TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 10 janvier 2012

Composition

M. François Kart, président;  M. Antoine Thélin et M. François Gillard, assesseurs ; Aurélie Juillerat Riedi, greffière

 

Recourant

 

X.________, à Lausanne, représenté par le Service d'aide juridique aux exilés,  

  

Autorité intimée

 

Service de la population (SPOP), 

  

Autorité concernée

 

EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants,  

  

 

Objet

aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 27 juillet 2011 (refus de l'octroi de l'aide d'urgence)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant du Ghana né le 15 avril 1985, est arrivé en Suisse le 12 mai 2003, où il a déposé une demande d’asile. Cette dernière a été rejetée par l’Office fédéral des migrations (ODM) par décision du 27 mai 2003, entrée en force le 27 juin 2003, qui a prononcé son renvoi de Suisse. Par décision du 19 novembre 2008, l’ODM a refusé son approbation à l’octroi d’une autorisation de séjour en application de l’art. 14 al. 2 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31). Cette décision a été confirmée par le Tribunal administratif fédéral dans un arrêt du 9 juillet 2010.

B.                               A compter du 1er janvier 2008, date à laquelle l’aide sociale pour les personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois a été supprimée, X.________ a régulièrement demandé et obtenu l’aide d’urgence. Les décisions rendues à ce titre par le Service de la population (ci-après : SPOP) prévoyait son hébergement à l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (ci-après : EVAM), Av. de Valmont 32 à Lausanne, sous réserve de décisions ultérieures de l’EVAM.

C.                               X.________ a ainsi été logé à l’EVAM du 1er janvier 2008 au 20 juillet 2011, date à laquelle il a déclaré au SPOP qu’il vivait désormais chez une connaissance, Y.________, à Lausanne. Il a alors signé un document attestant qu’il renonçait à requérir l’aide d’urgence dès lors qu’il pouvait subvenir seul à ses besoins.

D.                               Le 27 juillet 2011, X.________ a à nouveau requis l’aide d’urgence. Par décision du même jour, le Service de la population (ci-après : SPOP) a rejeté sa demande au motif qu’il ressortait des déclarations de celui-ci qu’il logeait chez Y.________ et qu’il n’entendait ainsi pas consommer les prestations qui lui seraient octroyées dans le cadre de l’aide d’urgence, de sorte que la condition du principe de subsidiarité de l’aide sociale n’était pas remplie.

E.                               Par acte du 25 août 2011, X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et, à titre de mesures provisionnelles, à la délivrance de prestations correspondant au minimum vital (nourriture, vêtements, produits d’hygiène corporelle). Il fait valoir en substance qu’il ne perçoit aucune aide d’un tiers en dehors du logement, de sorte que le SPOP doit lui octroyer l’aide d’urgence pour les postes relatifs à la nourriture, aux vêtements-chaussures, aux produits d’hygiène, aux soins médicaux urgents et aux transports pour aller quérir l’aide elle-même.

Le 8 septembre 2011, le SPOP a conclu au rejet des mesures provisionnelles requises. Par décision incidente du 12 septembre 2011, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles.

Par courrier du 23 septembre 2011, l’EVAM  a indiqué qu’il n’avait pas d’observations à formuler et qu’il s’en remettait aux arguments développés dans la décision attaquée. Le SPOP a déposé sa réponse le 11 octobre 2011, concluant au rejet du recours. Il fait valoir que son refus se fonde sur l’art. 62 du Guide d’assistance qui dispose que l’ensemble des prestations d’assistance sont supprimées après une absence non justifiée supérieure à cinq jours.

Le recourant a renoncé à déposer des observations complémentaires. Le 31 octobre 2011, il a été invité à se déterminer sur un acte de renonciation à l’aide d’urgence signé par lui le 20 juillet 2011 figurant au dossier produit par le SPOP. Le 14 novembre 2011, son mandataire a expliqué qu’il avait signé ce document dès lors qu’il lui avait été affirmé qu’il n’avait plus droit à l’aide d’urgence puisqu’il était hébergé par un tiers et refusait de loger au centre d’urgence de Vennes. Il avait toutefois à nouveau sollicité l’aide d’urgence dès lors qu’il était totalement indigent et qu’il ne pouvait satisfaire à ses besoins primaires comme se nourrir ou se vêtir.

