TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er décembre 2010

Composition

M. Rémy Balli, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; Mme Caroline Rohrbasser, greffière.

Recourante

A.X.________, à Yverdon-les-Bains.

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne.

Autorité concernée

Centre social régional d'Yverdon-Grandson, à Yverdon-les-Bains.

Objet	Aide sociale,
	Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 13 août 2010 (restitution d'un montant indûment perçu).

Vu les faits suivants

A. A.X.________ et B.X.________ (ci-après: les époux X.________) se sont mariés le 3 juin 2002. Trois enfants sont issus de cette union, soit C.X.________, née le 11 avril 1991, D.X.________, né le 30 janvier 2003, et E.X.________, née le 31 octobre 2006.

Les époux X.________ se sont séparés le 1^er mars 2007.

Le 8 mai 2007, le président du Tribunal d'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois (ci-après: le Tribunal d'arrondissement) a ratifié une convention conclue entre les époux X.________ pour valoir ordonnance de mesures provisionnelles dans le cadre d'une procédure en divorce. Les époux ont ainsi notamment convenu que la garde des enfants C.X.________, D.X.________ et E.X.________ serait confiée à A.X.________, B.X.________ s'engageant à verser une contribution à leur entretien d'un montant de 1'300 fr. par mois, allocations familiales non comprises.

B. Dans l'intervalle, A.X.________ a sollicité l'aide sociale.

Par décision du 4 juin 2007, le Centre social régional d'Yverdon-Grandson (ci-après: CSR) a accepté d'allouer des prestations du Revenu d'insertion (ci-après: RI) à A.X.________ à partir du 1^er avril 2007. Depuis lors, cette dernière perçoit des prestations du RI et retourne chaque mois au CSR une déclaration de revenus par la signature de laquelle elle s'engage notamment à annoncer toute modification éventuelle de la composition de son ménage.

C. Le 29 mai 2009, A.X.________ a adressé au Tribunal d'arrondissement les lignes suivantes (reproduites telles quelles):

"Je vous informe par la présente, ma décision d'annuler la procédure de divorce qui est en cours avec mon mari, Monsieur B.X.________.

En effet, mon époux et moi-même sommes en instance de réconciliation."

Par lettre du 22 juin 2009, l'avocate de A.X.________ a exposé au Tribunal d'arrondissement que sa cliente avait signé la lettre du 29 mai 2009 dans "un moment de fatigue psychique extrême", qu'elle rencontrait d'importantes difficultés avec sa fille aînée et qu'elle avait dû se rendre au Maroc au chevet de son père souffrant. Partant, elle était dans l'impossibilité de confirmer ses intentions par rapport à la procédure de divorce en cours et sollicitait l'octroi d'un nouveau délai de réflexion jusqu'à la fin du mois d'août 2009.

Il ressort des extraits du Contrôle des habitants d'Yverdon-les-Bains datés du 14 juillet 2009 que la résidence principale de B.X.________ se situe à la même adresse que celle de son épouse et de leurs enfants depuis le 1^er mai 2009.

Par lettre du 21 juillet 2009, le CSR a par conséquent informé A.X.________ avoir eu connaissance du fait que son mari serait retourné à leur domicile à partir du 1^er mai 2009 et l'a dès lors invitée à prendre contact avec son assistant social. Le CSR a ajouté que le versement du forfait RI était bloqué dans l'intervalle.

Le même jour, A.X.________ a retourné sa déclaration de revenu du mois de juillet 2009 dans laquelle elle a indiqué que la composition de son ménage n'avait pas changé.

Le 28 juillet 2009, B.X.________ a adressé au Tribunal d'arrondissement les lignes suivantes:

"Depuis le mois de novembre 2008, je n’ai plus eu de contact avec ma femme et ceci jusqu’au mois d’avril de cette année ou elle m’a supplié de renouer et d’emménager avec elle. Ce que j’ai fait pour les enfants. Le 29 mai dernier, elle a écrit une lettre de réconciliation que nous avons signée et envoyée au tribunal.

