TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 12 octobre 2010
Composition	M. Rémy Balli, président; M. François Gillard et Mme Isabelle Perrin, assesseurs; Mme Caroline Rohrbasser, greffière.

 

Recourant

X.________, à Lausanne, représenté par le Service d'aide juridique aux exilés, à Lausanne.

  

Autorité intimée

Département de l'intérieur.

  

Autorité concernée

Etablissement vaudois d'accueil des migrants.

   

 

Objet	Aide sociale,
	Recours X.________ c/ décision du Département de l'intérieur du 18 mars 2010.

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né le en janvier 1970, est entré en Suisse le 22 juin 2000 aux fins d'y requérir l'asile.

Il ressort des pièces figurant au dossier qu'il a fait l'objet d'une décision fédérale de renvoi de Suisse prononcée le 27 septembre 2000 et entrée en force le 17 novembre 2000, mais qu'il a cependant été autorisé à séjourner dans le canton de Vaud. X.________ a ainsi été mis au bénéfice d'un livret pour requérant d'asile dont la validité a été régulièrement renouvelée et sur lequel figure la mention "exécution du renvoi en suspens". Dans un premier temps, ce livret indiquait une nationalité angolaise. Depuis 2005, la remarque "Etat et continent inconnus" y est apposée.

B.                               Depuis le 1^er janvier 2008, X.________ perçoit des prestations d'aide d'urgence. Il habite un studio mis à sa disposition par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: EVAM) à Lausanne.

C.                               Le 15 mai 2009, l'EVAM a adressé à X.________ l'avertissement suivant:

"Monsieur,

Nous nous référons aux plaintes téléphoniques du voisinage de l’immeuble où vous logez et à la vérification sur place effectuée par la soussignée et ses collègues en date du 5 mai dernier.

Suite au contrôle précité, nous arrivons à la conclusion que les plaintes pour tapage nocturne (cris), insultes et menaces vous concernent et nous vous adressons formellement un avertissement avant sanction.

En effet, en cas de nouvelles p!aintes, I’EVAM se réserve le droit de vous adresser une décision de sanction, comme l’autorise l’article 232 du Guide d’assistance.

De plus, nous vous rappelons qu’avec le retour du beau temps, les personnes ouvrent les fenêtres de leur appartement et qu’il faut donc être encore plus vigilant quant au respect des autres.

Par ailleurs, nous vous encourageons vivement à suivre vos prescriptions médicales.

Enfin, en cas de problème, votre assistante sociale est à disposition sur rendez-vous.

Tout en vous priant de lire le présent courrier avec tout le sérieux qu’il se doit, veuillez agréer, Monsieur, nos salutations distinguées."

Par décision du 28 août 2009, l'EVAM a prononcé à titre de sanction le transfert de X.________ d'un logement individuel dans la structure d'hébergement collectif "Foyer EVAM …" située à 1********. L'EVAM a notamment retenu que suite à l'avertissement du 15 mai 2009, X.________ avait fait l'objet de nouvelles plaintes du voisinage les 5 et 27 août 2009.

D.                               Le 1^er septembre 2009, le Dr A.________, spécialiste FMH en médecine interne, a adressé à l'EVAM la lettre suivante:

"J’ai pris connaissance du courrier que vous avez adressé à Monsieur X.________ suite aux différentes plaintes dont il a été l’objet à son domicile.

Monsieur X.________ est suivi à ma consultation depuis juin 2004 et se présente une fois par mois pour un soutien essentiellement psychologique et une aide à l’abstinence de consommation d’alcool. Il prend depuis deux ans un traitement anxiolytique et antidépresseur, ainsi qu’un médicament diminuant son envie de boire. Une psychothérapie auprès de Madame B.________, psychothérapeute FSP à Lausanne a été débutée courant 2008, mais une pause de 6 mois environ a eu lieu, malgré la motivation du patient, entre autre en raison de la persistance de sa consommation d’alcool qui entrave le traitement.