 

Considérant en droit

1.                                A teneur des art. 80 al. 1 et 81 LAsi, l’aide sociale ou l’aide d’urgence est fournie aux personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens, par le canton auquel elles ont été attribuées. L’art. 82 al. 1 et 2 LAsi dispose ce qui suit :

1L’octroi de l’aide sociale et de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d’aide sociale.

2Lorsque l’autorité sursoit à l’exécution du renvoi pour la durée d’une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d’asile déboutés reçoivent, sur demande, l’aide d’urgence.

La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RSV 142.21) est applicable aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la loi fédérale, aux personnes au bénéfice d’une admission provisoire, aux personnes à protéger, aux personnes séjournant illégalement sur le territoire cantonal et aux mineurs non accompagnés (art. 2 LARA). Aux termes de l'art. 49 al. 1 LARA, les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois ont droit à l'aide d'urgence si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien.

L'art. 4a al. 1 loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) dispose également que toute personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable. L'alinéa 2 de cet article précise que l'aide d'urgence doit en principe être sollicitée par le bénéficiaire, à qui il peut être demandé de collaborer à l'établissement de ses besoins et de quérir les prestations accordées. Quant à l'alinéa 3, il indique que l'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature. Elle comprend en principe le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif (let. a), la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène (let. b), les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV (let. c) et l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité (let. d).

Le contenu de l’aide d’urgence tel que défini par cette disposition comporte plusieurs aspects. Il s’agit de prestations en nature (nourriture, habits, articles d’hygiène etc.) ou de prestations en espèce, de logement collectif ou de logement individuel, ainsi que d’autres prestations de première nécessité qui peuvent consister en prestations financières (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 21 février 2006 après-midi, p. 8348). Cet article laisse ainsi une large marge d'appréciation à l'administration (voir sur ce point, PS.20010.089 consid. 2 du 23 mars 2011).

Selon l’art. 21 al. 1 LARA, les normes d’assistance fixent les principes relatifs au contenu de l’assistance. Aux termes de l’art. 21 al. 2 LARA, le département édicte sur cette base des directives permettant d’établir l’assistance octroyée dans chaque cas, en tenant compte de la situation du bénéficiaire. En application de cette disposition a été édicté le "Guide d’assistance 2011, Recueil du Règlement du 3 décembre 2008 sur l’assistance et l’aide d’urgence octroyées en application de la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers du 3 décembre 2008 et des directives du Département de l’intérieur en la matière" (ci-après: Guide d’assistance). Conformément à l’art. 241 al. 2 du Guide d’assistance, l’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux personnes adultes sans enfants:

- hébergement dans un foyer collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;

- trois repas par jour (prestation en nature);

- articles d’hygiène indispensables sous forme de bons;

- vêtements sous forme de bons.

     Conformément aux art. 6 al. 3 et 50 al. 1 LARA, le département en charge de l'asile, par le SPOP, Division asile, décide de l'octroi de l'aide d'urgence aux personnes qui séjournent illégalement sur territoire vaudois. L'art. 18 RLARA précise que le département examine si les conditions d’octroi de l’aide d’urgence sont remplies. Dans ce cadre il vérifie l’identité du demandeur et que celui-ci ne peut prétendre à un autre régime d’assistance dans le canton de Vaud ou dans un autre canton (al. 1). Si les conditions sont remplies, il décide de l’octroi de l’aide d’urgence, sous réserve de la réalisation des conditions matérielles qui peut être examinée par l’établissement. La validité de la décision est limitée dans le temps. A son échéance, le bénéficiaire peut renouveler la demande auprès du département qui procédera à un nouvel examen de la réalisation des conditions d’octroi (al. 2).

                   L'établissement, en l’occurrence l’EVAM, est quant à lui chargé, selon les art. 10 al. 2 et 50 al. 2 LARA, de l'exécution des décisions du département relatives à l'aide d'urgence. L'art. 19 RLARA dispose à ce sujet que, dans le cadre de l’exécution des décisions du département, l’établissement, en application des normes, calcule le droit effectif aux prestations financières, en tenant compte notamment d’éventuels revenus, ou droits à des revenus (let. a), décide du type et du lieu d’hébergement (let. b) et détermine les modalités d’octroi d’éventuelles prestations supplémentaires (let. c).

