TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 septembre 2011

Composition

M. Pierre Journot, président; Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Estelle Sonnay, greffière

Recourante

X.________, à Lausanne,

autorité intimée

Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires, représenté par Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP, à Lausanne,

Objet	Pension alimentaire
	Recours X.________ c/ décisions du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires des 19 mars et 30 avril 2010 (remboursement d'avances perçues en trop)

Vu les faits suivants

A. X.________ et A.Y.________ sont les parents de B.Y.________, née le 28 octobre 1999. Le 10 octobre 2006, le Président du Tribunal d'arrondissement de Lausanne a prononcé le divorce de X.________ et de A.Y.________ et a ratifié, pour valoir jugement, la convention des 3 et 9 mai 2006 sur les effets du divorce qui maintient l'exercice en commun de l'autorité parentale sur l'enfant B.Y.________ après le divorce (chiffre I), confie la garde de l'enfant à sa mère (chiffre II) et met à la charge du père une contribution mensuelle à l'entretien de sa fille, s'élevant à 600 fr. jusqu'à ce que l'enfant ait atteint l'âge de 12 ans révolus, à 700 fr. depuis lors et jusqu'à l'âge de 16 ans révolus et à 800 fr. depuis lors et jusqu'à la majorité (chiffre IV).

B. Le 29 novembre 2006, X.________ a cédé à l'Etat de Vaud, Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (BRAPA), en vue de leur recouvrement, ses droits sur les pensions alimentaires futures de sa fille. Elle a perçu des avances à partir du 1^er novembre 2006.

C. Par lettre du 26 juillet 2007, le BRAPA a communiqué ce qui suit à X.________ :

"Dès le 1^er septembre prochain, le règlement relatif aux avances sur pensions alimentaires permettra de prendre en considération les frais de garde effectifs pour les enfants jusqu'à 12 ans révolus.

C'est la raison pour laquelle, nous vous prions de bien vouloir nous fournir d'ici au 20 août 2007, toute facture ou contrat concernant la garde de tous vos enfants,

- par une garderie

- par une maman de jour

- par tout autre moyen de garde."

D. Le 14 août 2007, X.________ a répondu au BRAPA que la garde extrascolaire de sa fille est organisée, le matin et l'après-midi, par l'APEMS (pour un coût de l'ordre de 25 fr. à 35 fr. par mois). A la pause de midi, sa fille est confiée à une maman de jour qui sert également les repas (ce qui représentait un montant mensualisé de 190 fr.).

E. Par décision du 11 mars 2009, le BRAPA a fixé le montant de l'avance sur pensions alimentaires de X.________ à 600 fr. pour l'année 2008. Les détails du calcul du revenu mensuel déterminant signalent "- 0 fr." à la rubrique "frais de garde". Le montant de l'avance est resté identique pour l'année 2009. Les détails du calcul du revenu mensuel déterminant comportent le montant "-190 fr." sous la rubrique "frais de garde". Dans l'un et l'autre cas, le revenu déterminant est largement inférieur à 3'985 fr. indépendamment de la comptabilisation d'un quelconque montant pour les frais de garde.

F. Par décision du 4 mars 2010, communiquée le 19 mars 2010, le BRAPA a réévalué la situation financière de X.________, recalculé le montant des avances pour les mois de décembre 2009, de janvier 2010 et de février 2010 et réclamé à X.________ la restitution de 536 fr. 95 correspondant à la différence entre les avances perçues et les avances dues.

G. Le 19 avril 2010, soit en temps utile, X.________ s'est pourvue contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), expliquant que le montant de l'avance ainsi recalculé ne lui permettra plus d'assumer son budget de famille monoparentale. Elle demandait en outre la prise en compte des frais de garde de la maman de jour (à raison de 100 fr. par mois). Elle expliquait également qu'elle ne bénéficiait plus d'un revenu complémentaire en 2010.

H. Le 30 avril 2010, le BRAPA a réclamé à X.________ le remboursement de 324 fr. 40 correspondant au montant que cette dernière aurait reçu à tort pour le mois de mars 2010. Il était indiqué qu'il ne serait procéder à ce remboursement qu'à droit connu sur le recours déposé le 19 avril 2010.

I. Le 6 mai 2010, X.________ s'est opposée en temps utile à cette nouvelle décision auprès de la CDAP. Elle a complété les motifs de son opposition aux calculs du BRAPA, en particulier au sujet du montant retenu à titre de salaire et de 13^ème salaire.

