TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 12 mars 2012
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente;  Mme Dominique-Laure Mottaz-Brasey et M. François Gillard, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.

 

Recourante

X.________, à 1********,

  

Autorité intimée

Instance juridique chômage Service de l'emploi,

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains,

 

2.

Centre social régional de Cossonay-Orbe-La Vallée

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 29 juin 2011 (réduction du forfait RI)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, née le ********, fait l'objet d'un suivi par le Centre social régional de Cossonay (ci-après: CSR) ainsi que par l'Office régional de placement (ci-après: ORP) d'Yverdon-les-Bains depuis le 24 septembre 2010 en tant que demandeuse d'emploi au bénéfice du RI selon l'accord de transfert du 17 septembre 2010. Le questionnaire rempli dans le cadre de son inscription en suivi professionnel le 5 octobre 2010 ne faisait état d'aucun élément indiquant une éventuelle inaptitude au placement. Il faisait toutefois suite à une incapacité de travail à 100% du 13 juillet au 13 octobre 2010 attestée par un certificat médical du Dr. Y.________, psychiatre.

B.                               Par lettre du 2 novembre 2010, X.________ a été invitée par l'ORP à exposer les raisons pour lesquelles elle ne était pas présentée à son entretien de conseil du 1^er novembre 2010. Il lui a également été communiqué que cette attitude pouvait constituer une faute au sens des art. 23a ss de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) et conduire à une réduction de ses prestations mensuelles RI. L'intéressée n'a pas donné suite à cet envoi.

Par décision du 22 novembre 2010 (décision n°1), l'ORP a infligé à X.________ une sanction sous forme de réduction de son forfait mensuel RI à hauteur de 15% pour une période de deux mois en raison de son absence à l'entretien de conseil du 1^er novembre 2010.

C.                               Par lettre du même jour, X.________ a été invitée par l'ORP à exposer les raisons pour lesquelles elle ne s'était pas présentée à son entretien de conseil du 22 novembre 2010 sous réserve des sanctions prévues par la LEmp. Une autre lettre datée du même jour a encore informé l'intéressée que l'ORP fermerait son dossier faute pour elle de se présenter à un ultime entretien fixé le 30 novembre 2010. X.________ n'a pas donné suite à ces envois.

Le 2 décembre 2010, X.________ a informé l'ORP par téléphone qu'elle ne pouvait donner suite à la convocation de son conseiller car elle était malade et ne se sentait pas bien psychiquement. Elle a dit envisager de contacter son psychiatre rapidement.

Par décision du 13 décembre 2010 (décision n°2), l'ORP a infligé à X.________ une nouvelle sanction sous forme de réduction de son forfait mensuel RI à hauteur de 15% pour une période de deux mois en raison de son absence à l'entretien de conseil du 22 novembre 2010.

D.                               Le 21 décembre 2010, X.________ a informé l'ORP qu'elle ne pouvait pas venir à son entretien de conseil car elle était toujours malade et incapable de produire des recherches d'emploi pour le mois de décembre.

Le 20 janvier 2011, l'intéressée ne s'est pas présentée à l'entretien de conseil appointé par l'ORP.

E.                               Par lettre du même jour, X.________ a été invitée par l'ORP à exposer les raisons pour lesquelles elle ne s'était pas présentée à son entretien de conseil du 18 janvier 2011 sous réserve des sanctions prévues par la LEmp. L'intéressée n'a pas donné suite à cet envoi.

Par décision du 11 février 2011 (décision n°4), l'ORP a infligé à X.________ une sanction sous forme de réduction de son forfait mensuel RI à hauteur de 15% pour une période de deux mois en raison de son absence à l'entretien de conseil du 18 janvier 2011.

F.                                Le 17 février 2011, X.________ s'est présentée à l'entretien appointé par son conseiller ORP.

G.                               Par décision du même jour (décision n°5), l'ORP a infligé à X.________ une sanction sous forme de réduction de son forfait mensuel RI à hauteur de 25% pendant quatre mois en raison de son absence de recherche d'emploi durant le mois de janvier 2011.

