TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 6 juin 2012
Composition	M. Pierre Journot, président; M. François Gillard et Mme Isabelle Perrin, assesseurs;  Mme Estelle Cugny, greffière

 

Recourant

A.X.________, à Le Brassus,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,

  

Autorité concernée

Centre social régional de Cossonay- Orbe-La Vallée,

  

 

Objet	aide sociale
	Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 27 août 2010 (remboursement de frais de droit de visite - existence d'une décision de première instance)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 22 octobre 2003, le Président du Tribunal d'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois a ratifié pour valoir prononcé de mesures protectrices de l'union conjugale la convention autorisant A.X.________ et son épouse B.X.________ à vivre séparés pour une durée indéterminée, confiant la garde de l'enfant C.X.________, né le 10 mars 2002, à sa mère et prévoyant pour le père un libre droit de visite à exercer d'entente avec la mère, à défaut de quoi il aurait son fils auprès de lui au moins deux jours et une nuit par semaine.

B.                               A.X.________, domicilié au Brassus, bénéficie de prestations du revenu d'insertion (RI) depuis le 1^er janvier 2006. Son épouse en bénéficie aussi de son côté, à compter de la même date.

C.                               Par décision du 5 juin 2008, le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), annulant une décision du Centre social régional (CSR) de Cossonay-Orbe-La Vallée, a considéré que l'enfant C.X.________ était domicilié chez son père, compte tenu du temps passé auprès de lui et que ce dernier pouvait bénéficier d'un forfait pour deux personnes dès le 1^er novembre 2007.

D.                               Le 29 juillet 2008, le CSR, considérant que l'enfant partageait désormais son temps entre le domicile de son père et celui de sa mère a accordé à A.X.________ un forfait tenant compte d'une garde partagée de son fils. Cette décision a été confirmée, le 24 juillet 2009, par le SPAS.

E.                               A.X.________ a reçu des sommes d'argent d'un tiers entre le 1^er août 2008 et le 1^er juillet 2009 sans en signaler l'existence sur les formulaires mensuels de déclaration de revenus. Invité par le CSR à fournir des explications à ce propos, il a indiqué que ces montants étaient en réalité un prêt destiné à assurer les frais de visite de son fils pendant le traitement de son recours contre la décision du CSR du 29 juillet 2008, dont il avait présumé à tort qu'il serait couronné de succès. Il a remboursé une partie de la somme totale prêtée.

F.                                Par décision du 23 octobre 2009, le Centre social régional (CSR) de Cossonay-Orbe-La Vallée a réclamé à A.X.________ le remboursement d'un montant indûment perçu au titre du RI de 3'990 fr., dont à déduire 550 fr. d'acomptes, soit au final 3'440 fr, motif pris que ce dernier avait omis de signaler dans ses déclarations de revenus ces encaissements reçus de la part d'un tiers.

G.                               Par lettre du 11 novembre 2009, A.X.________ a recouru contre la décision du CSR auprès du SPAS, concluant à son annulation. Contestant avoir caché quoi que ce soit à l'autorité de première instance, il réitère ses explications selon lesquelles le montant litigieux ne saurait être considéré comme un revenu qu'il aurait omis de signaler mais comme un emprunt destiné à subvenir aux besoins de son fils pendant les jours d'exercice de son droit de visite faisant suite à la décision du CSR de supprimer le remboursement des frais du droit de visite et dans l'attente d'une décision du SPAS sur recours à ce propos. A.X.________ demande en outre que lui soient remboursés les frais découlant du droit de visite pour la période du 1^er avril au 31 juillet 2009 (soit 1'030 fr. correspondant à 51,5 jours d'accueil).

A l'appui de son recours au SPAS, A.X.________ a produit des pièces en copie. L'une d'entre elles est une lettre du 19 mars 2009 au CSR dans laquelle il demandait que soit versé l'intégralité du forfait mensuel prévu pour deux personnes à son épouse et de lui accorder le remboursement des frais découlant du droit de visite, dès lors qu'à partir du 1^er avril 2009 il accueillerait son fils moins souvent qu'auparavant (soit une dizaine de jours par mois en moyenne avec une variation de plus ou moins deux jours et ceci hors vacances scolaires). A.X.________ a également fait parvenir au SPAS les décomptes des jours d'accueil de son fils pour les mois concernés.

H.                               Par décision du 27 août 2010, le SPAS a admis le recours de A.X.________ (I). Il a annulé la décision du CSR et renvoyé l'autorité à agir dans le sens des considérants (II), à savoir statuer de manière claire sur la nature des crédits touchés par A.X.________, cas échéant à rendre une nouvelle décision à ce propos après avoir défini si les montants touchés devaient être considérés comme des revenus ou comme un prêt à des fins d'assistance. Dans le premier cas, peu importerait selon le SPAS, pour calculer le montant de l'indu, le montant des éventuels remboursements postérieurs. Dans la deuxième hypothèse en revanche, on ne pourrait demander le remboursement d'un indu au bénéficiaire si celui-ci rembourse l'entier de l'emprunt. Le SPAS a en outre considéré que A.X.________ ne saurait demander par voie de recours le remboursement des frais découlant du droit de visite qu'il n'aurait pas précédemment demandés au CSR. L'autorité a retenu qu'il ne ressortait pas du dossier qu'une telle demande aurait été faite ni qu'elle aurait reçu une réponse négative, soit aucune réponse et qu'il appartenait au recourant de d'abord demander au CSR de statuer sur sa prétention. 