J. Le BRAPA a rendu une nouvelle décision, le 14 juin 2010, annulant celles des 19 mars 2010 et 30 avril 2010 recalculant le montant des avances pour les mois de décembre 2009 à juin 2010 et présentant un montant en faveur de la recourante de 287 fr. 10 selon le décompte suivant :

" Avance reçue Avance due Différence

Janvier 2010 600.00 588.70 - 11.30

Février 2010 600.00 476.80 - 123.20

Mars 2010 600.00 462.10 - 137.90

Avril 2010 274.90 461.40 +186.50

Mai 2010 244.90 431.40 +186.50

Juin 2010 244.90 431.40 +186.50

Différence en votre faveur +287.10"

K. Le 28 juin 2010, la recourante a maintenu son recours afin qu'il soit tenu compte des frais de maman de jour et d'un montant net pour le 13^ème salaire qu'elle perçoit auprès de Terre des Hommes.

L. Le 6 juillet 2010, le BRAPA a rendu une nouvelle décision annulant celle du 14 juin 2010, prenant en compte l'argument de la recourante au sujet du 13^ème salaire dès le mois de janvier 2010 et dont il ressort que l'autorité reste devoir à la recourante la somme de 177 fr. 50 selon le décompte suivant :

" Avance reçue Avance due Différence

Janvier 2010 600.00 588.70 - 11.30

Février 2010 600.00 512.30 - 87.70

Mars 2010 600.00 497.60 - 102.40

Avril 2010 274.90 496.90 +222.00

Mai 2010 244.90 466.90 +222.00

Juin 2010 244.90 466.90 +222.00

Différence en votre faveur +464.60

./. montant déjà versé selon décision du 14.06.2010 - 287.10

Montant dû à ce jour +177.50

Nous vous rappelons que ce n'est que lorsque des frais de garde auront été justifiés que nous complèterons lesdites avances."

La nouvelle décision était accompagnée d'une feuille de calculs déterminant les avances mensuelles pour les mois de décembre 2009 à juin 2010 ainsi qu'il suit :

Revenu mensuel déterminant (novembre 2009)

Allocations familiales 200.00

Autres revenus 1'008.20

Salaire net 2'524.55

13^ème salaire/gratif. annuelle 178.95

13^ème salaire/gratif. annuelle 84.00

Frais de garde - 45.40

Franchise - 569.35

3'380.95

Avance mensuelle (décembre 2009) 604.05

Revenu mensuel déterminant (décembre 2009)

Allocations familiales 200.00

Autres revenus 1'008.20

Salaire net 2'524.55

13^ème salaire/gratif. annuelle 178.95

13^ème salaire/gratif. annuelle 84.00

Frais de garde - 30.05

Franchise - 569.35

3'396.30

Avance mensuelle (janvier 2010) 588.70

Revenu mensuel déterminant

Allocations familiales 200.00

Autres revenus 1'041.65

Salaire net 2'574.25

13^ème salaire/gratif. annuelle 83.60

13^ème salaire/gratif. annuelle 210.40

Frais de garde - 45.40

Franchise - 591.80

3'472.70

Avance mensuelle (février 2010) 512.30

Revenu mensuel déterminant

Allocations familiales 200.00

Autres revenus 1'041.65

Salaire net 2'574.25

13^ème salaire/gratif. annuelle 83.60

13^ème salaire/gratif. annuelle 210.40

Frais de garde - 30.70

Franchise - 591.80

3'487.40

Avance mensuelle (mars 2010) 497.60

Revenu mensuel déterminant

Allocations familiales 200.00

Autres revenus 1'041.65

Salaire net 2'574.25

13^ème salaire/gratif. annuelle 83.60

13^ème salaire/gratif. annuelle 210.40

Frais de garde - 30.00

Franchise - 591.80

3'488.10

Avance mensuelle (avril 2010) 496.90

Revenu mensuel déterminant

Allocations familiales 200.00

Autres revenus 1'041.65

Salaire net 2'574.25

13^ème salaire/gratif. annuelle 83.60

13^ème salaire/gratif. annuelle 210.40

Franchise - 591.80

3'518.10

Avance mensuelle (mai 2010) 466.90

Revenu mensuel déterminant

Allocations familiales 200.00

Autres revenus 1'041.65

Salaire net 2'574.25

13^ème salaire/gratif. annuelle 83.60

13^ème salaire/gratif. annuelle 210.40

Franchise - 591.80

Avance mensuelle (juin 2010) 466.90

Sur la base de cette nouvelle décision, le BRAPA a encore fourni des explications au sujet des frais de garde.

Invitée à se déterminer à son tour, la recourante n'a pas déposé de nouvelles observations.

M. Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.

N. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. La dernière décision de l'autorité intimée, du 6 juillet 2010, annulant la précédente, qui annulait les précédentes aussi, tient compte de l'argument développé par la recourante au sujet du montant net du 13^ème salaire versé par l'un de ses employeurs, à savoir Terre des Hommes, pris en considération pour le calcul des avances des mois de février à juin 2010 à hauteur de 210 fr. 40. Sous la rubrique " frais de garde ", l'autorité intimée a tenu compte, sur présentation des factures, des montants effectivement versés par la recourante à l'APEMS. Elle n'a en revanche rien comptabilisé pour les frais de garde et de repas auprès de la maman de jour. Enfin, s'agissant des avances pour les mois de mai et juin 2010, elles sont sujettes à complément à réception des factures de l'APEMS. Dans ces conditions, le seul grief à trancher par le présent arrêt est celui, de principe, de la prise en considération ou non des frais de garde et de repas auprès de la maman de jour pour la fille de la recourante.