H.                               Le 24 février 2011, X.________ s'est présentée à son entretien de conseil en expliquant qu'elle n'était pas bien depuis quelques mois mais qu'elle allait mieux depuis peu de temps. Le conseiller en charge de son dossier a toutefois relevé qu'elle souriait bêtement et n'avait pas l'air concernée par les sanctions qui lui avaient été infligées.

I.                                   Par décision du 18 mars 2011 (décision n°6), l'ORP a infligé à X.________ une sanction sous forme de réduction du forfait mensuel à hauteur de 25% pendant quatre mois en raison de son absence de recherche d'emploi durant le mois de février 2011.

J.                                 Par lettre du 30 mars 2011, X.________ a été invitée par l'ORP à exposer les raisons pour lesquelles elle ne s'est pas présentée à son entretien de conseil du 29 mars 2011 sous réserve des sanctions prévues par la LEmp. L'intéressée n'a pas donné suite à cet envoi.

Le 6 avril 2011, X.________ a informé oralement son conseiller qu'elle n'était pas en mesure de répondre aux attentes de l'ORP.

Par décision du 19 avril (décision n°8), l'ORP a infligé à X.________ une sanction sous forme de réduction de son forfait mensuel RI à hauteur de 25% pour une période de quatre mois en raison de son absence à l'entretien conseil du 29 mars 2011.

K.                               Par décision du même jour (décision n°7), l'ORP a infligé à X.________ une sanction sous forme de réduction du forfait mensuel à hauteur de 25% pour une période de quatre mois en raison de son absence de recherche d'emploi durant le mois de mars 2011.

L.                                Le 20 avril 2011, les personnes en charge de son dossier à l'ORP et au CSR ont décidé d'un commun accord de remettre X.________ en suivi social eu égard à ses problèmes psychologiques.

Par lettre du même jour l'ORP a informé X.________ de l'annulation de son inscription en suivi professionnel en raison de son inaptitude au placement.

M.                               Par acte du 15 mai 2011 reçu le 25 mai 2011, X.________ a recouru contre les décisions n°1 à 8 auprès du Service de l'emploi en concluant implicitement à leur annulation. En substance, elle a invoqué qu'elle souffrait de dépression aiguë depuis la fin de l'année 2010 et que cet état ne lui permettait pas "de prendre les choses en main". Elle a en outre indiqué être au bénéfice d'un certificat médical rétroactif établi par le Dr. Z.________, psychiatre, qu'elle a joint a son envoi. Celui-ci n'est pas daté et atteste d'une incapacité de travail à 100% pour la période allant du 1^er janvier 2011 au 30 mai 2011.

Par lettre du 6 juin 2011, le Service de l'emploi a informé X.________ qu'il estimait les recours déposés contre les décisions n°4 du 11 février 2011, n°5 du 17 février 2011 et n°6 du 18 mars 2011 comme tardifs tout en la priant de bien vouloir se déterminer à ce propos. En réponse à cet envoi, l'intéressée a fait valoir qu'elle souffrait de dépression grave depuis un certain temps déjà et que, de ce fait, elle était incapable de faire quoi que ce soit. Elle a également souligné avoir joint à son précédent courrier un certificat médical justifiant de son état de santé avec effet rétroactif depuis le 1^er janvier 2011.

Le 29 juin 2011, le Service de l'emploi a déclaré irrecevable le recours de X.________ contre les décisions 4, 5 et 6 de l'ORP d'Yverdon-les-Bains. En substance il a retenu que celui-ci avait été déposé tardivement et qu'une restitution du délai n'était pas envisageable en l'espèce dès lors que seule la maladie empêchant la partie de défendre elle-même ses intérêts, ainsi que de recourir à temps aux services d'un tiers était susceptible de constituer un empêchement non fautif. A ce titre, l'autorité intimée faisait remarquer que l'intéressée s'était rendue aux entretiens des 16 [recte: 17] et 24 février 2011 ainsi qu'à ceux des 6 et 20 avril 2011 et que, partant, elle aurait été en mesure de recourir en temps utile contre les trois décisions litigieuses.

