TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 février 2011

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; MM. François Gillard et Guy Dutoit, assesseurs ; Mme Stéphanie Taher, greffière.

Recourant

X.________, à Vevey,

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,

Autorité concernée

Centre social intercommunal de Vevey,

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 16 mars 2010 (impartissant un délai au recourant pour s'inscrire comme demandeur d'emploi à 100%, sous peine d'une sanction sous forme de réduction de 25% pendant 12 mois des prestations RI)

Vu les faits suivants

A. X.________, né le 2 février 1965, et son épouse Y.________ ont exploité, en qualité d’associés, le salon de coiffure « Z.________ Coiffure » à Vevey, sous forme d’une société à responsabilité limitée (Sàrl) dès le 14 février 1992.

Le divorce des époux a été prononcé le 15 décembre 1999. Selon le jugement de divorce rendu à cette date par le Tribunal civil du district de Vevey, X.________ tirait un revenu net de son activité de coiffeur d’environ 2'500 fr.

La Sàrl étant en liquidation depuis le 1^er octobre 2007, X.________ a repris l’exploitation du salon sous raison individuelle depuis le 11 avril 2007.

Le loyer du salon de coiffure s’élève à 1'130 fr., charges comprises, dès le 27 octobre 2008.

Outre le salon de coiffure, X.________ occupe la fonction de concierge dans son immeuble, pour un salaire mensuel net de 555 fr. Il a également été employé de nuit pour la société Socodim SA à Yverdon, poste pour lequel il a notamment perçu un salaire de 3'072.46 fr. net en décembre 2008 et en janvier 2009 (voir relevés périodiques du compte BCV de l’intéressé).

Dans sa déclaration d’impôt 2008, X.________ a déclaré un revenu de 27'238 fr. à titre d’activité salariée principale, de 6'660 fr. à titre d’activité salariée accessoire et de 17'982 fr. à titre d’activité indépendante.

B. Suite à la restructuration de la société Socodim SA et à la perte de son emploi au sein de cette entreprise, X.________ s’est inscrit en qualité de demandeur d’emploi à 100% le 8 décembre 2008, précisant qu’il souhaitait continuer à exploiter le salon de coiffure et qu’il était par conséquent à la recherche d’un emploi de 17 h 30 à 1h.

Le 11 mars 2009, A.________, amie proche de X.________, a intercédé en faveur de ce dernier auprès de l’Office régional de placement (ci-après : ORP), relevant notamment qu’il aimait son métier de coiffeur plus que tout, à tel point qu’il avait pris un travail de nuit à Yverdon pour pouvoir continuer de l’exercer.

X.________ a déposé une demande de revenu d’insertion (ci-après : RI) le 13 mars 2009 auprès du Centre social intercommunal de Vevey (ci-après : CSI).

Dans sa décision du 16 mars 2009, le Service de l’emploi, instance juridique de chômage constate : « rien au dossier ne permet de penser que l’assuré n’a pas la volonté ou la disponibilité nécessaire, en parallèle à son activité indépendante durable, pour se placer sur le marché de l’emploi. Toutefois, il y a lieu de définir pour quel taux. L’assuré précise dans son courrier être disponible durant 5 jours (du mardi au samedi) de 17h30 à 1h00 du matin. Ses horaires représentent 7 heures et 30 minutes d’activité salariée en plus de celle exercée comme indépendant. » Au vu de ces éléments et bien que l’intéressé revendiquait une disponibilité de 100%, l’activité recherchée devait être considérée comme accessoire, dans la mesure où son but principal était de pouvoir continuer de développer son activité d’indépendant ; comme il y consacrait environ 30h par semaine, il ne restait que 11h70 pour une autre activité, soit une aptitude au placement d’environ 30%. Aucun recours n’a été formé contre cette décision (voir le résumé des entretiens de X.________ avec l’assistant social du CSI, en particulier « entretien du 4 mai 2009»).

Par décision du 27 mars 2009, le CSI a admis la demande de RI avec effet au 1^er février 2009 et a alloué à X.________ le « forfait entretien et intégration sociale », de 1'100 fr. pour une personne seule, ainsi que le loyer de son logement, de 1'020 fr. net, plus charges de 140 fr., tout en précisant que la prise en charge serait limitée à 765 fr. dès l’échéance du bail le 30 septembre 2009, le loyer excédant les normes admises. En outre, les revenus nets tirés de l’exploitation du salon de coiffure et de l’activité de conciergerie devaient être déduits de la prestation de base allouée à titre de RI.

