TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 mars 2011

Composition

M. Alain Zumsteg, président; Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourant

X.________, à Payerne,

Autorité intimée

Instance juridique chômage Service de l'emploi,

Autorités concernées

Office régional de placement de Payerne-Avenches,

Centre social régional de la Broye-Vully,

Objet

Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 15 septembre 2010 (réduction du forfait RI)

Vu les faits suivants

A. Le 23 avril 2009, X.________ s'est inscrit comme demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement de Payerne (ci-après: l'ORP). N'ayant pas droit aux indemnités de chômage, faute de réaliser les conditions relatives à la période de cotisation (cf. lettre de l'Office de paiement d'Yverdon du 15 mai 2009), il bénéfice des prestations du revenu d'insertion (RI).

Le 11 juin 2010, l'ORP l'a enjoint de participer à une mesure cantonale d'insertion professionnelle organisée du 13 juillet 2010 au 3 juin 2011 par INGEUS SA à Lausanne. Cette mesure avait été présentée à X.________ par son conseiller ORP lors d'un entretien le 26 janvier 2010 et il s'était déclaré "d'accord sur le principe". Lors d'un autre entretien qui s'est déroulé le 16 février 2010, son conseiller l'avait informé que "pour la formule INgeus, toutes les sessions sont prises et qu'il est difficile de l'inscrire car dès que de nvelles sessions sont ouvertes elles sont prises d'assaut" (cf. procès-verbaux d'entretien des 26 et 16 février 2010 figurant au dossier de l'ORP).

Le 14 juillet 2010, l'ORP, ayant été informé par l'organisateur de la mesure du fait que X.________ ne s'était pas présenté, car il n'avait pas de solution pour la garde de son enfant de quatre ans, a annulé sa décision du 11 juin 2010.

Le lendemain, l'ORP a indiqué à X.________ que son comportement pouvait constituer une faute vis-à-vis de la loi sur l'emploi et l'exposait à une réduction de ses prestations mensuelles RI. Il lui a imparti un délai de dix jours pour se déterminer par écrit à ce sujet.

N'ayant pas reçu de réponse dans le délai imparti, l'ORP a, par décision du 5 août 2010, réduit le forfait mensuel d'entretien de X.________ de 15% pour une période de quatre mois, au motif qu'il avait refusé de participer à une mesure d'insertion professionnelle.

Le 17 août 2010, X.________ a recouru contre cette décision auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, (ci-après : SDE) et a exposé en substance que le 13 juillet 2010, il s'était présenté à 9h00 du matin sur les lieux du cours, mais que son épouse souffrant d'un état grippal depuis trois jours, il avait dû s'y rendre avec son enfant, et n'avait dès lors pas pu y "passer la journée". Il a ajouté qu'il avait informé son conseiller ORP du fait qu'il allait prendre des vacances du "15/8/10 au 2/8/10(sic)", et qu'il avait dû rester auprès de sa mère qui ne se sentait pas bien jusqu'au "14/8/10". Il a également fait valoir qu'il avait déjà suivi des cours en 2007 à Lausanne et qu'il s'agissait d'"une réinsertion [et non] d'un emploi" et qu'il estimait que cette mesure ne lui correspondait pas, car il n'était "pas cuisinier, mais chef de rang".

Par décision du 15 septembre 2010, le SDE a rejeté ce recours et confirmé la décision de l'ORP. Il a également précisé que sa décision était immédiatement exécutoire et qu'un éventuel recours à son encontre n'aurait pas d'effet suspensif.

B. Le 7 octobre 2010, X.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en faisant valoir que la décision attaquée le plaçait lui et sa famille dans une situation financière difficile, mais sans expliquer pourquoi cette décision serait mal fondée.

Dans le délai qui lui était imparti pour compléter son recours, le recourant a précisé que le 13 juillet 2010, son épouse, enceinte, était souffrante et qu'il s'était dès lors présenté dans les locaux d'INGEUS SA à Lausanne avec leur premier enfant, âgé de quatre ans. Contrairement à ce que prétendait l'ORP, il n'avait pas refusé de participer à la mesure, mais en avait été empêché. Il a ajouté que le jour même, il avait téléphoné à son conseiller ORP pour lui expliquer la situation et qu'il était prêt "1 semaine après de reprendre le dialogue avec un entretien ou autre chose".

Le 15 novembre 2010, le SDE a relevé que le recourant confirmait n'avoir "pas voulu démarrer ces cours de réinsertion" et reprenait les mêmes arguments que ceux qu'il avait déjà fait valoir, de sorte que le SDE renonçait à répondre et renvoyait aux considérants de sa décision.

Invité à indiquer au tribunal en quoi consistait exactement la mesure d'insertion professionnelle organisée par INGEUS SA du 13 juillet 2010 au 3 juin 2011, notamment à préciser la forme que devait prendre cette mesure et la cadence à laquelle le recourant aurait dû y prendre part, le SDE a produit quelques documents dont il ressort que la mesure consiste en fait en un "relais" de la prise en charge normalement assurée par le conseiller ORP et qu'elle libère ainsi ce dernier du suivi du demandeur d'emploi pendant une durée de 9 à 12 mois, lorsqu'il s'agit d'un demandeur d'emploi au bénéfice du RI. Il est précisé que, tant que dure la mesure, aucun entretien n'est fixé à l'ORP et que le demandeur d'emploi ne remet plus ses recherches d'emploi à son conseiller ORP, mais à INGEUS SA. Sous la rubrique "Objectif", il est indiqué:

"Repérer les atouts et les freins de la motivation.

