TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 octobre 2011

Composition

M. Alain Zumsteg, président; M. Guy Dutoit, assesseur et Mme Sophie Rais Pugin, assesseur; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourant

X.________, à St-Sulpice VD,

Autorité intimée

Instance juridique chômage Service de l'emploi,

Autorités concernées

Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL,

Centre social régional de l'Ouest Lausannois

Objet

Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 21 mai 2011 (réduction du RI à titre de sanction)

Vu les faits suivants

A. Au bénéfice des prestations du revenu d'insertion (RI) depuis 2005, X.________, né le 21 janvier 1948, a fait l'objet d'un suivi professionnel par l'Office régional de placement de l'Ouest Lausannois (ci-après: l'ORP).

Lors d'un entretien le 25 août 2010, le nouveau conseiller ORP d'X.________ a relevé que ce dernier avait suivi un cours "50 ans+" en 2004 et avait "eu un nouveau délai cadre ouvert par la CCH entre 2004 et 2006", qu'il ne pourrait pas suivre un nouveau cours "50ans+ avant 5 ans, soit à partir d'août 2011" et qu'il n'avait suivi "aucune MMT [mesures relatives au marché du travail] depuis 2005". Le conseiller ORP lui a alors proposé une mesure cantonale d'insertion professionnelle intitulée "Jusqu'à l'emploi (J'Em)". X.________ a répondu qu'il n'était pas du tout intéressé par cette mesure et se réservait le droit de s'y opposer.

Dans un courriel adressé le 26 août 2010 au chef de service de l'ORP, X.________ a indiqué que son conseiller qui ne connaissait rien de son dossier avait essayé de lui imposer "d'une manière suggestive et menaçante, de prendre une mesure active, en l'occurrence J'EM". Il a relevé que le conseiller ORP ne lui avait donné "aucun argument sur ce que ça va donner pour améliorer [son] employabilité, même pas de connaissance de sa part de en quoi ça consiste, il n'a fait que répéter "J'EM" et des mots creux avec…". X.________ a également précisé avoir suivi une telle mesure au cabinet Y.________ "il y a certes un certain temps en arrière, mais que les principaux concepts de base sont toujours les mêmes car [il] veille là-dessus" et que non seulement il appliquait déjà ces concepts dans la pratique mais qu'en plus il les avait enseignés dans des ateliers de reconversion de scientifiques russes organisés par l'Académie des Sciences de St-Pétersbourg. Il a ajouté que cette mesure tombait également mal dans la mesure où il avait appris que la Russie était en train de chercher une coopération internationale à laquelle l'école polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL) pourrait participer et qu'il avait dès lors proposé ses services au président de l'EPFL. Selon lui, gaspiller ainsi presque 9'000 francs et le freiner dans ses projets en cours "frise carrément le manque de professionnalisme".

Par lettre datée du 30 août 2010, l'ORP l'a enjoint de participer à la mesure "J'Em" organisée du 4 octobre 2010 au 26 mars 2011 par l'association Agir Y.________ et Partenaire à Lausanne, tout en attirant son attention sur le fait que s'il ne se soumettait pas à cette obligation, il s'exposait à une réduction des prestations financières auxquelles il avait droit, voire à l'examen de son aptitude au placement.

Le 1^er septembre 2010, le chef de l'ORP a indiqué à X.________ que l'analyse détaillée de son dossier démontrait que c'était à juste titre que son conseiller avait décidé de l'assigner à la mesure active "J'Em" et que cette mesure pouvait s'interrompre à tout moment s'il trouvait un emploi.

Par courriel du 8 septembre 2010, X.________ a demandé au chef de l'ORP de lui indiquer clairement notamment en quoi cette mesure qu'il avait déjà suivie auparavant pourrait améliorer son employabilité et s'il ne serait pas plus judicieux de l'assigner à une autre mesure comme un "ETS à l'EPFL".

Le 7 octobre 2010, l'ORP ayant été informé par l'organisateur de la mesure du fait qu'X.________ ne s'était pas présenté le 4 octobre 2010, lui a indiqué que son comportement pouvait constituer une faute vis-à-vis de la loi sur l'emploi et l'exposait à une réduction de ses prestations mensuelles RI. Il lui a imparti un délai de dix jours pour se déterminer par écrit à ce sujet.

Ayant reçu deux certificats médicaux attestant qu'X.________ était en incapacité de travail à 100% à partir du 4, respectivement du 18 octobre 2010 pour deux semaines, l'ORP a annulé, le 12 octobre 2010, la mesure du 30 août 2010.