Durant ces quatre mois, j’ai subvenu au besoin de toute la famille et je ne considère pas devoir rembourser les pensions alimentaires, l’argent de poche et l’argent pour aller en vacances. En plus, comme le 08 mai dernier j’ai déclaré habiter avec ma femme auprès du contrôle des habitants, elle n’a pas touché les allocations du mois de juillet. Ma femme m’a prié alors d’aller faire une fausse déclaration, de dire que je n’avais pas emménagé avec elle, ce que je n’ai pas fait. Depuis elle m'interdit de rentrer à mon domicile. Je me trouve donc sans logement et j’ai du (sic) faire intervenir la police afin de récupérer quelques affaires. La plupart de mes affaires personnelles s‘y trouvent encore et je trouve cela vis-à-vis des mes enfants indigne et inacceptable de jouer avec mes sentiments.

Je vous pris Madame, Monsieur le juge de me trouver une solution au plus vite car je ne supporte plus cette situation qui me perturbe et me déprime terriblement."

D. Le 6 août 2009, le CSR a établi la fiche de signalement d'indu suivante (citée telle quelle):

"Date découverte indu: 04.08.2009

Description circonstances découverte indu: Lors d’un entretien social au CSR, le 4 août 09 avec M. Y.________ (assistant social) et Mme Z.________ (GD chef de groupe), l’intéressée déclare n’avoir pas reçu de pension alimentaire de la part de son futur ex-mari (M. X.________), depuis 4 mois (pensions fixées à 1'300 francs par mois). Il est à préciser que M. X.________ était auparavant suivi par nos services et a commencé un emploi au “Restaurant de ********”, à Estavayer-Le-Lac et gagne un salaire d’environ 5’500 francs/brut. Au vu de ce qui précède, il a été demandé à Mme de faire au plus vite appel au BRAPA et de nous transmettre ses relevés de compte bancaire des quatre derniers mois pour nous montrer qu’elle n’a rien touché. Quelques heures plus tard, M. X.________ se rend au CSR et demande à voir M. Y.________ sans rendez-vous. Durant l’entretien et selon ses dires, il déclare que son épouse lui a supplié de revenir, début avril 09, au domicile conjugale et ainsi annuler la procédure de divorce, demande que M. a accepté. A sujet, il est à préciser que Mme a envoyé, le 29 mai 09, une lettre signée par les deux parties au Tribunal d’arrondissement de la Broye et du Nord Vaudois, en y mentionnant les faits susmentionnés (voir fiche annexe). Cependant et toujours selon les déclarations de M., à fin juillet 09, Mme aurait mis ce dernier à la porte car il aurait refusé de faire une fausse déclaration aux Contrôles des Habitants en devant leur annonçer qu’il n’habitait plus chez sa femme afin que celle-ci puisse toucher les allocations familiales. M. a également envoyé, le 28 juillet 09, une lettre au Tribunal leur informant des faits mentionnés ci-dessus (voir fiche annexe). Pour terminer, M. X.________ a appelé M. Y.________, le 5 août 09, pour l’informé qu’il avait payé le même jour, 1'300 francs de pension alimentaire sur le compte de sa femme."

Par décision du 12 août 2009, le CSR a demandé à A.X.________ le remboursement d'un montant de 15'842 fr. 50 indûment perçu à titre de prestations du RI entre le 1^er avril et le 31 juillet 2009 et a réduit son forfait de 25 % pendant six mois à titre de sanction.

