durant trois mois a enfin été limitée à deux mois, soit au minimum prévu par l’art. 12 al. 3 RLEmp, à l’égard d’un bénéficiaire n’ayant produit aucune recherche d’emploi pendant un mois, mais se prévalant à ce propos de son état de santé, sans cependant fournir de certificat médical. Si le recourant avait déjà, par le passé, tardé à présenter ses recherches d’emploi, voire même n’en avait fourni aucune durant une période considérée, il s’en était à chaque reprise expliqué et l’autorité avait renoncé à le sanctionner ; la faute a encore été considérée comme légère (arrêt PS.2009.0064 du 11 novembre 2009).

2.                                En l’espèce, le recourant explique avoir travaillé comme employé temporaire à plein temps pour le compte de l’entreprise « C.________ SA » en juillet et août 2009 ; il indique, suite à cette expérience positive, avoir été mis au bénéfice d’un contrat de durée indéterminée dans le même établissement. Il considère dès lors avoir trouvé un emploi par ses propres moyens, répondant ainsi aux exigences posées par la LEmp. Lors de son engagement au mois de juillet pour un poste à plein temps, il a estimé que ses démarches de recherche d’emploi avaient porté leurs fruits et qu’il n’était dès lors plus nécessaire pour lui de continuer à chercher un travail puisqu’il en avait trouvé un. Il relève qu’une fois cet emploi trouvé, il s’y est consacré entièrement, et ce d’autant plus qu’on lui avait promis un emploi fixe si tout se passait bien.

Sur le vu de la jurisprudence précitée (cf. consid. 1c), l’on ne saurait considérer que les arguments invoqués par l’intéressé, qui ne conteste pas ne pas avoir effectué de recherches pour les mois de juillet et août 2009, sont justifiés. Selon ses propres déclarations, le recourant a alors travaillé auprès de C.________ SA comme employé temporaire et donc sans avoir été engagé de manière définitive. Ce n’est que le 28 septembre 2009 qu’il a informé son conseiller ORP qu’il allait être engagé pour un emploi fixe au 1er novembre 2009 auprès de la société D.________ et qu’il avait déjà signé le contrat de travail. Il s’ensuit que, même si ensuite il a été engagé à titre définitif pour le mois de novembre 2009, l’activité qu’il exerçait aux mois de juillet et août 2009 n’en constituait pas moins une activité prise en compte à titre de gain intermédiaire seulement. Lors de l’entretien téléphonique qu’il a eu le 19 août 2009 avec son conseiller ORP, il a d’ailleurs informé ce dernier qu’il exerçait toujours une activité lucrative prise en compte à titre de gain intermédiaire et n’a nullement mentionné le fait qu’il aurait été engagé définitivement ; son conseiller ORP lui a alors expliqué qu’il devait poursuivre les recherches de travail. L’on peut enfin relever que, les mois précédant juillet et août 2009 notamment, le recourant a régulièrement exercé une activité lucrative prise en compte à titre de gain intermédiaire, tout en continuant à effectuer les recherches d’emploi nécessaires. Il se trouve en conséquence dans la situation de celui qui n'a pas ou insuffisamment effectué les recherches d'emploi et encourt une sanction sous forme d'une réduction des prestations financières du RI (art. 12b al. 1 let. b RLEmp). La sanction infligée est ainsi justifiée dans son principe.

3.                                Il reste à examiner la quotité des deux sanctions prononcées, à savoir deux fois une réduction du RI de 15% pour une période de trois mois, le principe de la proportionnalité exigeant à cet égard que la sanction infligée soit adaptée à la faute commise, d’une part, et aux circonstances de l’espèce, d’autre part.

a) Le taux de réduction de 15%, qui laisse subsister une somme de 10% supérieure au noyau intangible, n’apparaît pas disproportionné. Il correspond du reste au minimum prévu par l’art. 12 al. 3 RLEmp.

b) La durée de la réduction, de trois mois chacune, soit six mois au total, constitue en revanche une durée excessivement sévère.

C’est tout d’abord à tort que deux sanctions distinctes ont été infligées au recourant. En effet, l’on ne voit pas pourquoi la même absence de recherches d’emplois pendant les mois de juillet et d’août 2009 alors que le recourant exerçait une activité lucrative à plein temps devrait être appréciée de manière distincte, et non pas dans son ensemble. Il s’agit d’appréhender en définitive le comportement fautif de l’intéressé et donc la sanction à lui infliger en tenant compte du fait qu’il n’a pas fourni de recherches pendant deux mois consécutifs, et non pas de lui infliger deux sanctions concernant chacune un mois. Ainsi, dans l’arrêt précité PS.2008.0057 du 28 mai 2009, la bénéficiaire du RI qui avait sous-loué à une tierce personne pendant treize mois l’appartement dont le loyer était pris en charge par le RI, s’est vu infliger une seule sanction et non pas treize.

Depuis qu’il a perdu son travail et qu’il bénéficie du chômage, puis du RI, et alors même qu’il a à plusieurs reprises exercé une activité lucrative prise en compte à titre de gain intermédiaire, le recourant a toujours fourni des recherches d’emploi. Il ne pouvait en conséquence ignorer que, dès lors qu’il n’exerçait qu’une activité prise en compte à titre de gain intermédiaire, il se devait de fournir des recherches d’emploi également pour les mois de juillet et août 2009. Son conseiller ORP le lui a d’ailleurs rappelé lors de l’entretien téléphonique qu’ils ont eu le 19 août 2009 ; or, le recourant n’a même pas effectué de recherches au cours de la fin du mois d’août 2009. Il n’en demeure pas moins que l’étude du dossier a permis de constater qu’à l’exception du fait que, pour les mois de mars et d’avril 2009, le recourant a été invité à prendre position sur son absence de recherches et les a fournies dans le délai supplémentaire qui lui a été accordé, il n’a aucun antécédent. Selon d’ailleurs les éléments qui figurent au dossier, et en particulier les procès-verbaux d’entretien que son conseiller ORP a eus avec lui, il fournissait régulièrement de nombreuses recherches d’emploi. Le recourant a ainsi fini par être engagé pour un emploi fixe au 1er novembre 2009 auprès de D.________. Il s’avère en outre qu’aucun élément du dossier n’indique que, début août 2009, l’ORP, contrairement à ce qu’il a fait pour les mois de mars et d’avril 2009, aurait invité l’intéressé à prendre position sur son absence de recherches d’emploi pour juillet 2009 et qu’aucun procès-verbal d’entretien entre lui-même et son conseiller ORP ne figure au dossier pour le mois de juillet 2009. Dès lors, au vu de l’ensemble des circonstances, et en particulier du fait que la faute du recourant ne saurait être considérée comme grave, il se justifie de ramener les deux réductions que prévoit la décision attaquée à une seule réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien pour une période de trois mois.

4.                                Le recours sera donc admis partiellement et la décision attaquée réformée en ce sens que les deux réductions qu’elle prévoit seront ramenées à une seule réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien pour une période de trois mois. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales – LPGA ; RS 830.1 – et 45 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD ; RSV 173.36).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis partiellement.

II.                                 La décision sur recours du Service de l’emploi, Instance juridique chômage, du 8 mars 2010 est réformée en ce sens que les deux réductions qu’elle prévoit seront ramenées à une seule réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien pour une période de trois mois.

III.                                Le recours est rejeté pour le surplus.

IV.                              Le présent arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 29 septembre 2010/dlg

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.