Par lettre datée du même jour, il l'a assigné à la mesure "J'Em" organisée du 29 novembre 2010 au 28 mai 2011.

B. Le 1^er décembre 2010, l'ORP, ayant appris qu'X.________ n'avait à nouveau pas débuté la formation, lui a rappelé que son comportement pouvait constituer une faute vis-à-vis de la loi sur l'emploi l'exposant à une réduction de ses prestations mensuelles RI et lui a imparti un délai de dix jours pour se déterminer par écrit à ce sujet.

Par lettre du 26 novembre 2010, reçue à l'ORP le 2 décembre 2010, X.________ a indiqué qu'il considérait cette mesure comme inutile car "redondante à un cours antérieur qu'[il avait suivi], et inappropriée de toute façon dans [son] cas". Selon lui, il n'avait pas d'autre choix- et ce malgré la menace évidente d'une réduction de son forfait RI - que de "renoncer à cette mesure afin de ne pas cautionner un tel gaspillage des deniers publics".

Par décision du 21 décembre 2010, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien d'X.________ de 25% pour une période de quatre mois, au motif qu'il avait refusé de participer à la mesure d'insertion professionnelle prévue du 29 novembre 2010 au 27 mai 2011.

Le 3 janvier 2011, X.________ a déposé une réclamation contre cette décision auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après : SDE).

C. Le 2 décembre 2010, l'ORP avait de nouveau assigné X.________ à la même mesure cantonale d'insertion professionnelle du RI pour la période allant du 3 janvier au 1^er juillet 2011.

Le 5 janvier 2011, l'ORP a relevé qu'X.________ n'avait pas débuté la mesure le 3 janvier 2011 et lui a imparti un délai de 10 jours pour se déterminer

Par décision du 21 janvier 2011, le SDE a déclaré X.________ inapte au placement à compter du 3 janvier 2011 au motif que ce dernier n'était pas disposé à respecter les instructions de l'ORP et que par conséquent son comportement était incompatible avec l'objectif consistant à favoriser sa réinsertion professionnelle. Cette décision n'a pas fait l'objet de recours.

Par décision du 25 janvier 2011, l'ORP a réduit son forfait mensuel de 25% pour une période de quatre mois au motif qu'il ne s'était pas soumis à la mesure d'insertion professionnelle prévue du 3 janvier au 1^er juillet 2011.

Le 23 février 2011, X.________ a recouru auprès du SDE contre la décision de l'ORP du 25 janvier 2011.

D. Le 20 mai 2011, le SDE a annulé la décision du 25 janvier 2011 de l'ORP en retenant que le recourant ayant été déclaré inapte au placement à compter du 3 janvier 2011, il ne pouvait pas être sanctionné pour ne pas avoir suivi une mesure qui devait débuter ce jour-là. Par décision du même jour, il a par contre rejeté le recours dirigé contre la décision du 21 décembre 2010 et confirmé cette dernière.

E. Le 17 juin 2011, X.________ a recouru contre cette deuxième décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

Le 27 juin 2011, le CSR a précisé qu'X.________ était au bénéfice d'une rente anticipée de l'AVS depuis le 1^er février 2011.

Dans ses déterminations du 8 juillet 2011, le SDE a conclu au rejet du recours.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le tribunal n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). La loi du 5 juillet 2005 sur l’emploi (LEmp; RSV 822.11) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité en matière de mesures cantonales d'insertion professionnelle, ce motif ne saurait être examiné par le tribunal.

Une autorité abuse de son pouvoir d'appréciation lorsque, exerçant les compétences dévolues par la loi, elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310 et les arrêts cités).

2. Entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, la LEmp a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue notamment des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP les enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp). L'art. 24 LEmp précise que les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (al. 1). Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (art. 23 a al. 2 LEmp). Selon l’art. 59 al. 1 LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage. Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à leur permettre leur réinsertion rapide et durable, de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail, de diminuer le risque de chômage de longue durée, et de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (art. 59 al. 2 LACI ; arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009).

Les mesures cantonales d’insertion professionnelles sont notamment décrites en ces termes :

"Art. 26 Mesures cantonales d'insertion professionnelle

Sont considérées comme mesures cantonales d'insertion professionnelle :

a. les stages professionnels cantonaux;

b. les allocations cantonales d'initiation au travail;

c. les prestations cantonales de formation;

d. le soutien à la prise d'activité indépendante;

e. les allocations cantonales à l'engagement;

f. les emplois d'insertion.