Le tableau de calcul des indus joint à cette décision se présente comme suit:

"Mois du droit	Mois de calcul	Droit RI brut	Déduction	RI net du	RI payé	Indû (sic)
mai-09	avr-09	3'759.00	5'109.45	0.00	3'483.85	3'483.85
juin-09	mai-09	3'759.00	5'109.45	0.00	6'197.50	6'197.50
juil-09	juin-09	3'759.00	5'109.45	0.00	4'141.15	4'141.15
août-09	juil-09	3'384.90	2'140.00	1'244.90	3'264.90	2'020.00
				0.00		0.00
Total						15'842.50"

E. Par ailleurs, les informations suivantes figurent sur un extrait du fichier du Contrôle des habitants daté du 15 octobre 2009 concernant A.X.________:

"Genre	Le	Conjoint
Séparation suite mariage	01.08.2009	A.X.________
Reprise vie commune	01.05.2009	A.X.________
Séparation suite mariage	02.12.2008	A.X.________
Reprise vie commune	01.02.2008	A.X.________
Séparation suite mariage	04.05.2007	A.X.________
Reprise vie commune	01.05.2006	A.X.________

Evénement Séparation suite mariage le 01.08.2009"

F. Par lettre du 17 août 2009, l'avocate de A.X.________ a informé le Tribunal d'arrondissement que les relations conjugales s'étaient à nouveau fortement dégradées durant l'été en raison de fausses déclarations faites par B.X.________ au Contrôle des habitants selon lesquelles une reprise de la vie commune serait intervenue au début du mois de mai 2009. Elle a ajouté que le comportement de B.X.________ avait détruit les derniers lien de confiance qui pouvaient encore subsister et que A.X.________ avait dès lors décidé de maintenir la procédure de divorce.

G. Le 24 août 2009, A.X.________ a saisi le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) d'une recours contre la décision du CSR du 12 août 2009. Elle y a expliqué que, devant partir au Maroc au chevet de son père malade, elle avait repris contact avec son mari pour tenter de "faire la paix" et d'envisager une conciliation si ce dernier était prêt à changer et à traiter son alcoolisme. Elle a ajouté qu'elle ne pouvait pas laisser sa fille aînée seule à la maison pendant son absence. Cela étant, son mari n'aurait pas respecté ses engagements et n'aurait passé que deux nuits à son domicile pendant cette période. En revanche, il aurait relevé le courrier tous les matins et informé le Contrôle des habitants de son changement d'adresse.

Le 16 octobre 2009, le CSR a communiqué au SPAS ses déterminations dans lesquelles il expose ceci:

"La décision attaquée est une décision de sanction administrative et de remboursement de prestations RI touchées à tort. En effet, Mme X.________ ne nous a pas annoncé que son mari était revenu vivre avec elle et ses enfants. La reprise de la vie commune est attestée par:

· Les dires de Mr X.________

· Une lettre datée du 29 mai et signée par Mme X.________

· L'inscription au contrôle des habitants

Dans son recours, Mme X.________ conteste la reprise de la vie commune en invoquant notamment:

· La menace de son mari pour qu'elle signe la lettre du 29 mai

· De fausses déclarations de son mari au contrôle des habitants

· Une déduction de frais d'hôtel sur la fiche de salaire de son mari

Tout ceci se passe dans un climat de conflit conjugal et il n'est pas étonnant que les déclarations soient contradictoires. Relevons tout de même que:

· A son avocate, Mme X.________ parle de signature dans un moment de fatigue psychique extrême et non de menace et souhaite un délai de réflexion

· La retenue pour frais d'hôtel ne se trouve que sur la fiche de salaire d'avril, mais nullement sur celle des mois suivants

Ainsi, au vu de ces éléments, y compris ceux contenus dans le recours, nous persistons à croire que la vie commune a repris pendant cette période et que des prestations indues ont effectivement été versées."

Par décision du 13 août 2010, le SPAS a rejeté le recours interjeté par A.X.________ et confirmé la décision du CSR du 12 août 2009.

H. Par lettre du 10 septembre 2010, A.X.________ a adressé au SPAS un recours contre sa décision du 13 août 2010 que ce dernier a transmis à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal comme objet de sa compétence.

Le CSR et le SPAS ont conclu au rejet du recours.