2.                                En l’occurrence, il n’est pas contesté que le recourant séjourne illégalement sur le territoire vaudois et qu'il ne peut dès lors bénéficier cas échéant que de l'aide d'urgence. Pour déterminer s’il a droit à cette aide, il convient encore d’examiner s’il remplit l’exigence selon laquelle il doit se trouver dans une situation de détresse et ne pas être en mesure de subvenir à son entretien. A cet égard, il y a lieu de vérifier en premier lieu si, comme le soutient l’autorité intimée dans la décision attaquée, le principe de subsidiarité s’oppose au versement de l’aide d’urgence.

                   a)  A teneur de l'art. 23 LARA, applicable par analogie à l'aide d'urgence par renvoi de l'art. 12 du règlement du 3 décembre 2008 sur l'assistance et l'aide d'urgence octroyée en application de la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (RLARA; RSV 142.21.2), l'assistance aux demandeurs d'asile est accordée à titre subsidiaire (al. 1). Dès que le bénéficiaire des prestations acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat ou l'établissement lui fournissent (al. 2). Le département examine si les conditions d'octroi de l'aide d'urgence sont remplies en vérifiant notamment si le demandeur ne peut prétendre à un autre régime d'assistance dans le canton de Vaud ou dans un autre canton (art. 18 al. 1 RLARA). Ce principe de subsidiarité est également rappelé à l'art. 3 LASV qui prévoit que l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes les démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2).

Ainsi, l'aide sociale est toujours subordonnée à un besoin de la personne qui la requiert, si bien qu'il n'y a pas lieu d'allouer une aide financière à celui dont l'entretien est pris en charge par un tiers, que ce soit dans le cadre du mariage ou encore à titre purement bénévole (arrêts PS.2005.0316 du 27 avril 2006 consid. 3; PS.2005.0216 du 23 février 2006 consid. 2d; PS.2002.0174 du 16 juin 2003 consid. ; 2a; PS 1997.0026 du 15 avril 1997 consid. 4; PS.1994.0432 du 10 novembre 1994 consid. 4, publié in RDAF 1995 185). Les prestations versées par des tiers qui ne sont basées sur aucune obligation légale et qui revêtent dès lors un caractère volontaire peuvent provenir d’institutions sociales ou de proches. Seules sont prises en compte les prestations effectivement fournies ou dont le bénéficiaire continue à jouir sans autre sur la base de garanties. Le besoin est satisfait à concurrence de l’aide effectivement apportée; des prestations sociales sont alors exclues dans cette mesure (arrêt PS.2005.0316 du 27 avril 2006 consid. 3 et la réf. à Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 72; voir également l'ATF 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 5.1).

b)                En l'espèce, le recourant fait valoir qu’il est uniquement hébergé par une tierce personne qui, au surplus, n’est pas légalement tenue de pourvoir à son entretien et ne le fait pas. Il prétend par conséquent que l’aide d’urgence doit lui être versée pour les postes relatifs à son entretien, à savoir la nourriture, les vêtements-chaussures, les produits d’hygiène, l’accès aux soins médicaux urgents. A cela s’ajouteraient le financement des moyens de transport pour aller quérir cette aide.

Ni dans sa décision, ni dans ses écritures le SPOP ne prétend ou sous-entend qu’en sus de lui fournir un logement, Y.________ entretiendrait le recourant. Le dossier ne contient au surplus aucun indice qui permettrait de retenir que ce serait le cas. Ainsi, en vertu du principe de subsidiarité, le SPOP devait supprimer l’aide d’urgence dans la mesure de l’aide effectivement apportée, soit uniquement s’agissant du logement. Pour le reste, c’est a priori à juste titre que le recourant prétend à l’octroi des autres prestations prévues dans le cadre de l’aide d’urgence.

3.                                Reste à déterminer si la suppression totale de l’aide d’urgence est justifiée en l’espèce par l’art. 62 al. 2 du Guide d’assistance, comme le soutient le SPOP dans ses écritures. Le recourant ne s’est pas déterminé sur ce point, bien qu’il ait eu la possibilité de le faire.

a) Ce motif n’apparaissant pas dans la décision attaquée, il y a lieu d’examiner à titre préliminaire si l’autorité était autorisée à compléter, voire modifier, la motivation de sa décision en cours de procédure.