2. a) Selon l'art. 9 al. 1 de la loi sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires du 10 février 2004 (LRAPA; RSV 850.36), l’Etat peut accorder au créancier d'aliments, enfant ou adulte, qui se trouve dans une situation économique difficile, des avances totales ou partielles sur les pensions courantes. Un règlement du Conseil d'Etat du 30 novembre 2005 (RLRAPA; RSV 850.36.1) fixe les limites de fortune et de revenus en deçà desquelles les avances sont octroyées. Cette autorité détermine aussi le montant maximum des avances, qui sont en principe non remboursables (art. 9 al. 4 LRAPA). Elles peuvent néanmoins donner lieu à restitution aux conditions fixées par les art. 13 et 14 LRAPA.

b) S'agissant d'un ménage composé d'un adulte et d'un enfant, les avances totales ou partielles ne sont accordées que si le revenu mensuel global net du requérant est inférieur au montant de 3'985 fr. (art. 4 RLRAPA). C'est l'art. 5 RLRAPA qui définit le revenu déterminant le droit aux avances. Il est libellé ainsi qu'il suit :

"1 Le revenu mensuel global net déterminant le droit aux avances comprend notamment les ressources suivantes :

a. le revenu net provenant d’une activité professionnelle du requérant après déduction des charges sociales usuelles, de la franchise et cas échéant des frais de garde, tels que définis à l’alinéa 2 de la présente disposition;

b. le revenu net du conjoint du requérant ou de son partenaire enregistré après déduction des charges sociales usuelles;

c. les revenus nets des enfants mineurs ou majeurs encore à charge après déduction d’un montant forfaitaire de Fr. 500.–;

d. le produit de la fortune mobilière ou immobilière ou celui provenant d’une hoirie;

e. les sommes reçues en vertu d’une obligation d’entretien du droit de la famille ou de la législation sur le partenariat enregistré;

f. les rentes, pensions, indemnités, frais et autres prestations périodiques;

g. les bourses d’études ou d’apprentissage pour la part qui couvre l’entretien du bénéficiaire;

h. la part des allocations en faveur des familles s’occupant d’un mineur handicapé à domicile (AMINH) destinée à compenser partiellement le manque à gagner des parents;

i. une contribution, à part égale, aux frais fixes du ménage (notamment : loyer, charges, électricité, taxes TV et téléphone), proportionnelle au nombre de débiteurs au sens de l’article 328 du Code civil suisse, faisant ménage commun avec le requérant.

2 La franchise à déduire du revenu net provenant de l’activité professionnelle du requérant est de 15%. Les frais de garde effectifs des enfants jusqu’à 12 ans révolus sont déductibles du revenu net provenant de l’activité professionnelle du requérant.

Il est encore précisé à l’art. 8 al. 1 RLRAPA que le montant des avances allouées représente la différence entre les limites maximums de revenu (art. 4) et le revenu mensuel net global du requérant (art. 5). Le deuxième alinéa de cette disposition ajoute que le montant ne peut toutefois excéder les limites d’avances prévues par l’art. 7 (soit 1'015 fr. par mois pour un ménage composé d'un adulte et un enfant), ni les montants des pensions alimentaires fixés par décision judiciaire ou convention.

3. S'agissant de la question des frais de garde tout d'abord, l'interprétation de l'art. 5 al. 2 RLRAPA divise les parties. L'autorité intimée estime qu'une prise en charge ne se justifie que pour les frais découlant d'une garde effectuée dans une structure autorisée. De son côté, la recourante fait valoir que les solutions individuelles de garde doivent également être considérées. Dans son cas, elle confie sa fille à une maman de jour qui offre les mêmes prestations qu'une maman de jour agréée au tarif raisonnable de 5 fr. par heure et de 5 fr. par repas, ce qui représente actuellement 100 fr. par mois au total. La recourante se prévaut également du fait que les frais de maman de jour ont été pris en considération les années précédentes dans le calcul de l'avance. C'est le lieu de noter que la prise en considération des frais de garde ne se pose de manière effective qu'à partir de l'année 2010, car auparavant les revenus déterminants le droit aux avances étaient de toute façon inférieurs au montant de 3'985 fr. pour un ménage d'un adulte et d'un enfant même si l'on ne tenait pas compte des frais de garde. La recourante ne saurait donc se prévaloir de ce que l'autorité intimée en aurait tenu compte auparavant.