I.                                    Par lettre du 23 septembre 2010, A.X.________ a recouru en temps utile auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du SPAS, concluant, avec dépens, au paiement d'un montant de 1'030 fr. correspondant au remboursement des frais découlant du droit de visite pour son fils pour la période du 1^er avril au 31 juillet 2009. Il explique que son recours ne porte que sur ce point, estimant que le SPAS a considéré à tort qu'aucune demande n'avait été déposée auprès du CSR en ce sens, après avoir fait fi de la copie de sa lettre du 19 mars 2009 - restée par ailleurs sans réponse et sans effet de la part du CSR – et des décomptes des jours d'accueil de son fils produits à l'appui de son recours.

Dans ses déterminations du 15 octobre 2010, le CSR a indiqué avoir transmis toutes les pièces en sa possession au SPAS et ajouté qu'en faisant bénéficier A.X.________ pour la période en question d'un forfait équivalent à une garde conjointe, tandis que, selon les décomptes des jours de garde produits, le nombre de jours en moyenne pour la période en question équivalait à 13 jours, les frais occasionnés par l'enfant durant cette période avaient été largement couverts.

L'autorité intimée s'est déterminée à son tour le 4 novembre 2010. Elle considère que le recours est sans objet, car, en relevant qu'il appartenait à A.X.________ de faire valoir ses prétentions auprès du CSR, les droits de ce dernier n'étaient nullement prétérités par la décision attaquée. Par surabondance, le SPAS relève que A.X.________, qui a déjà touché pour la période en question un demi-forfait pour son fils suivant la décision du CSR du 29 juillet 2008 confirmée par le SPAS le 24 juillet 2009, ne saurait en sus prétendre à des frais pour le droit de visite.

Le recourant s'est encore déterminé le 17 novembre 2010.

J.                                 Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Dans la mesure où le dispositif de la décision attaquée renvoye l'affaire à l'autorité de première instance, il faut tout d'abord trancher la question de la recevabilité du recours en déterminant si l'on se trouve en présence d'une décision finale ou d'une décision incidente, qui ne peut faire l'objet d'un recours qu'à certaines conditions.

a) Selon l'art. 74 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA; RSV 173.36), les décisions finales sont susceptibles de recours (al. 1); l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer (al. 2); les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles (al. 3); les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (al. 4 let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 4 let. b); dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (al. 5).

La distinction entre les décisions finales et les décisions incidentes repose sur la fonction de la décision dans le déroulement de la procédure. Constitue une décision judiciaire finale, celle qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'action judiciaire en raison d'un motif tiré des règles de la procédure. Final ne signifie pas définitif : une décision finale peut être sujette à recours, c'est-à-dire remplacée par une nouvelle décision. Pour qu'une décision soit finale, il faut et il suffit qu'elle constitue le dernier acte de la procédure où elle a été prise. Est en revanche une décision incidente celle qui intervient dans le cours de la procédure et qui ne constitue qu'une étape vers la décision finale. Elle a pour objet le déroulement des opérations, tranche les difficultés de l'instruction et permet l'avancement de la procédure : à ce titre, elle porte souvent sur l'administration des preuves (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 868; GE.2007.0126 du 1^er novembre 2007; PS.1999.0052 du 28 septembre 1999).

L'art. 74 LPA est largement inspirée des art. 92 et 93 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). S'agissant des décisions incidentes, la notion de préjudice irréparable prévue à l'art. 74 al. 4 let. a LPA est reprise de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, qui est elle-même calquée sur celle que posait l'ancien art. 87 al. 2 de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 26 décembre 1943 (OJ) pour le droit public. La jurisprudence rendue à propos de cette norme peut être transposée pour l'interprétation de l'art. 93 al. 1 let. a LTF (ATF 133 III 629 consid. 2.3; ATF 133 IV 139 consid. 4). Selon cette jurisprudence, le prononcé par lequel une juridiction cantonale de recours renvoie une affaire pour une nouvelle décision à une autorité qui a statué en première instance ou à une autre autorité est en principe de nature incidente et n'entraîne aucun dommage irréparable pour l'intéressé, alors même qu'il tranche définitivement certains points de droit (ATF 129 I 313 consid. 3.2; ATF 128 I 177 consid. 1.1). Une telle décision est toutefois tenue pour finale lorsque le renvoi a lieu uniquement en vue de son exécution par l'autorité inférieure sans que celle-ci dispose encore d'une liberté d'appréciation notable (ATF 129 I 313 consid. 3.2 et les arrêts cités).

