TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 25 octobre 2011

Composition

M. Rémy Balli, président;  Mme Imogen Billotte, juge; M. François Gillard, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourant

 

X.________, à Moudon.

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne.

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de Pully, à Pully.

 

 

2.

Centre social régional de la Broye-Vully, à Payerne.

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision sur recours du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 21 juillet 2011

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ bénéficie du revenu d’insertion (RI) depuis juillet 2009; il est en outre suivi par l’Office régional de placement (ORP) de Pully.

B.                               Le 5 octobre 2009, X.________ s’est rendu dans les locaux de l’ORP pour expliquer à son conseiller qu’il devait se rendre en Algérie, pour raisons familiales, du 6 au 27 octobre 2009. Il a été informé de ce qu’il n’y aurait aucun allégement du contrôle. Le 13 novembre 2009, constatant que X.________ n’avait pas transmis ses recherches d’emploi pour le mois d’octobre 2009, l’ORP l’a invité à prendre position dans les dix jours. X.________ n’a pas répondu dans le délai imparti. Par décision n° 5 du 7 décembre 2009, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien de X.________ de 25% pour une période de quatre mois, au motif qu'il n'avait pas transmis ses recherches d'emploi du mois d'octobre 2009.

X.________ n’ayant produit aucune preuve de recherche d’emploi pour le mois de novembre 2009 également, l’ORP l’a invité à prendre position le 7 décembre 2009, en l’informant que cette carence pouvait conduire à une réduction de ses prestations mensuelles RI. Le 13 décembre 2009, X.________ a rappelé qu’il avait dû se rendre d’urgence en Algérie pour raisons familiales, ce dont il avait informé au préalable son conseiller. X.________ a fait valoir qu’il n’avait pas eu le temps de faire renouveler son passeport algérien avant son départ, de sorte que son séjour en Algérie s’est prolongé le temps qu’il obtienne les papiers nécessaires, soit jusqu’au 29 novembre 2009. Par décision n° 6 du 21 décembre 2009, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien de X.________ de 25% pour une période de quatre mois, au motif qu'il n'avait pas transmis ses recherches d'emploi du mois de novembre 2009.

C.                               Le 30 décembre 2009, X.________ a recouru contre ces deux décisions. Par décision du 15 février 2011, le Service de l’emploi (ci-après: SDE) a admis le recours de X.________ contre la décision n° 5 de l'ORP et l'a annulée. Par décision du 4 avril 2011, le SDE a déclaré le recours de X.________ contre la décision n° 6 de l'ORP irrecevable. Par arrêt PS.2011.0018 du 23 juin 2011, auquel il est renvoyé en tant que de besoin, le Tribunal cantonal a admis le recours de X.________ et annulé la décision du SDE du 4 avril 2011. La cause a été renvoyée au SDE pour décision sur le fond.

Le 21 juillet 2011, le SDE a rejeté le recours de X.________ et confirmé la décision n° 6 du 21 décembre 2009.

D.                               X.________ recourt contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation.

Le SDE propose le rejet du recours et renvoie aux considérants de la décision attaquée dont il demande la confirmation. Ni l’ORP, ni le Centre social régional (CSR) ne se sont déterminés.

E.                               Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage – LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage – OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). En s'inscrivant pour toucher des indemnités, il doit fournir à l'office compétent la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération (al. 2bis). Il s'agit là d'une règle élémentaire de comportement de sorte qu'un assuré doit être sanctionné même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (ATF 124 V 225 consid. 5b p. 233; ATFA C 144/05 du 1er décembre 2005 consid 5.2.1 et C 199/05 du 29 septembre 2005 consid. 2.2).

L'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes qualitativement et quantitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Secrétariat d'Etat à l'économie [seco], Circulaire relative à l'indemnité de chômage [Circulaire IC], janvier 2003, B-229). Aucune norme ne prévoyant le nombre minimum de recherches de travail, les efforts s'apprécient tant sous l'angle de la qualité que du nombre des recherches d'emploi. Il a été jugé qu’un assuré qui interrompt son chômage pour aller travailler deux mois au Brésil est tenu de poursuivre d'une manière suffisante la recherche d'un emploi pour son retour; son séjour à l'étranger ne le dispense pas de cette obligation, cela d'autant moins qu'avec les moyens de communication modernes dont on dispose aujourd'hui (Internet, courriel, etc.) et les agences de placement, il est tout à fait possible et raisonnable d'exiger qu'un assuré fasse des offres d'emploi depuis l'étranger (ATFA C 208/03 du 26 mars 2004 in DTA 2005 p. 56). De même un assuré qui part dix mois en vacances en Amérique du Sud se doit de chercher du travail avant son retour en Suisse (ATFA C 138/05 du 3 juillet 2006). En revanche, a été annulée la suspension de quatre jours sanctionnant une assurée qui n'avait pas effectué de recherches d'emploi pendant la période précédant son inscription au chômage, où elle était retournée précipitamment au Pérou pour s'occuper de sa mère en fin de vie. Le Tribunal administratif a estimé que, dans un tel cas, on ne peut raisonnablement attendre de l'assurée qu'elle fasse des recherches d'emploi en Suisse depuis l'étranger, en présumant que les nouvelles technologies de communication (internet, e-mail) lui sont connues et accessibles, ce d'autant plus qu'elle ignorait quand elle reviendrait en Suisse et que l'ORP n'a pas fait part de cette obligation au mari qui avait demandé entre-temps des renseignements sur le droit au chômage de sa femme (arrêt PS.2005.0306 du 23 novembre 2006).