I. Le tribunal a statué par voie de circulation.

J. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. L'autorité intimée a confirmé la décision de l'autorité concernée qui, au motif qu'elle avait repris la vie commune avec son mari entre les mois d'avril et d'août 2009, a demandé à la recourante la restitution de prestations versées indûment et lui a infligé une sanction. L'autorité se déclare convaincue de la réalité de cette reprise, nonobstant les déclarations contradictoires des époux. Pour sa part, la recourante dément la reprise de la vie commune. Elle expose avoir tenté une réconciliation avec son mari entre les mois d'avril et de juillet 2009. Selon ses affirmations, ce dernier se rendait au domicile conjugal afin de renouer le contact avec leurs enfants, mais résidait à l'hôtel. Dans la mesure où ils ne faisaient pas ménage commun, son mari ne subvenait pas aux besoins de la famille et la recourante avait besoin des prestations du RI. Elle soutient que son mari aurait prétendu avoir repris la vie commune pour lui causer du tort.

a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale qui comprend notamment l'octroi d'un revenu d'insertion (art. 1 LASV). Cette prestation financière est accordée après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à sa charge (art. 31 al. 2 LASV). La personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations (art. 38 LASV et 29 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV - RLASV; RSV 850.051.1). Les prestations de l'aide sociale sont en principe non remboursables (art. 60 de la Constitution du Canton de Vaud - Cst.-VD; RSV 101.01). Cela étant, la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aide exceptionnelles, est tenue au remboursement notamment lorsqu'elle les a obtenues indûment. Le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile (art. 41 al. 1 let. a LASV).

Pour être qualifiée d'indue, la prestation doit être dépourvue de cause légitime, ce qui sera le cas notamment lorsqu'elle a été effectuée sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas réalisée, ou d'une cause qui a cessé d'exister (cf. art. 62 du Code des obligations considéré comme une institution générale du droit, cf. ATF 78 I 86). Tel n'est pas le cas lorsque la prestation repose sur une décision entrée en force. Les vices dont cette décision peut être entachée ne s'opposent pas à ce qu'elle soit exécutée. En principe, les prestations fournies sur sa base ne sont pas sujettes à répétition; il n'en va autrement que si la décision est nulle, annulée à la suite d'un recours, révoquée, révisée, ou levée par la loi (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 620). Lorsque l'illégitimité qui est invoquée réside dans l'illégalité (initiale ou subséquente) de la décision sur la base de laquelle le paiement a été effectué, l'administration doit préalablement révoquer ladite décision, dans le délai de prescription de l'action en répétition, et elle ne peut le faire qu'aux conditions restrictives auxquelles la jurisprudence autorise ladite révocation (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, 2^ème édition mise à jour et augmentée, Berne 2002, ch. 1.5.3 p. 148). En d'autres termes, une prestation accordée sur la base d'une décision formellement passée en force ne peut être répétée que lorsque les conditions qui président à la révocation, par son auteur, d'une décision administrative sont réalisées (cf. ATF 8C_719/2008 du 1^er avril 2009 consid. 3.1; arrêt PS.2010.0030 du 16 août 2010 consid. 1 pp. 3 s.).

Il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas avec le droit positif puisse être modifié. Cependant la sécurité du droit - ou des relations juridiques - peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être mis en cause (ATF 115 Ib 152 consid. 3a p. 155). Tel n'est pas le cas de l'octroi du RI: une décision erronée peut être révoquée en tout temps par l'autorité d'application (art. 32 RLASV; cf. arrêt PS.2010.0030 du 16 août 2010 consid. 1b p. 4).

bb) En matière administrative, les faits doivent en principe être établis d'office et, dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette recherche, les règles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent pas. Les parties sont toutefois tenues de collaborer à la constatation des faits dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes. Il n'en demeure pas moins que, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil est applicable par analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 112 Ib 65 consid. 3 p. 67 et les références citées; cf. aussi arrêt PE.2008.0422 du 23 janvier 2009 consid. 2d p. 14 où le tribunal a retenu qu'il appartient en première ligne à l'étranger de prouver qu'il possède la nationalité dont il entend tirer un droit à une autorisation de séjour, non pas à l'autorité de démontrer qu'il ne dispose pas de cette nationalité).