Selon les documents au dossier (en particulier RI-budget mensuel d’aide, comptes simplifiés établis par X.________ et déclaration de revenus), les bénéfices tirés du salon de coiffure en 2009 ont été les suivants (exprimés en fr.):

Mois	"Bénéfices bruts" (soit le chiffre d'affaires sous déduction des achats de marchandises)	Charges	Bénéfices nets
Décembre 2009	2'514.45	2'339.30	175.15
Novembre 2009	1’886.85	1’830.15	56.70
Octobre 2009	2'060.15	1'750.45	309.70
Septembre 2009	1’569	1’520	49
Août 2009	1’626	1'621.80	4.20
Juillet 2009	1'427.65	1’367	60.65
Juin 2009	1'481.35	1’407	74.35
Mai 2009	1’992	1’483	509
Avril 2009	1'578.90	1’516.60	62.30
Mars 2009	1’446	1’475	- 29
Février 2009	1’631	1'341.20	289.80

Le 20 octobre 2009, le CSI a constaté que l’activité de X.________ n’était pas viable, puisqu’elle n’avait rapporté en moyenne mensuelle, de février à septembre 2009, que 131.08 fr. Afin de se déterminer sur la suite de la prise en charge, le CSI a requis des informations sur les charges professionnelles du bénéficiaire (solde dû à son comptable, nécessité de disposer d’un garage) et sur les horaires d’ouverture du salon de coiffure. Le CSI a par ailleurs informé l’intéressé que la prise en charge de son loyer hors norme était prolongée au 31 mars 2010.

C. Par décision du 19 novembre 2009, le CSI a imparti à X.________ un délai au 31 mars 2010 pour s’inscrire à 100% en qualité de demandeur d’emploi, dans la mesure où son activité indépendante n’était pas viable. A défaut, une réduction de 25% du « forfait entretien et intégration sociale » pourrait être prononcée à son encontre pour une durée de douze mois.

D. Par acte du 14 décembre 2009, X.________ a recouru auprès du Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : SPAS) contre cette décision, expliquant notamment que, divorcé et sans famille, son salon de coiffure était sa raison de vivre. La décision entreprise avait un fort impact sur sa santé psychique. Il avait déjà fait une soixantaine d’offres d’emploi, demeurées sans succès. Il relevait en outre que, grâce à la conciergerie, qui lui rapportait 555 fr. mensuel net, son loyer n’était en réalité que de 645 fr.

Le 11 janvier 2010, le CSI a confirmé au SPAS que l’activité indépendante du recourant n’était pas viable, la moyenne mensuelle des revenus nets tirés de l’activité indépendante s’élevant à 147.25 fr. Même en faisant une projection, sur la base des revenus 2009, en supprimant les frais de fiduciaire, à laquelle le recourant n’avait désormais plus recours, la moyenne mensuelle des revenus nets ne serait que de 338.15 fr., alors que pour être viable, son activité de coiffeur devrait générer un revenu net mensuel d’au moins 1'000 fr.

E. Par décision du 16 mars 2010, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSI du 19 novembre 2009, en prenant acte que cette dernière autorité statuerait à nouveau sur la prise en charge du loyer hors normes au-delà du 31 mars 2010.

F. Par acte du 15 avril 2010, X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant au maintien de son activité professionnelle indépendante sans réduction de son droit au RI.

Dans ses déterminations du 12 mai 2010, l’autorité intimée a conclu au maintien de sa décision.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Le recourant indique que le salon de coiffure a eu beaucoup de succès pendant de nombreuses années, mais qu’il a traversé une période difficile après son divorce, que la clientèle a changé depuis la liquidation de la Sàrl et que la crise sévit dans le quartier où est situé son salon. Il a toutefois bon espoir d’augmenter sa clientèle et ses gains à proche ou moyen terme. Il reste par ailleurs optimiste quant à ses possibilités de trouver un emploi de nuit.