L'art. 30 LACI dispose en effet que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p. 523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet, que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable, avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF 133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).

b) L'art. 13 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).

Par novelle du 1er juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).

Le règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;

c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d.   refus d'un emploi convenable;

e.   violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.

c) Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75 % du forfait pour l'entretien. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15 % du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du forfait de 15 % pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15 % pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).

Le Tribunal administratif s'était penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein temps (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables (v. arrêt PS.2006.0234 du 1er mars 2007). Une réduction de 15% du forfait RI durant trois mois a en outre été confirmée par la CDAP à l’égard d’un bénéficiaire ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois, postérieurement au délai prolongé à cet effet par l’ORP. Si la faute en elle-même a été considérée comme bénigne, la remise ayant finalement été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée disproportionnée du fait que le bénéficiaire en question s'était déjà livré à un tel retard par le passé, soit à six reprises sur une période de 26 mois (arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009).

2.                                a) En l’occurrence, le recourant, demandeur d’emploi, est soumis aux obligations découlant des art. 17 al. 1 LACI et 23a LEmp. Chaque mois, il lui incombe, notamment, d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Le 5 octobre 2009, il a fait part à son conseiller ORP qu’il devait se rendre en Algérie le lendemain, pour des raisons familiales dont on ignore tout, et qu’il reviendrait le 27 octobre 2009. Il a été informé dans ce cadre de ce qu’il n’y aurait aucun allégement du contrôle, ce qui signifiait clairement qu’il devait continuer ses recherches d’emploi, même à l’étranger. Sans doute, le recourant pouvait prétendre à quatre semaines de vacances jusqu’à fin octobre 2009 (cf. 27 OACI); cela explique que la décision n° 5 ayant trait à la suspension de son droit pour défaut de recherches durant le moins d’octobre 2009 a, ultérieurement, été annulée par l’autorité intimée. Il n’en demeure pas moins que le recourant n’ignorait pas que, nonobstant la prolongation de son séjour hors de Suisse au-delà de sa période de vacances, il devait impérativement respecter ses obligations de demandeur d’emploi. Or, le recourant est demeuré en Algérie jusqu’au 29 novembre 2009 et, comme on le voit, il n’a effectué aucune recherche d’emploi durant ce mois supplémentaire.

b) A l’appui de sa carence, le recourant fait valoir qu’il aurait été retenu dans son pays, le temps nécessaire à la prolongation de son passeport, démarche qu’il n’aurait pas eu le temps d’effectuer avant son départ précipité. Le recourant invoque ainsi un cas de force majeure. On objectera au recourant qu’il n’a jamais expliqué quelles étaient les raisons familiales qui l’ont au demeurant conduit à se rendre d’urgence en Algérie, ni dans la présente procédure, ni dans celle conclue par l’arrêt GE.2011.0018 précité. Il n’est donc pas possible d’apprécier la portée de ses allégations selon lesquelles le temps lui aurait manqué pour prolonger la validité de ses papiers nationaux. Quoi qu’il en soit, cette question peut demeurer indécise. Le recourant fait valoir qu’au-delà du 27 octobre 2009, date initialement prévue pour son retour, il serait demeuré en Algérie indépendamment de sa volonté en quelque sorte. Or, il ne rend pas vraisemblable qu’il lui était impossible objectivement, durant toute cette période, d’effectuer des recherches d’emploi en Suisse depuis l’Algérie.

c) Sur le principe, la décision attaquée doit par conséquent être confirmée. Il reste que la quotité de la sanction paraît quelque peu sévère aux yeux du Tribunal. L’autorité intimée a en effet prononcé à l’encontre du recourant une mesure de suspension de 25% de son droit au RI durant quatre mois. Sans être légère, la faute du recourant ne revêt cependant pas un caractère de gravité tel qu’il s’impose de le réduire au noyau intangible durant une si longue période. Comme on le voit, une sanction d’une durée aussi étendue frappe en règle générale les demandeurs d’emploi ayant dissimulé des revenus à l’autorité, ce qui n’est pas le cas du recourant. L’autorité intimée fait sans doute valoir que le recourant aurait déjà encouru une mesure similaire en juin 2009, ce qui ne ressort toutefois pas du dossier produit. Aussi, il s’impose de réduire de quatre à deux mois la mesure de la suspension prononcée.

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent à l’admission partielle du recours. La décision attaquée sera réformée en ce sens que la mesure de suspension  prononcée à l’encontre du recourant sera ramenée à deux mois. La décision attaquée sera au surplus confirmée. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales – LPGA; RS 830.1 – et 45 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 a) La décision sur recours du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 21 juillet 2011, est réformée en ce sens que le forfait mensuel d'entretien de X.________ est réduit de 25% pour une période de deux mois.

b) Dite décision est, pour le surplus, confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

 

 

Lausanne, le 25 octobre 2011

 

Le président :                                                                                            Le greffier :

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.