N.                               Le 28 juillet 2011, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours contre la décision précitée en concluant implicitement à son annulation ainsi qu'à la restitution des montants soustraits de son forfait RI. En substance, elle fait valoir que son état de santé ne lui avait pas permis de répondre aux exigences émises par l'ORP. A ce titre, elle dit souffrir depuis fin 2010 environ d'une dépression aiguë qui l'empêche de gérer ses affaires administratives quotidiennes et avance ce concernant qu'il lui a fallu beaucoup de temps pour oser demander une aide externe. Elle fait en outre valoir que l'attitude des autorités lui laisse le sentiment de ne pas être reconnue dans sa maladie alors que celle-ci a pourtant été attestée par plusieurs certificats médicaux. A l'appui de son recours, elle a joint un certificat de son psychiatre daté du 29 juillet 2011 attestant d'un état dépressif sévère depuis l'automne 2010 et stipulant que "l'intéressée s'était complètement isolée socialement en perdant contact avec son entourage, même avec ses médecins". Elle a également joint une attestation du CSR certifiant sa prise en charge financière complète jusqu'à retour à meilleure fortune.

Le 30 août 2011, le Service de l'emploi a implicitement conclu au rejet du recours en faisant valoir que les arguments invoqués par la recourante n'étaient pas susceptibles de modifier sa décision.

O.                              Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Aux termes de l'art. 77 de la loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours administratif s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée.

A teneur de l'art. 19 LPA-VD, les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l'événement qui les déclenche (al. 1). Lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant (al. 2). Selon l'art. 20 al. 1 LPA-VD, le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse au plus tard le dernier jour du délai.

b)             La décision querellée retient que le recours formé est irrecevable du fait de sa tardivité. Comme l'autorité intimée en a fait la démonstration dans la décision entreprise, il est manifeste en l'espèce que le délai de trente jours imparti par l'art. 84 LEmp et l'art. 77 LPA-VD n'a pas été observé. Le recours n'a en effet été interjeté que le 15 mai 2011 alors que les décisions rendues par l'ORP datent respectivement du 11 février 2011 (décision n°4), du 17 février 2011 (décision n°5) et du 18 mars 2011 (décision n°6). Quand bien même la date exacte de la notification des décisions litigieuses n'est pas établie en l'espèce, celles-ci ayant été acheminées sous pli simple, force est de constater que le recours est dans tous les cas intervenu largement hors du délai imparti pour ce faire.   

2.                                Dans ces conditions, il convient d'examiner l'existence d'un éventuel motif donnant lieu à la restitution du délai de recours eu égard à la maladie psychique invoquée par la recourante. En d'autres termes, il s'agit de déterminer si celle-ci a été empêchée, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé par la loi.

a) La restitution d'un délai pour empêchement non fautif est exceptionnelle; il s'agit toutefois d'un principe général du droit (Pierre Moor, Droit administratif volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, Staempfli, Berne, 2^ème édition, 2002 n°2.2.6.7). Selon l'art. 22 al. 1 LPA-VD, un délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il faut entendre par empêchement non fautif, non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusables (ATF 119 II 86 consid. 2 p. 87s, ATF 96 II 262 consid. 1a p. 265; ATF 2A.202/2003 du 12 mai 2003, 2A.447/2000 du 3 octobre 2000, cf. également ATF 1P.732/2003 du 7 janvier 2004 consid. 4 et références citées). La maladie peut constituer un tel empêchement à la condition qu'elle n'ait pas permis à l'intéressée non seulement d'agir personnellement dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires, en l'empêchant de ressentir la nécessité d'une représentation. Une éventuelle restitution du délai de recours doit être appréciée au regard de l'argumentation présentée par le requérant (ATF 1P.370/2003 du 30 septembre 2003 consid. 2.2 et les références citées; ATF 2P_307/2000 du 6 février 2001 et les réf. citées; arrêts AC.2011.213 du 5 décembre 2011; PS.2007.0030 du 9 novembre 2007; PS.2006.0241 du 27 mars 2008; PS.2005.0254 du 23 janvier 2006).