2. a) La loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV 850.051), en vigueur depuis le 1^er janvier 2006, a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 LASV). Le principe de la subsidiarité de l'aide sociale implique, pour les requérants, l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). L'action sociale, au sens de la loi, comporte la prévention sociale qui a pour but de rechercher les causes de pauvreté et d'exclusion sociale, d'en atténuer les effets et d'éviter le recours durable au service d'aide. L'action sociale comporte également un appui social qui revêt la forme d'une aide personnalisée comprenant l'activité d'encadrement, de soutien, d'écoute, d'informations et de conseils à l'égard du requérant. L'appui social s'adresse à toute personne en difficulté (art. 24 et 25 LASV). Enfin, l'action sociale comporte l'octroi d'un revenu d'insertion (RI) comprenant une prestation financière et pouvant consister également en mesures d'insertion sociale ou professionnelle. La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement (Règlement d'application du 28 octobre 2005 de la LASV [RLASV; RSV 850.051.1]), après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui, et de ses enfants à charge. Selon l'art. 36 LASV, la prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenu, ou encore, à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou payées d'avance sur pensions alimentaires. Enfin, la loi prévoit des mesures d'insertion sociale comprenant les mesures d'aide au rétablissement du lien social, les mesures d'aide à la préservation de la situation économique, les mesures visant à recouvrer l'aptitude au placement (art. 47 LASV).

b) Selon l’art. 40 al. 2 LASV, le bénéficiaire du RI doit tout mettre en oeuvre afin de retrouver son autonomie, ce qui implique notamment une recherche active d’emploi. Aux termes l’art. 45 al. 2 LASV, un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières. L’art. 44 al. 1 RLASV dispose qu’après un avertissement écrit et motivé, l'autorité d'application peut réduire le RI lorsque le bénéficiaire fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale (let. a), ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité (let. b) ou ne respecte pas le contrat d'insertion conclu sans motif valable (let. c).

L’art. 45 RLASV prévoit quant à lui les sanctions :

« Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire :

a. refuser d'accorder, réduire ou supprimer la prise en charge de frais particuliers;

b. réduire de 15% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite;

c. réduire de 25% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite. »

c) L'art. 21 RLASV prévoit que les personnes qui exercent une activité indépendante peuvent bénéficier du RI pour une durée limitée en principe à six mois, pour autant que l'activité paraisse viable (al. 1). Exercent une activité lucrative indépendante les personnes affiliées en cette qualité auprès d'une caisse AVS (al. 2). En principe, l'entreprise est considérée comme viable si l'exploitant a réalisé un revenu d'au moins 50% du minimum vital de la famille (forfait RI + loyer) pendant au moins six mois au cours des vingt-quatre derniers mois, et si la baisse de revenus peut être considérée comme passagère (al. 3). Le RI alloué ne prend pas en compte les frais de fonctionnement liés à l'entreprise (al. 4).

Le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a édicté sous le titre "Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV" des normes sur le RI. Le chiffre 7.4 (normes 2010 en vigueur dès le 1^er juin 2010, version 7.1), traitant des activités indépendantes, est libellé comme suit :

« Le revenu est calculé mensuellement sur la base d‘un document signé par les indépendants comprenant le total des recettes encaissées et celui des charges payées pendant le mois excluant les amortissements et autres déductions fiscales. Les charges payées seront inventoriées par rubrique (achats marchandises, loyer, frais de véhicules, etc.). L’AA veillera en outre à identifier et ressortir toute dépense privée contenue dans les comptes (voitures, frais de représentation, téléphones, etc…).

Après 6 mois d’aide, les indépendants n’ont en principe plus droit à des aides (art. 21 RLASV). Si la situation de l’entreprise ne s’est pas péjorée ou si une orientation du bénéficiaire vers un ORP ne se justifie pas, les directions des AA peuvent octroyer une aide supplémentaire de six mois.

Après une année d’aide au maximum, les demandes seront adressées à la section AIS selon la procédure des aides exceptionnelles. Outre les documents usuels pour ce genre de demande, les autorités d’application établiront un rapport succinct qui, notamment, traitera la situation familiale et sociale, le motif de l’intervention, les revenus pris en considération depuis le début de l’aide et les perspectives de l’activité.

(…) Les indépendants qui poursuivent leurs activités indépendantes non rentables sans rechercher un emploi salarié ne peuvent se voir supprimer totalement le RI. Seule une réduction du RI (après avertissement) au noyau intangible ou refus de prise en charge de frais particuliers peut être envisagée, à défaut de pouvoir leur proposer un emploi ou la participation à un programme d’occupation adéquat (PS 2004/0008).

Une intervention du RI en faveur de personnes souhaitant développer une activité à titre d’indépendant, en particulier pour une personne qui éprouve de très grandes difficultés à être placée dans le marché du travail et qui pourrait, par une activité indépendante, trouver une autonomie financière n’est pas exclue, même s’il faut se montrer très restrictif à cet égard (PS 2002/0115; PS 2004/0139). Lorsque le requérant du RI entreprend ou maintient l'exercice d'une activité indépendante sans que les conditions prévues par le RLASV et les présentes normes ne soient réunies, l'AA réduit l'aide, après avertissement, au noyau intangible.