Valider un projet professionnel et définir un plan d'action.

Outils de recherche d'emploi.

Prospection sur le marché.

Placement- suivi de l'emploi."

La mesure débute par une séance d'information au terme de laquelle chaque participant a un entretien individuel. Il est précisé que, "en cas d'absence pour juste motif (par exemple reprise imminente d'un emploi) à cette séance, la mesure s'interrompt et la décision est annulée" et qu'en cas d'absence non annoncée, le conseiller ORP fait en plus le nécessaire pour annoncer le cas "au staff juridique".

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP les enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (art. 23a al. 2 let. b LEmp), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (art. 23a al. 2 let. c LEmp).

Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose:

Art. 12 b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

¹Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.

²Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

³Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

⁴La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.

Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (PS. 2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir PS.2009.0052 du 16 février 2010). Concernant la quotité de la sanction, il convient de relever que la cour de céans a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du forfait de 15% pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la cour de céans a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1^er décembre 2008). La cour a également réduit de quatre à deux mois la réduction du forfait d'entretien de 15% d'un bénéficiaire, au motif que si le fait de ne pas se soumettre à une mesure d'insertion professionnelle ne pouvait pas être qualifiée de faute négligeable, il fallait tenir compte du fait qu'il s'agissait du premier manquement de ce type du recourant depuis son inscription comme demandeur d'emploi en 2006 (PS.2009. 0052 déjà cité). Auparavant, le Tribunal administratif avait jugé que le fait de ne pas se présenter à un cours assigné par l’ORP était en tant que tel une faute relativement bénigne, mais que les circonstances de l’espèce, à savoir de nombreux avertissements pour refus de collaborer, injures et menaces à l’encontre du conseiller et deux sanctions par le passé, justifiaient une réduction de 183 fr. par mois pendant trois mois du revenu minimum de réinsertion (LPAS), une telle réduction représentant environ 6,5% de celui-ci (PS.2005.0184 du 27 janvier 2006).

2. En l’espèce, bénéficiaire du RI, le recourant est demandeur d'emploi et suivi par l'ORP. Il avait donc l'obligation de participer à la mesure d'insertion professionnelle qui lui avait été assignée et qui devait se dérouler du 13 juillet 2010 au 3 juin 2011.

Le recourant fait certes valoir qu'il n'a pas refusé de participer à cette dernière, mais qu'il en a été empêché, car son épouse était souffrante et il avait dû s'occuper de leur enfant. On relèvera à ce sujet qu'il ressort de la lettre du recourant du 17 août 2010, que le 13 juillet 2010, son épouse était déjà souffrante depuis trois jours. Il ne s'agissait dès lors pas d'un imprévu qui serait survenu le matin même où le recourant devait débuter la mesure d'insertion. Le recourant aurait dès lors pu trouver une solution de garde pour son enfant, âgé déjà de quatre ans, si son épouse n'était vraiment pas en mesure de surveiller ce dernier pendant quelques heures. Cela dit, on constate que la mesure prévue, qui devait durer presque une année, ne correspond pas à un cours de formation qui serait dispensé aux demandeurs d'emploi, mais constitue en fait en un relais de la prise en charge assurée en principe par le conseiller ORP. Le fait de ne pas se présenter à une séance organisée par INGEUS SA équivaut dès lors au fait ne pas se présenter à un entretien organisé par un conseiller ORP et ne saurait dès lors être sanctionné aussi sévèrement qu'un refus pur et simple d'une mesure d'insertion. Il est vrai qu'en l'espèce le recourant a également exposé dans son recours du 17 août 2010 que non seulement il avait dû garder son enfant, mais aussi qu'il avait prévu de partir en vacances du "15/8/10 au 2/8/10 [sic]" (vraisemblablement du 15 juillet au 2 août 2010), qu'il était resté auprès de sa mère malade jusqu'au 14 août 2010, et surtout qu'il avait déjà suivi un cours identique en 2007 et estimait que ce dernier ne lui "correspondait" pas. Il est dès lors possible que le recourant n'ait en fait pas eu l'intention de se soumettre à la mesure préconisée et ne se serait par conséquent pas présenté aux entretiens suivants. Cette question doit cependant demeurer ouverte puisque l'ORP a annulé la mesure le 14 juillet 2010 et que par conséquent, dès cette date, le recourant devait à nouveau se présenter aux entretiens fixés par son conseiller ORP.

Concernant la sanction prononcée, il convient de relever que le taux de réduction de 15%, qui laisse subsister une somme de 10% supérieure au noyau intangible, n'apparaît pas disproportionné. Il correspond du reste au minimum prévu par l'art. 12 b RLEmp (ainsi que par l'art. 44 RLASV détaillant la réduction des prestations sanctionnant les personnes soumises exclusivement à la LASV). La durée de la réduction - quatre mois, soit de deux fois le minimum réglementaire - s’avère en revanche excessive. En effet, rien au dossier ne laisse supposer que depuis son inscription à l'ORP en avril 2009, le recourant aurait manqué d'autres rendez-vous fixés avec son conseiller ORP sans s'excuser ou encore n'aurait pas fourni ses recherches d'emploi en nombre suffisant et dans les délais. La réduction du forfait RI de 15% doit dès lors être limitée à deux mois.

3. Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le forfait mensuel d'entretien RI du recourant est diminué de 15 % pendant deux mois.

L'arrêt sera rendu sans frais et il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 49 et 55 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008, LPA-VD; RSV 173.36).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du Service de l'emploi du est réformée en ce sens que le forfait mensuel d'entretien de X.________ est réduit de 15% pendant deux mois.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 21 mars 2011

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.