Le Tribunal fédéral a développé une jurisprudence abondante en matière de restitution des délais concernant des demandes AI présentées tardivement. Une restitution de délai doit être accordée si l'assuré a été incapable d'agir pour cause de force majeure - par exemple en raison d'une maladie psychique entraînant une incapacité de discernement - et qu'il présente une demande de prestations dans un délai raisonnable après la cessation de l'empêchement. Mais il faut qu'il s'agisse d'une impossibilité objective, s'étendant sur la période au cours de laquelle l'assuré se serait vraisemblablement annoncé à l'assurance invalidité s'il l'avait pu, et non d'une difficulté ou d'un motif subjectif, comme celui d'ignorer son droit ou de mal concevoir ses intérêts (voir par exemple ATF 9C_82/2007 du 4 avril 2008 consid. 2, I 468/05 du 12 octobre 2005 consid. 3.1, I 70/02 du 3 septembre 2002 consid. 1.2 ). Par comparaison avec la présente cause, la cour de céans a de même jugé qu’un contribuable, dont l’un des enfants était handicapé, qui traversait une période de dépression depuis son divorce et qui, par lassitude s’était complément désintéressé des questions administratives et aurait négligé de remplir sa déclaration d'impôt, ne démontrait pas avoir été objectivement empêché d’agir en temps utile (arrêt FI.2003.0099 du 3 décembre 2003). Lorsque cet empêchement découle d'une maladie mentale, il s'agit d'examiner si les troubles psychiques diagnostiqués sont propres à faire douter de la capacité de discernement de la personne concernée (ATF I 264/00 du 22 mars 2001 consid. 1b et les références citées; dans le même sens: GE.2008.0217 du 12 août 2009 à propos de troubles bipolaires de la personnalité).

b) En l'espèce, la recourante soutient pour l'essentiel que son état dépressif l'aurait empêché d'agir et de recourir en temps utile contre les décisions litigieuses. Ces propos sont étayés par plusieurs certificats médicaux de psychiatres dont l'un établi à une date inconnue portant sur une incapacité de travail à hauteur de 100% pour la période allant du 1^er janvier 2011 au 30 mai 2011 et un autre daté du 29 juillet 2011 attestant de manière rétroactive d'un état dépressif sévère depuis l'automne 2010. L'expérience montre qu'un état dépressif peut être d'une intensité très variable et avoir des conséquences plus ou moins marquées sur la capacité de gérer ses affaires (arrêt 2C_716/2010 du 25 janvier 2011 consid. 2).

A ce sujet, l'autorité intimée retient que l'intéressée s'est rendue à plusieurs reprises à des entretiens appointés avec son conseiller ORP et qu'elle aurait dès lors été en mesure de contester les sanctions prises à son encontre en temps utile. Cette appréciation fait toutefois fi des informations fournies par la recourante elle-même concernant son état de santé ainsi que du contenu exact de ces entrevues. Il ressort en tout cas du compte-rendu dressé le 24 février 2011 que la capacité de discernement de la recourante semblait notablement altérée du fait de sa maladie. Lors de cet entretien, elle a en effet exposé qu'elle ne vidait plus sa boîte aux lettres en raison de son état de santé. Sous la rubrique consacrée à l'évaluation de la situation, son conseiller a même ajouté: "la bénéficiaire sourit bêtement et n'a pas l'air d'être concernée par les sanctions qui lui ont été infligées pour ses divers manquements". Confirmant un état psychique préoccupant, le 6 avril 2011, la recourante ne s'est pas rendu à son entretien de conseil. Elle a exposé par téléphone qu'elle n'était pas en mesure de répondre aux attentes de l'ORP et qu'elle devait voir deux psychiatres la semaine suivante. A cette occasion, les personnes en charge de son suivi ont également envisagé de "fermer le suivi professionnel". Ce dernier a d'ailleurs pris fin le 20 avril 2011 quand, d'entente avec le CSR, son conseiller a décidé de rediriger la recourante vers l'assistance sociale faute d'aptitude au placement. Force est ainsi de constater que si la recourante a bel et bien donné suite à certains entretiens appointés par son conseiller, son état de santé ne lui permettait pas d'en apprécier pleinement la portée. L'ampleur des troubles psychiques constatés a finalement conduit les professionnels chargés de son suivi à envisager (entretien du 6 avril 2011) puis à constater formellement (entretien et décision du 20 avril 2011) son inaptitude au placement.