Le RI peut être octroyé à un requérant exerçant une activité accessoire à titre indépendant à condition, s’il est apte au placement, qu’il soit inscrit dans un office régional de placement, qu’il remplisse les exigences fixées par cet office en étant prêt à abandonner sans délai son activité accessoire pour occuper un emploi salarié. »

c) Constante, la jurisprudence admet quant à elle que l'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi que l'on est en droit d'attendre de lui, respectivement en cessant une activité indépendante non rentable pour se consacrer à un emploi salarié (arrêts PS.2005.0142 du 13 septembre 2005, PS 2000/0077 du 7 septembre 2001, PS 1998/0059 du 8 avril 1998)

3. En l’espèce, le recourant a perçu le RI dès février 2009. Pour être considérée comme viable au sens de l’art. 21 al. 3 RLASV, l’activité de son salon de coiffure aurait dû rapporter au moins un bénéfice mensuel net de 1'155 fr. (½ du forfait d’entretien, soit 555 fr. + ½ du loyer, soit 600 fr.) pendant six mois au cours des derniers 24 mois précédant la demande RI. Tel semble être le cas, le recourant ayant déclaré, dans sa déclaration d’impôt 2008, un revenu provenant de l’activité indépendante de 17'982 fr., soit une moyenne mensuelle de près de 1'500 fr. En revanche, depuis février 2009, le bénéfice mensuel net est compris entre 4.20 fr. et 509 fr., étant précisé que le salon a également réalisé une perte de 29 fr. en mars 2009. Ainsi, le bénéfice mensuel moyen, réalisé de février à décembre 2009, s’élève à 147.25 fr. En outre, selon la projection réalisée par le CSI dans son courrier du 11 janvier 2010, même en ne tenant pas compte des importants frais de fiduciaire, dont le recourant se passe désormais, le bénéfice net moyen ne serait que de 338.15 fr. Le recourant n’a par ailleurs produit aucune pièce laissant supposer que la situation se serait améliorée pendant l’année 2010. Finalement, les difficultés financières du salon perdurent aujourd’hui depuis au moins deux ans, si bien qu’on ne peut les qualifier de passagères. L’activité indépendante du recourant ne saurait ainsi être aujourd’hui considérée comme viable.

L’exploitation du salon de coiffure n'apparaît ainsi pas de nature à procurer au recourant une indépendance financière. C’est donc à bon droit que l’autorité intimée lui a fixé un délai pour s’inscrire en qualité de demandeur d’emploi à 100%, sous peine de lui signifier une sanction consistant dans la diminution de son forfait RI.

4. Le recourant sollicite l’octroi prolongé du RI à titre exceptionnel.

L’art. 24 RLASV dispose que : « Des prestations ne figurant pas dans la liste des frais particuliers établie par le département ou dont le montant dépasse les limites fixées peuvent être en outre allouées à titre exceptionnel lorsque le requérant fait valoir un besoin particulier et impérieux en rapport avec son état de santé, sa situation économique ou familiale. Dans tous les cas, l'autorité d'application requiert l'accord du SPAS avant d'octroyer de telles prestations. »

En l’espèce, et comme on l’a vu au consid. 3 ci-dessus, le recourant a perçu le RI en complément à son activité indépendante pendant une période qui excède déjà la limite de principe prévue par l’art. 21 al. 1 RLASV. L’autorité intimée n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en refusant une prolongation exceptionnelle supplémentaire de l’aide au vu du caractère non viable de son salon.

5. Le recourant estime encore que l’obligation de s’inscrire à 100% en qualité de demandeur d’emploi le contraint à vendre son salon de coiffure.

A cet égard, il convient de souligner que la décision du CSI du 19 novembre 2009, confirmée par le SPAS, constitue un avertissement au sens de l’art. 44 al. 1 RLASV, en ce sens que, si le recourant devait persister à poursuivre son activité indépendante non viable, il pourrait se voir infliger une sanction consistant en la réduction du forfait RI selon l’art. 45 RLASV.

6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La procédure est gratuite, conformément à l'art. 4 al. 2 du Tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de prévoyance et d’aide sociales du 16 mars 2010 est confirmée.

III. L’arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 3 février 2011

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.