² Le Conseil d'Etat peut mettre sur pied, sous forme d'expérience pilote, d'autres mesures propres à favoriser l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi.

(…)

Art. 30 Prestations cantonales de formation

¹ Les prestations cantonales de formation comprennent :

a. des cours dispensés par des instituts agréés par le Service;

b. des stages dans les entreprises d'entraînement du canton;

c. des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles.

² Les prestations cantonales de formation incluent la prise en charge des frais indispensables liés à l'écolage et le matériel de cours. Les frais sont remboursés directement à l'institut. "

Aucune disposition légale ni réglementaire ne donne à l’assuré le droit de choisir librement la mesure d’insertion professionnelle qu’il préfère (PS.2009.0052 du 16 février 2010). Comme susmentionné, la cour ne peut pas contrôler l'opportunité des décisions prises. Elle ne saurait dès lors examiner s'il aurait été préférable d'assigner une autre mesure au recourant, comme ce dernier le revendique, mais uniquement vérifier si la mesure a été prise conformément à la loi.

3. Concernant la mesure "J'Em" organisée par l'Association AGIR Y.________ à Lausanne, le descriptif du cours mentionne:

Profil minimum requis	· bénéficiaire du RI; · inscrit et suivi par un ORP; · sans perspective immédiate d'un emploi; · compréhension et expression de base du français; · connaissances très basiques d'utilisation d'un ordinateur; · disponible à 100% pour suivre la mesure.
Objectif	Faciliter la réinsertion professionnelle des personnes en renforçant leurs repères professionnels, par l'intermédiaire d'un suivi intensif et continu
Contenu	Les 5 étapes de la mesure s'articulent sur les thèmes suivants: I. reprendre confiance dans sa capacité d'action, identifier ses atouts; II. rechercher des cibles professionnelles réalistes; III. valider les cibles et élaborer les outils de recherche d'emploi; IV. rechercher et trouver un emploi qui corresponde à ses attentes; V. s'intégrer dans son nouveau poste et s'y maintenir et/ou analyser le parcours effectué dans la mesure. Remarque: en phases I, II et III, le participant peut être amené à réorienter ses cibles professionnelles.
Méthode	- ateliers avec encadrement, réalisation de travaux de groupe et individuels - suivi individuel, recherche d'emploi, visites d'entreprises, consultation internet, perfectionnement à la bureautique - stages en entreprise

Il ressort clairement de ce document que cette formation est destinée au bénéficiaire du RI inscrit et suivi par l’ORP sans perspective immédiate d'un emploi et disponible à 100%. En l’espèce, le recourant remplissait toutes ces conditions. Il fait certes valoir qu'il avait contacté le président de l'EPFL en juin 2010 pour lui proposer ses services dans la perspective d'une éventuelle collaboration de cette institution au développement d'un parc technologique à la périphérie de Moscou. Toutefois cette offre, demeurée sans réponse, n'a apparemment suscité aucun intérêt de la part de la haute école. La situation du recourant n'était ainsi en rien comparable à celle du demandeur d'emploi qui a déjà reçu confirmation de son engagement et est sur le point de signer un contrat de travail ou de débuter un nouvel emploi. A cela s'ajoute que, comme l'a relevé l'autorité intimée, le recourant aurait pu interrompre la mesure si ses espoirs s'étaient concrétisés.

4. Le recourant prétend que son conseiller a violé l'art. 14 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1), car il n'a pas établi de bilan avant de décider de la mesure d'insertion. Cet article dispose que l'ORP octroie les mesures cantonales d'insertion professionnelle visées aux articles 26 et suivants de la LEmp après avoir déterminé un projet professionnel et la stratégie de réinsertion y relative (al. 1). Le projet professionnel et la stratégie de réinsertion sont définis au moyen d'un bilan qui prend en considération le parcours professionnel, la situation personnelle du bénéficiaire et les conditions du marché du travail (al. 2). Or, il ressort du procès-verbal du 25 août 2010 que le conseiller ORP a bien effectué un bilan avant de décider d'imposer au recourant la mesure de réinsertion. Même si ce dernier peut paraître sommaire aux yeux du recourant, il suffisait pour évaluer sa situation. En effet, le conseiller ORP a relevé que le recourant, physicien de profession, était au RI depuis 2005 et qu'il attendait une réponse de l'EPFL pour un poste, mais pensait que cette dernière serait négative. Le conseiller ORP a alors conseillé au recourant d'étendre ses recherches à d'autres secteurs apparentés au secteur de la physique et exigé de sa part que dès septembre il lui présente dix recherches d'emploi au minimum, ce que le recourant ne voulait pas. Le conseiller ORP a alors tenu compte du fait que le recourant n'avait plus suivi de mesure de réinsertion depuis 2005 et lui a ainsi proposé une mesure "J'Em".