b) En l'espèce, la décision attaquée ne met pas fin à la procédure puisqu'elle renvoye l'autorité de première instance à statuer sur la nature des crédits touchés par le recourant, cas échéant à rendre une nouvelle décision à ce propos après avoir défini si les montants touchés doivent être considérés comme des revenus ou comme un prêt à des fins d'assistance. Son dispositif ne prévoit rien en revanche au sujet du remboursement des frais de droit de visite du recourant auquel le recourant avait pourtant expressément conclu, les considérants de la décision prévoyant en revanche qu'il appartient au recourant d'émettre sa prétention d'abord auprès de la première instance, prétention qui n'aurait pas encore été émise. Or, c'est cette deuxième partie, qui ne fait pas l'objet du dispositif, qui est contestée par le recourant.

Si le renvoi à l'autorité de première instance ne met pas un point final à la procédure mais constitue une étape avant la décision finale qui doit mettre un terme à la procédure, il n'en va pas de même de l'absence de dispositif au sujet de la prétention émise par le recourant en remboursement de ses frais pour le droit de visite. La rédaction de la décision attaquée viole ainsi l'art. 42 let. d LPA dont il résulte qu'une décision doit contenir un dispositif, à savoir l'indication du sort de la requête, de la réclamation ou du recours (admis, partiellement admis ou rejeté) ainsi que, en cas de réclamation ou de recours, le sort de la décision attaquée, qui peut être annulée, maintenue ou réformée le cas échéant (art. 90 LPA applicable par renvoi de l'art. 72 LPA; CR.2009.0015 du 3 juin 2009). Il appartenait au SPAS de trancher tous les griefs du recourants. Le silence du dispositif à propos des conclusions en remboursement de ses frais découlant du droit de visite doit être assimilé à un refus de statuer. Il ne s'agit dès lors pas d'une décision incidente. L'art. 74 al. 2 LPA prévoit en effet expressément que l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité refuse de statuer. Au vu de ce qui précède, le recours est recevable.

2.                                En l'espèce, le recourant reproche à l'autorité intimée d'avoir considéré à tort qu'il n'avait pas déposé de demande tendant au remboursement de frais de droit de visite auprès de l'autorité de première instance. Il se réfère à sa lettre du 19 mars 2009 dans ce sens, à laquelle il n'a reçu aucune réponse. De ce fait, il se plaint de n'avoir pas reçu de décision relative à sa demande de remboursement de frais découlant du droit de visite. Il se plaint ainsi d'un déni de justice.

En application de l'art. 74 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), l'absence de décision peut faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. L'autorité saisie n'a qu'un pouvoir d'annulation et non de réforme, sous peine de priver les parties d'un degré d'instance voulu par le législateur (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 347).

En l'occurrence, à l'appui de son recours au SPAS, le recourant a produit la copie d'une lettre du 19 mars 2009 demandant à l'autorité de première instance de rembourser les frais découlant du droit de visite de son fils dont la réception par le CSR n'est pas mise en cause dès lors que cette autorité ne prétend pas ne pas l'avoir reçue. C'est en conséquence à tort que le SPAS a considéré qu'aucune demande n'avait été prélablement déposée devant l'autorité de première instance à ce sujet. Le SPAS aurait dû au contraire tenir compte de cette pièce et considérer, en l'état du dossier produit par l'autorité concernée, qu'aucune décision n'avait été rendue à ce propos. Le SPAS et le CSR considèrent que le fait que le recourant ait continué à bénéficier, pendant la période litigieuse d'un forfait équivalent à une garde conjointe constituait une réponse suffisante au courrier du 19 mars 2009, à tort. L'attitude du CSR constitue un refus de statuer dans la mesure où la demande du recourant nécessitait une réponse concrète de la part de l'autorité. Cette dernière disposait des éléments lui permettant d'y répondre. Une nouvelle décision dans le cas particulier se justifiait d'autant plus que la question du remboursement des frais de garde de l'enfant du recourant et de son épouse nécessite régulièrement des ajustements en raison de l'évolution de la situation, d'une part et fait régulièrement l'objet de contestations de la part du recourant, d'autre part. 

Dans ces conditions, le SPAS aurait dû constater l'existence d'un déni de justice et inviter le CSR à trancher la demande.

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La décision attaquée n'ayant été que partiellement déférée devant l'autorité de céans, il y a lieu de la maintenir en ce qui concerne la question du remboursement de l'indû et de la compléter en ce sens que le dossier est également également renvoyé à l'autorité de première instance pour qu'elle statue sur la demande du recourant du 19 mai 2009. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 27 août 2010 est complétée en ce sens que le dossier est également renvoyé au Centre social régional de Cossonay-Orbe-La Vallée pour qu'il statue sur la demande du recourant du 19 mai 2009.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 6 juin 2012

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.