Par ailleurs, si la sanction infligée revêt un caractère pénal, il convient de lui appliquer les principes généraux en la matière tels que notamment la présomption d'innocence (cf. arrêt PE.2008.0502 du 29 juin 2009 consid. 2a p. 6).

b) En l'espèce, l'autorité concernée a estimé avoir indûment versé des prestations du RI à la recourante entre les mois d'avril et de juillet 2009 au motif que celle-ci avait repris la vie commune avec son époux, lequel percevait un salaire supérieur au revenu défini par les normes RI. A son avis, la reprise de la vie commune est attestée par les affirmations du mari de la recourante, par la lettre que cette dernière a adressée au Tribunal d'arrondissement le 29 mai 2009 et par l'inscription figurant dans le fichier du Contrôle des habitants. Or, la recourante conteste formellement les propos de son mari. Elle expose avoir dû se rendre d'urgence dans son pays d'origine à cette époque et demandé à son mari de s'occuper de leur fille aînée. Ce dernier n'aurait toutefois passé que deux nuits au domicile de la recourante. Pour lui causer du tort, il aurait cependant annoncé sa nouvelle adresse au Contrôle des habitants. Par ailleurs, l'on ne peut inférer une reprise de la vie commune de la lettre adressée par la recourante au tribunal civil. En effet, celle-ci s'est limitée à informer le juge en charge de la cause en divorce de leur volonté de tenter une réconciliation. Dans ce contexte, il apparaît dès lors difficile d'établir avec un degré de certitude suffisant que la recourante et son époux ont bel et bien repris la vie commune pendant quatre mois en 2009. A ce propos, l'autorité concernée mentionne à juste titre l'existence d'un climat de conflit conjugal expliquant les déclarations contradictoires des protagonistes. Dans de telles circonstances, il apparaît délicat de fonder son appréciation sur des éléments aussi aléatoires que les déclarations, orales ou écrites, du mari de la recourante. S'agissant des autres éléments invoqués par l'autorité concernée pour justifier sa décision, tels que l'inscription dans le fichier du Contrôle des habitants ou les frais d'hôtel déduit du salaire du mari de la recourante en avril 2009, l'on relèvera qu'ils n'ont pas fait l'objet d'une instruction plus approfondie. Les informations contenues dans le dossier ne permettent pas de déterminer pour quelles raisons des frais d'hôtel ont été déduits de la fiche de salaire du mari de la recourante au mois d'avril 2009 ou si de tels frais avaient déjà été déduits de son salaire par le passé. La seule mention de frais d'hôtel sur une fiche de salaire ne permet pas de se déterminer sur la vie conjugale de l'employé en question. De plus, les autorités concernée et intimée n'ont pas non plus mené une enquête plus détaillée sur le suivi des inscriptions des époux au Contrôle des habitants ni sur la réalité, la durée ou les circonstances exactes du voyage que la recourante allègue avoir dû entreprendre pour retrouver son père malade dans son pays d'origine. Elles n'ont pas non plus procédé à d'autres actes d'instruction, tels que par exemple une enquête de voisinage ou l'audition de témoins.

Il découle des considérations qui précèdent que les faits sur lesquels les autorités concernée et intimée se sont fondées pour justifier la demande de restitution des prestations du RI versées à la recourante entre les mois d'avril et de juillet 2009 n'ont pas été établis à satisfaction de droit et qu'une instruction complémentaire s'impose. Le recours doit ainsi être admis et la décision de remboursement de prestation du RI annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction.

2. Il en va de même de la sanction infligée à la recourante, à savoir une réduction de son forfait d'entretien de 25 % pour une durée de six mois, au motif qu'elle aurait caché la modification de la composition de son ménage. Dans la mesure où la réalité de ce fait n'a pas été prouvée, la décision attaquée doit également être annulée sur ce point, le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour qu'elle procède à une instruction complémentaire.

3. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la recourante qui a agi seule (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA; RSV 173.36).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 13 août 2010 est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour complément d'instruction et nouvelle décision.

III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 1^er décembre 2010

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.