Le patient m’a informé qu’il s’est récemment rendu spontanément aux urgences du CHUV en raison d’une péjoration de son état dépressif. La reprise d’une psychothérapie avait déjà été prévue chez Madame C.________ et un suivi au centre des dépendances du CHUV est en cours d’organisation.

La nouvelle d’un transfert à 1********  tombe évidemment mal dans ce contexte, bien que j’en comprenne tout à fait les motifs. Je signale cependant au passage que la gravité de la situation à son domicile ne m’avait pas été rapportée, bien que je sois au courant de quelques esclandres occasionnels. Le patient a d’ailleurs tendance à minimiser les faits et il n’a jamais fait preuve de la moindre agitation ou agressivité à mon cabinet.

Ainsi, il me semblerait plus judicieux sur le plan médical, s’il est possible, de maintenir le patient dans la région de Lausanne afin de poursuivre et d’intensifier son traitement, ce qui est essentiel pour lui et probablement plus difficile à 1********. Une cure de sevrage en milieu hospitalier est en cours d’organisation peut-être à la fondation des Oliviers au Mont/Lausanne. Si le changement de ville devait tout de même être effectif, il serait hautement souhaitable que la transmission médicale se fasse rapidement et efficacement et que nous soyons mis au courant des dates de transfert."

De son côté, X.________ a, le 3 septembre 2009, formé une opposition contre cette décision. A cette occasion, il a fait état de ses problèmes de santé, alléguant qu'un déplacement compromettrait fortement la thérapie qu'il avait entamée.

Par décision du 15 septembre 2009, l'EVAM a rejeté cette opposition. En substance, il a retenu que le comportement de X.________ justifiait la sanction litigieuse. S'agissant de la question du suivi médical, il a indiqué qu'une demande de prestations supplémentaires pouvait être déposée afin qu'il puisse se rendre régulièrement chez ses médecins.

E.                               Le 28 septembre 2009, X.________ a saisi le Département de l'intérieur d'un recours contre cette décision en concluant à son annulation. Il a une nouvelle fois exprimé ses craintes quant à son suivi médical.

Par pli du 21 décembre 2009, X.________ a produit un document signé par quatre voisins lesquels confirment vivre dans le même immeuble et pouvoir "témoigner de sa gentillesse et du fait qu'il est agréable à vivre".

Par décision du 18 mars 2010, le Chef du Département de l'intérieur a rejeté le recours de X.________ au motif que les conditions de la sanction étaient réalisées. "Par surabondance", il a relevé que, "l'article 4a de la loi sur l'action sociale vaudoise dispose que l'aide d'urgence est en principe allouée sous forme de prestations en nature, le logement étant en règle générale fourni dans un lieu d'hébergement collectif" et que "l'article 214 du Guide d'assistance prévoit que l'hébergement des adultes sans enfant bénéficiant de l'aide d'urgence est assuré dans un centre collectif en principe spécifiquement dédié à cette population".

F.                                Par acte remis à la poste le 13 avril 2010, X.________ s'est pourvu contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation.

Le Chef du Département de l'intérieur a conclu au rejet du recours. A cette occasion, il a indiqué être d'avis qu'il n'existait aucune contre-indication médicale au transfert de X.________ dans une structure de logement collectif à 1********. La sanction litigieuse n'était donc pas disproportionnée.

L'EVAM a renoncé à se déterminer.

X.________ a déposé un mémoire complémentaire.

G.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

H.                               Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu. Il indique ne pas être en possession des documents sur lesquels l'autorité intimée s'est fondée pour le sanctionner, et, partant, ne pas pouvoir apprécier le bien-fondé de cette mesure.

a) Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst.; RS 101) ainsi que par l'art. 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RSV 101.01), le droit d’être entendu comprend en particulier le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles, d'obtenir que l'autorité procède à la recherche des preuves et à l'examen des moyens de preuve pertinents et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 126 I 15; 124 I 49 et les références citées; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Bâle 1991, p. 141 et les références citées). Une violation du droit d'être entendu conduit à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours au fond (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1. p. 285; 124 V 180 consid. 4a p. 183). Toutefois, et pour autant qu’elle ne soit pas d’une gravité particulière, une violation du droit d’être entendu en instance inférieure est réparée lorsque l’intéressé a eu la faculté de se faire entendre en instance supérieure par une autorité disposant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit (ATF 130 II 530 consid. 7.3 p. 562; 127 V 431 consid. 3d/aa pp. 437 s.; 126 V 130 consid. 2b pp. 131 s. et les arrêts cités).