La dépression sévère dont souffre la recourante est par ailleurs attestée par plusieurs certificats médicaux dont l'un a été produit peu de temps après son inscription en suivi professionnel, inscription au cours de laquelle l'intéressée a par ailleurs fait part d'une fatigue morale à son conseiller (entretien du 5 octobre 2011). Quand bien même ledit certificat n'atteste d'une incapacité de travail à 100% que du 13 juillet au 13 octobre 2010, on ne saurait en l'espèce exclure une "rechute" au début de l'année 2011 empêchant la recourante de donner suite aux injonctions de l'ORP. Dans ce contexte, on ne saurait reprocher à la recourante de ne pas avoir remis un nouveau certificat médical à son conseiller dès le début de sa nouvelle incapacité. Il peut en effet arriver qu'en présence de troubles psychiques, la personne concernée ne soit pas pleinement consciente de l'atteinte à la santé dont elle est victime (GE.2007.0034 du 22 août 2007 et références citées). Il n'y a dès lors pas lieu d'écarter d'emblée les certificats médicaux produits de manière rétroactive, ce d'autant plus que la recourante avait déjà connu d'autres épisodes dépressifs auparavant. Du propre aveu de l'intéressée, il lui a fallu du temps pour oser demander de l'aide et reconnaître sa pathologie. Dans ces conditions et au vu des certificats médicaux produits au dossier, il convient de retenir que la recourante n'avait pas la capacité de discernement nécessaire à la gestion de ses affaires et qu'elle se trouvait par conséquent dans l'incapacité de s'opposer aux décisions litigieuses en temps opportun ou encore de mandater un tiers pour ce faire.

3.                                Encore faut-il que la recourante ait présenté sa demande de restitution dans un délai raisonnable après la cessation de l'empêchement, conformément à l'art. 22 al. 2 LPA-VD (9C_583/2010 du 22 septembre 2011, consid. 4.1; ATF I 264/00 du 22 mars 2001 précité; également GE.2008.0217 du 12 août 2009; PE.2010.0345 du 13 décembre 2010).

On ignore en l'espèce à partir de quel moment la recourante a recouvré un état de santé suffisant afin de contester les décisions litigieuses. Aucun des certificats médicaux produits n'indique en effet d'amélioration tangible de son état de santé. En tout état de cause, la phase de dépression aiguë que la recourante a traversé s'est prolongée au minimum jusqu'à la fin du mois d'avril 2011 dès lors que l'autorité chargée de son suivi professionnel a estimé à cette date qu'elle ne pouvait plus faire l'objet d'un placement du fait de son état de santé (cf. communication du 20 avril 2011). L'intéressée ayant contesté les sanctions financières lui ayant été infligées dès le 15 mai 2011, on ne saurait donc lui reprocher de pas avoir présenté sa demande dans un délai raisonnable après la cessation de l'empêchement. Cette phase difficile semble au demeurant avoir perduré pendant l'entier du délai de recours et même au-delà, puisque les certificats médicaux précités attestent d'une incapacité de travail à 100% de janvier à août 2011. Eu égard à l'instabilité psychique inhérente à sa maladie, il n'est toutefois pas exclu que la recourante alterne des périodes de dépression aiguë avec des phases lui permettant de mobiliser les capacités nécessaires à la gestion de ses affaires. Bien qu'elle ait pu se rendre à certains entretiens appointés par son conseiller, il y a dès lors lieu de retenir que son état de santé ne lui a pas permis de procéder utilement contre les décisions querellées.

4.                                Il se justifie en conséquence de considérer en l'espèce que la recourante a été empêchée sans sa faute d'agir dans le délai de recours contre les décisions de l'ORP n^os 4, 5 et 6 et que celles-ci ont été contestées dès que son état de santé lui en a laissé la possibilité. Le recours doit dès lors être admis et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle statue sur le fond.

Compte tenu de la matière, l'arrêt sera rendu sans frais (art. 45 LPA-VD). La recourante ayant procédé seule, il ne lui est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de l'emploi du 29 juin 2011 est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision au fond.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 12 mars 2012

 

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:         

                                                                    

                                                                    

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.