Selon le principe de l’application du droit d’office, l’autorité cantonale de recours peut fonder sa décision sur d’autres motifs que ceux invoqués par le recourant et elle n’est pas non plus liée par la motivation de la décision attaquée qu’elle peut librement revoir. Si le dispositif est exact, mais repose sur une argumentation juridique erronée, elle peut lui substituer de nouveaux motifs et rejeter le recours (Benoit Bovay, Procédure administrative p. 428 et réf.). Cette manière de procéder implique toutefois de respecter le droit d’être entendu du recourant. Ainsi, lorsque l’autorité motive sa décision dans le cadre de sa réponse au recours, le Tribunal fédéral admet que le défaut de motivation de la décision attaquée peut être réparé si le recourant a la possibilité de présenter un mémoire complémentaire pour prendre position sur les motifs contenus dans la réponse de l'autorité cantonale de dernière instance et qu'il n'en résulte, pour lui, aucun préjudice (notamment ATF 107 Ia 1, consid. 1, p. 2 ; ATF 125 I 209, consid. 9a, p. 219).

En l’espèce, le recourant a eu la faculté de déposer des observations complémentaires suite à la réponse du SPOP, de sorte que son droit d’être entendu a été respecté et qu’il n’en résulte pour lui aucun préjudice. Ce nouveau motif invoqué par le SPOP sera donc examiné ci-après.

b) L’art. 62 du guide d’assistance a la teneur suivante : 

Art. 62 Contrôle de présence

1 Les surveillants, en collaboration avec le reste du personnel de l’établissement, assurent le contrôle journalier des présences.

2 Une absence non justifiée de plus de 5 jours entraîne une annonce provisoire de disparition ainsi qu’une suppression de l’assistance financière et une réattribution de la place laissée vacante (Art. 133).

A la lecture de la disposition précitée, on constate qu’elle vise l’hypothèse de la personne à qui une place est attribuée dans un centre et qui s’absente pendant plus de 5 jours de manière non justifiée. Cette disposition permet de réattribuer la place laissée vacante et vise par conséquent notamment un objectif de gestion des places dans les centres d’hébergements affectés aux bénéficiaires de l’aide d’urgence. Dans le cas d’espèce, la situation est différente dès lors que le recourant ne s’est pas à proprement parler « absenté » d’une place qui lui était attribuée sans se justifier mais a au contraire expressément fait savoir à l’autorité qu’il n’avait pas besoin de la prestation offerte en matière d’hébergement. C’est par conséquent à tort que le SPOP refuse par principe l’aide d’urgence en se fondant sur cette disposition. L’arrêt PS.2010.0042 invoqué dans la réponse de l’autorité intimée ne permet pas de parvenir à une autre conclusion. Cet arrêt  va même à l’encontre de la position du SPOP puisqu’il confirmait une décision par laquelle une aide d’urgence partielle (sans hébergement) avait été octroyée à un requérant d’asile qui refusait, en tous les cas partiellement, d’utiliser la place qui lui était attribuée dans un centre et qui expliquait être hébergé parfois par des amis.  

c) Finalement, on constate que la question de savoir si l’aide d’urgence peut être versée au recourant sans prestation en matière d’hébergement relève des modalités d’octroi de cette aide, soit de la compétence de l’EVAM. On rappelle à cet égard que, conformément à l’art. 19 let. b RLARA, la compétence de décider du type et du lieu de l’hébergement appartient au directeur de l’EVAM (ou à ses cadres supérieurs en cas de délégation de compétence), à l’exclusion du SPOP (cf. art. 50 al. 2 et 12 al. 4 LARA). Il y a donc lieu d’accorder l’aide d’urgence au recourant. Il appartiendra à l’EVAM de régler les modalités de cette aide, compte tenu que le recourant n’a actuellement pas besoin d’être hébergé ; au besoin, en cas de contestation, l’EVAM rendra une décision à ce sujet.  

4.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision réformée en ce sens que le recourant est mis au bénéfice de l’aide d’urgence.

Conformément à l'art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 (TFJAP; RSV 173.36.5.1), l'arrêt est rendu sans frais. Le recourant, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de la population du 27 juillet 2011 est réformée en ce sens que X.________ est mis au bénéfice de l’aide d’urgence.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              L’Etat de Vaud versera, par l'intermédiaire du Service de la population, une indemnité de 600 (six cents) francs à X.________ à titre de dépens.

 

Lausanne, le 10 janvier 2012

 

Le président:                                                                                             La greffière :

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.