b) En l'espèce, le recourant se plaint à juste titre du fait qu'il n'est en possession d'aucun document lui permettant d'apprécier la portée des faits qui lui sont reprochés et, partant, le bien-fondé de la mesure litigieuse décidée par l'autorité concernée et confirmée par l'autorité intimée. En effet, aucune pièce ne figure au dossier concernant les plaintes dont le recourant aurait fait l'objet. L'on y trouve tout au plus deux lettres adressées à des particuliers résidant dans la même rue que le recourant auxquels l'autorité concernée a communiqué copie de l'avertissement qu'elle lui avait adressé ainsi qu'une lettre informant un voisin qu'un recours avait été interjeté contre sa décision de transfert. Par ailleurs, la décision du 28 août 2009 indique que le recourant aurait "admis les faits" à l'occasion d'une visite à domicile dont le déroulement n'a toutefois pas été protocolé d'une manière ou d'une autre. En revanche, aucune pièce ne fournit d'information sur la nature des incivilités reprochées au recourant et les circonstances dans lesquelles elles ont eu lieu ni sur les personnes à l'origine des plaintes. Au contraire, les lettres produites par le recourant tendent plutôt à démontrer qu'il est apprécié de son voisinage. Partant, les éléments qui figurent dans le dossier de l'autorité concernée ne permettent pas de justifier la mesure litigieuse, entraînant ainsi une violation du droit d'être entendu du recourant. De plus, cette violation ne peut être réparée dans le cadre de la procédure de recours devant le tribunal de céans, lequel n'est pas en mesure de reconstituer les faits à l'origine de la décision litigieuse, à savoir en particulier les plaintes des voisins du recourant. Partant, la sanction infligée au recourant au terme d'une procédure formellement viciée doit être annulée.

2.                                L'autorité intimée justifie en outre sa décision par le fait que l'aide d'urgence est en principe allouée sous forme de prestations en nature, le logement étant en règle générale fourni dans un lieu d'hébergement collectif. Le recourant n'aurait dès lors aucun droit à bénéficier d'un logement individuel. Ce faisant, l'autorité intimée justifie le transfert de logement du recourant non pas par le prononcé d'une sanction, mais par une modification des modalités d'octroi de l'aide d'urgence.

a) aa) Selon l'art. 81 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), modifiée par la novelle du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1^er janvier 2008 (RO 2006 4745; 2007 5573; FF 2002 6359), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande.

L'art. 82 al. 1 et 2 LAsi, également dans sa version modifiée par la novelle du 16 décembre 2005, a la teneur suivante:

"1. L'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d'aide sociale.

2. Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence."

D'après le Tribunal fédéral, il résulte de cette réglementation que la personne qui a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de renvoi exécutoire n'a plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais seulement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (ATF 130 II 377 consid. 3.2.1 p. 381).

bb) La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) prévoit à ses art. 3 et 10 que les demandeurs d'asile ont droit à l'assistance, à savoir à l'aide ordinaire, sur décision de l'EVAM (cf. art. 2 al. 1 du règlement du 3 décembre 2008 sur l'assistance et l'aide d'urgence octroyées en application de la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers - RLARA; RSV 142.21.2). S'agissant en revanche des personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois, elles n'ont droit qu'à l'aide d'urgence, sur décision du département en charge de l'asile (art. 6 al. 3, 49 et 50 al. 1 LARA). L'art. 49 LARA dispose en effet:

"Art. 49   Principe

Les personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois ont droit à l'aide d'urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien."