5. Dès lors que les mesures cantonales d’insertion professionnelles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (art. 23 a al. 2 LEmp), on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence la concernant pour déterminer quels sont les motifs qui peuvent justifier l’abandon d’une mesure d’insertion professionnelle (PS.2010.0062 du 25 février 2011).

Il y a un motif valable de ne pas se rendre à une mesure de formation, au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque les circonstances personnelles (situation personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'assuré ne lui permettent raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail convenable (Boris Rubin, Assurance chômage, droit fédéral, survol des mesures de crises cantonales, procédure, 2^ème édition, p. 424 et références cité dans PS.2007. 0189 du 26 juin 2008).

En l'occurrence, le recourant ne prétend pas qu'il existerait des motifs liés à sa situation personnelle ou à son état de santé qui l'auraient empêché de mener à bien la mesure litigieuse. Son opposition repose sur le fait qu'il estimait ce cours inutile, car "redondant" avec un cours suivi précédemment et inadéquat par rapport à l'état de ses recherches d'emploi à ce moment-là et compte tenu de son âge et de son probable départ à la retraite anticipée, et par rapport à son coût. Il fait donc notamment valoir que cette mesure ne tenait pas raisonnablement compte de ses aptitudes ou de l’activité qu’il avait précédemment exercée (art. 16 al. 2 let. b LACI).

Or, on ne peut que relever qu'une formation qui a notamment pour but de permettre au demandeur d'emploi de "reprendre confiance dans sa capacité d'action" et de "rechercher des cibles professionnelles réalistes", était appropriée pour le recourant sans emploi depuis de nombreuses années. En effet, même s'il avait suivi un cours similaire, ce dernier remontait à 2005 de sorte qu'il pouvait être nécessaire pour lui de réactualiser ses connaissances ou de vérifier que ces dernières soient bien à jour, comme il le prétend. De plus, cette mesure devait lui permettre de découvrir d'autres domaines où il aurait pu postuler grâce à son profil et à ses qualités, plutôt que de se focaliser, comme il semble l'avoir fait, sur d'éventuelles collaborations avec l'EPFL. Concernant l'âge du recourant, il faut relever que les mesures d'insertion ne sont pas limitées aux jeunes demandeurs d'emploi.

Le recourant devait par conséquent respecter la décision de l'ORP, auquel appartient la compétence d'apprécier l’adéquation de la mesure aux compétences du demandeur d’emploi (PS.2009.0052 du 15 février 2010). En ne se soumettant pas à la mesure préconisée, le recourant n’a ainsi pas respecté les exigences de l’art. 23 al. 2 let a LEmp.

6. Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 RLEmp dispose:

Art. 12 b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

¹Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.

²Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

³Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

⁴La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.

Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (PS. 2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir PS.2009.0052 déjà cité). Concernant la quotité de la sanction, il convient de relever que le tribunal a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle "J'Em", le tribunal a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux mois, considérant qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave, la requérante ayant cru être dispensée de suivre cette mesure (PS.2008.0057 du 1^er décembre 2008).

En l'espèce, le recourant savait qu'il devait se soumettre à la mesure préconisée sous peine de voir ses prestations mensuelles RI réduites. C'est en toute connaissance de cause et alors qu'aucun motif ne l'en empêchait qu'il a décidé de ne pas participer à la mesure "J'Em". Il a agi ainsi de façon intentionnelle et la quotité de la sanction prononcée paraît par conséquent justifiée.

7. Il convient encore de relever que le fait que la lettre du 12 octobre 2010 assignant le recourant à suivre la mesure cantonale d'insertion du 29 novembre 2010 au 28 mai 2011 se soit référée à tort à l'art. 19 RLEmp, comme le fait valoir le recourant, ne prête pas à conséquence, ce d'autant plus que le recourant cite lui-même l'article correct, à savoir l'art. 14 RLEmp, dans son recours.

8. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de l'emploi du 20 mai 2011 rejetant le recours déposé contre la décision de l'office régional de placement de l'Ouest Lausannois du 21 décembre 2010 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 3 octobre 2011

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.