Cela étant, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Suivant la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 130 V 479 consid. 5.2; 130 II 71 consid. 4.2; 130 V 50 consid. 3.2.1; 129 II 356 consid. 3.3; 129 V 165 consid. 3.5; 129 V 284 consid. 4.2 et les réf. citées).

Le texte de la disposition litigieuse, qui prévoit que "les frais de garde effectifs des enfants jusqu'à 12 ans révolus sont déductibles du revenu net provenant de l'activité professionnelle du requérant" est clair. La déduction des frais de garde n'est limitée que par l'âge maximum des enfants à garder (12 ans révolus) et par le caractère effectif des dépenses à ce propos. On ne trouve pas de trace d'une limitation à des frais de garde émanant d'une structure ou d'une personne agréée.

On retiendra également que la limitation dont l'autorité intimée entend se prévaloir ne résulte en tout cas pas de l'information qu'elle a donnée, par lettre du 26 juillet 2007, à la recourante. Au contraire, cette communication, qui informait la recourante de la possibilité de tenir compte des frais de garde effectifs pour les enfants jusqu'à 12 ans révolus, invitait également cette dernière à produire "toute facture ou contrat concernant la garde" de sa fille "par une garderie, par une maman de jour, par tout autre moyen de garde" sans la limiter aux factures d'institutions d'accueil autorisées. Cette communication faisait suite à l'entrée en vigueur, le 1^er septembre 2007, de l'art. 5 al. 2 RLRAPA, adopté le 6 juin 2007. Par ailleurs, la façon dont cette lettre est rédigée montre qu'il devait s'agir d'une communication s'adressant à tous les parents donnant à garder à des tiers leurs enfants de moins de 12 ans et pas seulement à la recourante. En effet, la recourante était invitée à produire toute facture ou contrat concernant la garde de tous ses enfants, alors qu'il était connu de l'autorité qu'elle n'a qu'une fille. En définitive, cette lettre conserve sa valeur et permet de confirmer que la lettre de l'art. 5 al. 2 RLRAPA ne limite pas les déductions des frais de garde aux frais émanant de structures agréées comme le soutient l'autorité intimée.

Par son interprétation de l'art. 5 al. 2 RLRAPA, l'autorité intimée entend tenir compte du fait que l'Etat a mis en place un système d'autorisation et de surveillance en matière de garde d'enfant, se référant sans doute à la loi sur l'accueil de jour des enfants du 20 juin 2006 (LAJE; RSV 211.22), précisé par son règlement d'application du 13 décembre 2006 (RLAJE; RSV 211.22.1), qui a pour objet, notamment, d'assurer la qualité de l'ensemble des milieux d'accueil de jour des enfants (art. 1 al. 1 let. a LAJE) et soumet à autorisation et à surveillance les personnes qui accueillent dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, régulièrement et de manière durable des enfants (art. 15 ss LAJE). Or, ni la LAJE ni son règlement ne permettent d'exclure la prise en charge de frais de garde par des personnes non autorisées dans le régime de l'avance sur pensions alimentaires.

En conséquence, le recours doit être accueilli sur ce point, la décision annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle déduise dès le mois de janvier 2010 les frais de garde par la maman de jour et par l'APEMS du revenu net provenant de l'activité professionnelle de la recourante, après présentation par la recourante des frais manquants pour les mois de mai et de juin 2010.

4. S'agissant ensuite des frais de repas pris chez la maman de jour, l'autorité intimée est d'avis qu'ils ne sont pas englobés dans les frais de garde prévus à l'art. 5 al. 2 RLRAPA, ceci afin de ne pas désavantager ceux qui ne placent pas leurs enfants et qui assument eux-mêmes ces frais. De son côté, la recourante estime que l'autorité doit tenir compte également de ces frais au tarif raisonnable de 5 fr. Or, si l'art. 5 al. 2 RLRAPA traite des frais de garde, il ne parle pas des frais de repas. Il s'agit de deux postes différents, dont on ne saurait dire qu'ils se recoupent totalement. En effet, la garde extrascolaire ne comprend pas forcément des repas. Et les parents qui ne font pas garder leurs enfants doivent aussi assumer les repas de ces derniers. Faute pour la disposition réglementaire de prévoir expressément une déduction au sujet des frais de repas, on ne saurait en opérer une dans le budget de la recourante. On relèvera enfin que la lettre explicative du 26 juillet 2007 ne traite pas des frais de repas pris à l'extérieur. Par conséquent, le recours doit être rejeté sur ce point et la décision de l'autorité confirmée à cet égard.

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours sur un des deux points qu'il restait à trancher, à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour qu'elle statue dans le sens des considérants. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 6 juillet 2010 est annulée et le dossier renvoyé à cette autorité pour qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Le recours est rejeté pour le surplus.

IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 9 septembre 2011

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.