Dans un arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008 ayant fait l'objet d'une procédure de coordination selon l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1), le tribunal de céans a constaté que nonobstant le fait que la LARA n'avait pas été modifiée à la suite de l'entrée en vigueur des modifications de l'art. 82 al. 2 LAsi, il ressortait des débats parlementaires vaudois que le législateur cantonal n'avait pas voulu traiter différemment les requérants d'asile ayant fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière (ci-après: NEM), les personnes séjournant illégalement dans le canton et les requérants d'asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d'une procédure extraordinaire. Toutes ces personnes ne peuvent bénéficier que de l'aide d'urgence et non de l'assistance ordinaire.

b) Requérant d'asile débouté, le recourant est sous le coup d'une décision de renvoi de Suisse définitive et exécutoire dont l'exécution a toutefois été suspendue. Partant, et en application des dispositions légales précitées, le recourant n'a droit qu'à l'aide d'urgence.

3.                                a) aa) L'aide d'urgence s'entend par une aide minimale au sens des art. 12 Cst. et 33 et 34 Cst.-VD.

Sur le plan fédéral, elle est définie par l'art. 82 al. 4 LAsi dont la teneur est la suivante:

"4. L’aide d’urgence est octroyée sous la forme de prestations en nature ou de prestations pécuniaires journalières aux lieux désignés par les cantons. Le paiement peut être limité aux jours de travail."

Dans le canton de Vaud, son contenu est défini par la LASV (art. 3 LARA et 1 al. 3 LASV). Ainsi, les bénéficiaires de l'aide d'urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature (art. 14 RLARA; cf. également art. 4a al. 3 LASV). Par prestations en nature, on entend le logement, en règle général, dans un lieu d'hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux ou le Centre Hospitalier Universitaire Vaudois (art. 15 RLARA). L'art. 4a al. 3 LASV ajoute encore à cette liste l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité.

bb) S'agissant des sanctions, l'art. 83 al. 1 LAsi prévoit que les services compétents peuvent refuser d'allouer tout ou partie des prestations d'aide sociale, les réduire ou les supprimer si le bénéficiaire les a obtenues ou a cherché à les obtenir en faisant des déclarations inexactes ou incomplètes (let. a), refuse de renseigner le service compétent sur sa situation économique ou ne l'autorise pas à demander des informations (let. b), ne communique pas les modifications essentielles de sa situation (let. c), ne fait manifestement pas d’efforts pour améliorer sa situation, refusant notamment le travail ou l’hébergement convenables qui lui ont été attribués (let. d), résilie, sans en référer au service compétent, un contrat de travail ou de bail ou provoque par sa faute cette résiliation, aggravant de ce fait sa situation (let. e), fait un usage abusif des prestations d’aide sociale (let. f), ou ne se conforme pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l’ait menacé de supprimer les prestations d’aide sociale (let. g).

Au niveau cantonal, les sanctions sont régies par le chapitre I du titre X de la LARA:

"TITRE X            SANCTION ET VOIES DE DROIT

Chapitre I           Sanctions

Art. 69      Réduction de l'assistance

1. L'assistance aux demandeurs d'asile et aux mineurs non accompagnés peut être modifiée, limitée ou réduite à l'aide d'urgence dans les cas prévus par la LAsi.

2. L'aide d'urgence ne peut être réduite.

Art. 70      Compétence

L'établissement est compétent pour prononcer les sanctions prévues à l'article précédent.

Art. 71      Contravention

1. Celui qui contrevient aux dispositions de la présente loi ou de ses dispositions d'exécution est passible d'une amende de mille francs au plus.

2. Ces infractions sont réprimées conformément à la loi sur les contraventions."

b) En l'espèce, le recourant perçoit l'aide d'urgence depuis le 1^er janvier 2008. Alors que la réglementation prévoit que les prestations de logement sont en principe fournies dans un lieu d'hébergement collectif, il bénéficie d'un logement privé. Reprochant au recourant de troubler son voisinage, l'autorité concernée a décidé, après lui avoir notifié un avertissement formel, de le transférer dans une structure d'hébergement collectif à titre de sanction.

A lire les dispositions tant fédérales que cantonales en matière de sanctions, seule l' "aide sociale" ou "assistance" peut être réduite. En revanche, rien ne s'opposerait à une modification des modalités d'octroi de l'aide d'urgence, quand bien même l'art. 83 LAsi ne vise que l' "aide sociale" et l'art. 69 LARA l' "assistance". Cette question souffre toutefois de demeurer ouverte dès lors que, comme on l'a vu, la décision sanctionnant le recourant doit être annulée (cf. consid. 1). S'agissant d'une éventuelle modification des modalités d'octroi de l'aide d'urgence, il apparaît que ni l'autorité intimée ni l'autorité concernée ne se sont formellement prononcées sur ce point. En effet, la première décision de l'autorité concernée du 28 août 2009 est motivée uniquement par le comportement du recourant qui aurait donné lieu à diverses plaintes. Dans le cadre de la procédure d'opposition à cette décision, le recourant a allégué que ses problèmes de santé et le suivi médical consécutif imposaient qu'il reste à Lausanne. Dans sa décision sur opposition du 15 septembre 2009, l'autorité concernée a confirmé sa première décision prise suite aux plaintes du voisinage du recourant. S'agissant des problèmes médicaux soulevés par le recourant, elle a indiqué qu'elle pourrait "décider de l'octroi d'éventuelles prestations supplémentaires". Elle a invité le recourant à déposer une demande en ce sens. Dans le recours qu'il a interjeté devant l'autorité intimée, le recourant s'est prévalu une fois encore de ses problèmes de santé. Dans son arrêt du 18 mars 2010, l'autorité intimée a confirmé le bien-fondé de la sanction prononcée par l'autorité concernée et indiqué que "par surabondance, l'article 4a de la loi sur l'action sociale vaudoise [disposait] que l'aide d'urgence [était] en principe allouée sous forme de prestations en nature, le logement étant en règle générale fourni dans un lieu d'hébergement collectif", sans toutefois préciser si en l'occurrence le recourant remplissait ou non les conditions permettant une dérogation à ce principe. Ce n'est finalement que dans ses déterminations du 30 avril 2010 déposées dans le cadre de l'instruction du recours devant le tribunal de céans que l'autorité intimée a effectué un examen un peu plus approfondi de la situation du recourant eu égard à ses problèmes de santé. Elle a relevé que son médecin avait attiré l'attention sur la nécessité d'assurer la poursuite de la prise en charge médicale et d'être averti du déménagement, mais n'avait pas opposé de contre-indication à ce transfert de logement. L'objet du recours est toutefois défini par la décision attaquée (cf. à ce propos ATF 2C_619/2009 du 1^er octobre 2009). En l'espèce, cette décision confirme pour l'essentiel la sanction infligée au recourant en raison des problèmes rencontrés avec son voisinage. "Par surabondance", elle s'est limitée à citer l'art. 4a LASV qui prévoit que l'aide d'urgence est en principe allouée sous forme de prestations en nature, le logement étant en règle générale fourni dans un lieu d'hébergement collectif, sans toutefois en examiner les conditions d'application dans le cas d'espèce. En définitive, la validité de la décision de transfert du recourant n'a été examinée que sous l'angle d'une sanction, en retenant un comportement fautif du recourant, et non d'une éventuelle modification des modalités d'octroi de l'aide d'urgence en tenant compte des problèmes de santé dont il souffre. Il n'appartient toutefois pas au tribunal de céans de juger cette question en qualité d'autorité de première instance, c'est-à-dire d'examiner si, en application des dispositions légales et des directives édictées par le département, un logement individuel devrait être octroyé au recourant compte tenu de sa situation personnelle. Cette question n'ayant pas été examinée, la décision attaquée doit être annulée et le dossier retourné à l'autorité concernée pour complément d'instruction.

4.                                Le recours doit ainsi être admis. Le présent arrêt est rendu sans frais. Vu l'issue du recours, le recourant, qui a agi par l'entremise d'un mandataire, a droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative- LPA; RSV 173.36).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Chef du Département de l'intérieur du 18 mars 2010 est annulée.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                              Le Chef du Département de l'intérieur versera à X.________ un montant de 700 (sept cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 12 octobre 2010

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.